公共政策导论第2章公共政策的形式类型特征与作用

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1、公共政策导论公共政策导论（第五版）（第五版）谢明谢明 编著编著公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 第第2 2章章 公共政策的公共政策的形式、类型、特征与作用形式、类型、特征与作用第第2章章 公共政策的形式、类型、特征与作用公共政策的形式、类型、特征与作用2.1 2.1 公共政策的表现形式公共政策的表现形式2.2 2.2 公共政策的类型公共政策的类型2.2.3 3 公共政策的特征与作用公共政策的特征与作用公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 三权分立三权分立 全民公决全民公决 直接民主直接民主 间接民主间接民

2、主 实质性政策实质性政策 程序性政策程序性政策 分配性政策分配性政策 再分配性政策再分配性政策 管制性政策管制性政策 物质性政策物质性政策 象征性政策象征性政策 关键词关键词公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 公共政策的形式公共政策的形式公共政策的类型公共政策的类型公共政策的特征公共政策的特征公共政策的作用公共政策的作用公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 2.1 2.1 公共政策的表现形式公共政策的表现形式2 2. .1 1.1 .1 西方国家三权分立体制下的公共政策西方国家三权分立体制下的公共政策国会立法是公共政策最基本的形式国会立法是公共政策最基本的形式

3、1总统是强有力的直接决策者总统是强有力的直接决策者2国会授予政府机构以正式权力作出具有国会授予政府机构以正式权力作出具有法律效力的抉择法律效力的抉择最高法院也是公共政策的直接制定者最高法院也是公共政策的直接制定者4公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 34三权分立三权分立三权分立即立法、行政、司法三种国家权力分别由不同职能的国家机三权分立即立法、行政、司法三种国家权力分别由不同职能的国家机关行使、互相制约和平衡的学说和制度。三大政府机构共同存在、互关行使、互相制约和平衡的学说和制度。三大政府机构共同存在、互相制衡的政权组织形式，是当前世界上多数国家采用的一种政治制度。相制衡的政

4、权组织形式，是当前世界上多数国家采用的一种政治制度。法国思想家孟德斯鸠提出著名的法国思想家孟德斯鸠提出著名的 “三权分立三权分立”理论。他在理论。他在论法的论法的精神精神中，将国家权力分为三种：立法权、行政权和司法权，将三种中，将国家权力分为三种：立法权、行政权和司法权，将三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相权力分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。互制约保持平衡。公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 2 2. .1 1.2 .2 中国现行政治体制下的公共政策中国现行政治体制下的公共政策人民代表大会的立法人民代表大会

5、的立法2中国共产党的政策中国共产党的政策1国家行政机关的行政决策国家行政机关的行政决策国家司法机关的司法解释国家司法机关的司法解释公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 2342 2. .1 1.3 .3 全民公决全民公决公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 全民公决起源于古希腊城邦雅典的公民大会全民公决起源于古希腊城邦雅典的公民大会, 后后来成为民主国家政治制度的重要组成部分。它是来成为民主国家政治制度的重要组成部分。它是由选民通过直接投票的方式对相关议题表达同意、由选民通过直接投票的方式对相关议题表达同意、反对或弃权的明确态度反对或弃权的明确态度, 然后根据表

6、决结果达成然后根据表决结果达成决策的一种制度。决策的一种制度。 从性质上讲从性质上讲, 它不是对代议制它不是对代议制民主的否定民主的否定, 而是对代议制民主的补充和修正。而是对代议制民主的补充和修正。2 2. .1 1.3 .3 全民公决全民公决公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 英国脱欧公投英国脱欧公投苏格兰独立公投苏格兰独立公投瑞士公投：瑞士公投： 否决全球否决全球 “最高最高” 最低工资标最低工资标直接民主与间接民主直接民主与间接民主直接民主（直接民主（direct democracydirect democracy）与间接民主是民主的两种）与间接民主是民主的两种实现形

