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1、北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学行政管理学北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院赵成根赵成根 教授教授Public Administration 1北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学第十二讲第十二讲 修正政策与改革政府修正政策与改革政府n第一节第一节 福利国家、公共管理与改革福利国家、公共管理与改革n第二节第二节 市场化、社会化与改革市场化、社会化与改革n第三节第三节 修正政策与改革政府国家案例：修正政策与改革政府国家案例： 英国、美国、新西兰英国、美国、新西兰2北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学第一节第一
2、节 福利国家、公共管理与改革福利国家、公共管理与改革n一、福利国家与改革一、福利国家与改革一场深刻而普遍的政府改革一场深刻而普遍的政府改革n缘于公共行政的管理理论在“典范”意义上的“生存危机”。这一时期发达国家以不同的方式普遍修正了政策，改革了政府，改革的深刻程度被认为无异“一场与传统决裂的转型”。n主要内容：集中在私有化、市场化、国际化，降低税率、减少福利、限制工会，削减公共开支、缩小公务员队伍、推行绩效管理等方面。n根据不同地区和国家，在不同的时期，修正与改革的价值取向、路径、方式、重点的差异，大体上可以分为三类：1.地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，在不同程
3、度上推行以新公共管理为主要内容的改革；2.欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等国连续或不连续地推行渐进改革；3.南欧的半岛国家意大利、希腊则力图实现行政的合法化和制度化等等。3北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1、福利国家与政府职能n福利国家福利国家首次出现在二战期间的英文文献里：英国大主教威廉坦普尔（WilliamTemple）把纳粹德国称为“权力国家”（powerstate），即国家掌握绝对权力、社会为统治者服务，而把预期中的为社会服务的国家称作“福利国家”（welfarestate）。n福利国家包含一系列将货币和必需物品、服务分配给公民的制度和政策，而这些制度
4、和政策分配并不建立在市场运作的基础之上。n福利国家是一种国家形态，是第二次世界大战之后发达国家普遍的制度选择。4北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n福利国家是那些直接运用有组织的力量（通过政治运作和行政手段）对市场力量的运作进行以下三个方面修正的国家：第一，保证个人和家庭一定的基本收入，而不以他们的工作和财产的市场价值为决定因素；第二，控制“社会偶然事故”（socialcontingencies）（如病、老、失业等）给个人和家庭带来的不安全性的范围；第三，保证所有公民享有能够提供的最好的社会服务，提供服务的对象和所商定的一定服务范围不以公民的社会地位和阶级归属而定。
5、n福利国家带来了国家管理方式的根本变革：国家强化公共行政，计划和干预经济，广泛和直接管理社会，通过高额税收和转移支付，实现大规模的收入再分配。国家的社会功能因此得到了空前的扩大、延伸和强化。5北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n社会保障制度具有悠久的历史公元前五世纪的雅典，成年男性中就有近半接受着政府的某种资助。在奥古斯丁（AureliusAugustinus）统治的罗马时期，政府近10的开支用在给罗马平民的救济金上。近代福利政策起源于19世纪80年代的普鲁士王国。在德意志帝国第一任总理俾斯麦(OttovonBismarck)强力主导下，普鲁士王国于1882年、18
6、84年和1889年颁布法令，对工人的病、老、工伤等实行强制性保险。其它欧洲国家如丹麦、比利时和瑞士等相继效仿。6北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学2、现代福利国家的建立、现代福利国家的建立（1）福利经济学）福利经济学 n1920年，“福利经济学之父”阿瑟庇古（ArthurPigou）出版福利经济学标志着福利经济学的产生。n如何处理平等与效率的关系是福利经济学的中心问题，各种经济状态的社会合意性则是福利经济学的评价目标。n福利经济学的基本理论：庇古对“福利”概念的两个界定：第一，福利的要素是一些意识，或意识之间的关系，第二，福利可以置于较大或较小的范畴之下”。福利表示
7、的是寓于人的满足之中的人