7、式。直接民主指全体公民遵循多数统治的原则直接实现形式。直接民主指全体公民遵循多数统治的原则直接行使政治决策权的民主制度。间接民主（行使政治决策权的民主制度。间接民主（Indirect/ Indirect/ Representative democracyRepresentative democracy），又称），又称“代议制民主代议制民主”， 即公民通过其代表来进行统治，而不是直接进行统治。即公民通过其代表来进行统治，而不是直接进行统治。在现代语境中，大规模的直接民主在政治上缺乏现实性，在现代语境中，大规模的直接民主在政治上缺乏现实性，间接民主成为民主政体中的主流方式。间接民主作为一种间接民主

8、成为民主政体中的主流方式。间接民主作为一种治理模式本身也存在着由治理模式本身也存在着由“代表权代表权”与与“科层制科层制”引发的引发的内在矛盾，这使得其运作往往带有一定的局限性。内在矛盾，这使得其运作往往带有一定的局限性。公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 代议制政府代议制政府代议制政府代议制政府一书为十九世纪英国资产阶级自由主义思一书为十九世纪英国资产阶级自由主义思想家约翰想家约翰密尔所著，中心内容为论证代议制是最理想的密尔所著，中心内容为论证代议制是最理想的政府形式，但书中也指出代议制政府可能产生弊端及其危政府形式，但书中也指出代议制政府可能产生弊端及其危险性。作者还从当

9、时英国的政治实践出发，主张改革英国险性。作者还从当时英国的政治实践出发，主张改革英国议会，扩大选举权，提高妇女的社议会，扩大选举权，提高妇女的社 会政治地位，这些主会政治地位，这些主张在当时都产生过积极作用。张在当时都产生过积极作用。公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 民主的真谛民主的真谛 “民有、民治、民享民有、民治、民享”（ of the people of the people，by the by the peoplepeople，and for the people and for the people ）这是亚伯拉罕林肯在）这是亚伯拉罕林肯在盖茨堡演说（盖茨堡演说（

10、Gettysburg AddressGettysburg Address）时，描绘一个理想的）时，描绘一个理想的政府。这简短的几个字道出了民主的真谛。政府。这简短的几个字道出了民主的真谛。公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 卢梭之问：规模带来的挑战卢梭之问：规模带来的挑战公意与众意：公意指的是所有人共同的意志，是全体人民的公共利益；公意与众意：公意指的是所有人共同的意志，是全体人民的公共利益；众意指的是个别意志的总和。比如投票的制度最终显示的结果就是众众意指的是个别意志的总和。比如投票的制度最终显示的结果就是众意，但这不是公共意志，为什么呢？因为这是偶然的，并且多数人的意，但

11、这不是公共意志，为什么呢？因为这是偶然的，并且多数人的意见未必是正确的、合理的，托克维尔讲意见未必是正确的、合理的，托克维尔讲“多数人的暴政多数人的暴政”，就是指，就是指众意并不靠谱。社会心理学的众意并不靠谱。社会心理学的“踏板效应踏板效应”讲的也是这个道理。卢梭讲的也是这个道理。卢梭所说的公意是一个抽象的概念，它超越了具体的个人意见，是哲学意所说的公意是一个抽象的概念，它超越了具体的个人意见，是哲学意义上绝对公正且全民认同的那个东西。义上绝对公正且全民认同的那个东西。公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 2.2 2.2 公共政策的类型公共政策的类型2.2.1 2.2.1 实质

12、性政策和程序性政策实质性政策和程序性政策公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 实质性实质性政策政策实质性政策与政府将要采取的行动有关实质性政策与政府将要采取的行动有关, 如修建高速如修建高速公路、公路、 实施福利计划、实施福利计划、 抓捕恐怖分子、抓捕恐怖分子、 禁止零售酒禁止零售酒精饮料等。精饮料等。 实质性政策会直接给人们带来利益或产实质性政策会直接给人们带来利益或产生不便生不便, 并分配相关收益和支付必要成本。并分配相关收益和支付必要成本。程序性程序性政策政策与实质性政策相比与实质性政策相比, 程序性政策则只涉及怎样采取行程序性政策则只涉及怎样采取行动和由谁来采取行动的问

13、题。动和由谁来采取行动的问题。 根据这样一个定义根据这样一个定义, 程序性政策就包括了一些法律程序性政策就包括了一些法律,。 这些法律是行政机这些法律是行政机关创建的基础和依据关创建的基础和依据, 并决定行政机关的职权范围并决定行政机关的职权范围, 规定行政机关在执行任务时的程序和手段规定行政机关在执行任务时的程序和手段, 对其运作对其运作还提供了行政的、还提供了行政的、 司法的和其他方式的控制。司法的和其他方式的控制。 2.2 2.2 公共政策的类型公共政策的类型2.2.22.2.2分配性政策和再分配性政策分配性政策和再分配性政策公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 分配性分

14、配性政策政策分配性政策涉及使用公共资金来支持特定的团体、社分配性政策涉及使用公共资金来支持特定的团体、社区或产业。那些寻求利益的人们并不相互直接竞争；区或产业。那些寻求利益的人们并不相互直接竞争；这类利益并不意味着由任何特定团体支付，而是由公这类利益并不意味着由任何特定团体支付，而是由公共财政承担，即所有的纳税人支付。共财政承担，即所有的纳税人支付。再分配再分配性政策性政策再分配性政策是政府有计划的积极行动再分配性政策是政府有计划的积极行动, 涉及在社会涉及在社会各阶层和团体中财富、各阶层和团体中财富、 收入、收入、 财产和权利的转移性财产和权利的转移性分配。由于再分配性政策多涉及金钱、分配。

15、由于再分配性政策多涉及金钱、 权利或权力权利或权力的再配置的再配置, 所以往往难以制定和通过。所以往往难以制定和通过。 2.2 2.2 公共政策的类型公共政策的类型公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 管制性管制性政策政策管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束。管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束。或者说，这类政策减少了受管制对象的自由和权利。或者说，这类政策减少了受管制对象的自由和权利。自我管自我管制性政制性政策策同管制性政策相似同管制性政策相似, 自我管制性政策同样涉及对某些自我管制性政策同样涉及对某些事物或某些团体的限制和控制。然而事物或某些团体的限制和控制

16、。然而, 二者的不同点二者的不同点在于在于, 自我管制性政策受到被管制团体更多的控制自我管制性政策受到被管制团体更多的控制, 而且它们把其用作保护和促进自身成员利益的一种手而且它们把其用作保护和促进自身成员利益的一种手段。段。2.2.3 2.2.3 管制性政策和自我管制性政策管制性政策和自我管制性政策公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 管制性政策（例）管制性政策（例）武汉封城令出台始末：武汉封城令出台始末：20202020年年1 1月月2323日的武汉封城令，日的武汉封城令，是新中国成立后，第一次因疫情而封闭一座城市的命是新中国成立后，第一次因疫情而封闭一座城市的命令。今天来

17、看，这个命令果断而英明。但在当时，中令。今天来看，这个命令果断而英明。但在当时，中国面临的国内外舆论的压力是非常罕见的。国面临的国内外舆论的压力是非常罕见的。2.2 2.2 公共政策的类型公共政策的类型公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 物质性物质性政策政策物质性政策是将有形的资源和实质性的权利给予受益物质性政策是将有形的资源和实质性的权利给予受益人人, 或将真正的不利条件强加给那些受相反影响或将真正的不利条件强加给那些受相反影响的人。的人。象征性象征性政策政策象征性政策对人们几乎没有什么真正的物质性影响。象征性政策对人们几乎没有什么真正的物质性影响。 它们并不交付表面上似乎

18、要交付的东西它们并不交付表面上似乎要交付的东西, 也不分配有也不分配有形的利益。形的利益。 确切地说确切地说, 这些政策多涉及人们所珍视的这些政策多涉及人们所珍视的一些价值观一些价值观, 如和平理念、如和平理念、 爱国主义和社会公正等。爱国主义和社会公正等。 2.2.4 2.2.4 物质性政策和象征性政策物质性政策和象征性政策公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 象征性政策（例）象征性政策（例）北京市文明行为促进条例自北京市文明行为促进条例自20202020年年6 6月月1 1日公布施日公布施行，条例规定了公共卫生、公共场所秩序、交通行，条例规定了公共卫生、公共场所秩序、交通安

19、全秩序、社区和谐、文明旅游、文明观赏、网络文安全秩序、社区和谐、文明旅游、文明观赏、网络文明、医疗秩序、绿色环保生活等九个领域的具体行为明、医疗秩序、绿色环保生活等九个领域的具体行为规范。规范。2.2 2.2 公共政策的类型公共政策的类型公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 涉公政涉公政策策涉公政策是指涉及公共物品提供的政策。涉公政策是指涉及公共物品提供的政策。涉私政涉私政策策2.2.5 2.2.5 涉公政策和涉私政策涉公政策和涉私政策涉公政策是指涉及私人物品提供的政策。涉公政策是指涉及私人物品提供的政策。2.3 2.3 公共政策的特征与作用公共政策的特征与作用普遍性普遍性普遍

20、性普遍性 稳定性稳定性稳定性稳定性政治性政治性政治性政治性 多样性多样性多样性多样性 权威性权威性权威性权威性 复杂性复杂性复杂性复杂性 层次性层次性层次性层次性 阶段性阶段性阶段性阶段性合法性合法性合法性合法性公共政策的特公共政策的特征征2.3.1 2.3.1 公共政策的特征公共政策的特征公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 引导作用引导作用管制作用管制作用公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人

21、们应该做哪些事和不该做哪些事。引导，它告诉人们应该做哪些事和不该做哪些事。例：例：“好人法好人法”保护保护“好人好人”好心人免责条例好心人免责条例 为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。要发挥对目标群体的约束和管制职能。(1)(1)积极性管制；积极性管制；(2)(2)消极性管制。消极性管制。例：（北京）禁放政策的变迁例：（北京）禁放政策的变迁2.2.4 4 公共政策的特征与作用公共政策的特征与作用2.3.2 2.3.2 公共政策的作用公共政策的作用公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列

22、教材 分配功能分配功能调控作用调控作用公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。现的利益冲突进行调节与控制。例：养老金并轨例：养老金并轨对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都会涉及体政策都会涉及“把利益分配给谁把利益分配给谁”这样一个问题，换句话这样一个问题，换句话讲，就是都要面临一个讲，就是都要面临一个“政策使谁受益的问题政策使谁受益的问题”。例：例：政策悖论政策悖论2.2.4 4 公共政策的特征与作用公共政策的特征与作用2.3.

23、2 2.3.2 公共政策的作用公共政策的作用公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 公平公平福利经济学的公平观及其批判福利经济学的公平观及其批判奥肯漏桶原理：奥肯漏桶原理：平等与效率平等与效率重大的抉择重大的抉择法国学者托马斯法国学者托马斯皮克迪皮克迪2121世纪资本论世纪资本论美国学者唐美国学者唐沃特金斯、亚龙沃特金斯、亚龙布鲁克布鲁克平等不公正平等不公正公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 德博拉德博拉斯通斯通 政策悖论政策悖论政策悖论政策悖论例举了诸如公平、效率、自由这些例举了诸如公平、效率、自由这些主要的政策分析范畴，指出这些看来平常的范畴主要的政策分析范

24、畴，指出这些看来平常的范畴背后的价值倾向及其所反映的不同利益内涵。这背后的价值倾向及其所反映的不同利益内涵。这些价值的冲突（悖论）体现在政策分析和政策制些价值的冲突（悖论）体现在政策分析和政策制定的全过程中。定的全过程中。公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 1. 1. 三权分立体制下公共政策具有哪些表现形式？三权分立体制下公共政策具有哪些表现形式？ 2. 2. 议行合一体制下公共政策具有哪些表现形式？议行合一体制下公共政策具有哪些表现形式？3. 3. 从美国的情况看，总统决策包括哪些类型？从美国的情况看，总统决策包括哪些类型？4.4.公共政策有哪些基本类型？公共政策有哪些基本类型？5. 5. 物质性政策和象征性政策有何不同？物质性政策和象征性政策有何不同？6. 6. 管制性政策有哪些形式？管制性政策有哪些形式？7. 7. 实质性政策与程序性政策有何不同？实质性政策与程序性政策有何不同？8. 8. 公共政策的作用主要表现在哪些方面？公共政策的作用主要表现在哪些方面？9. 9. 如何理解公共政策的导向作用？如何理解公共政策的导向作用？10.10.公共政策应如何体现社会公平？公共政策应如何体现社会公平？公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材 THANK YOU!THANK YOU!公共政策导论（第五版） 新编21世纪公共管理系列教材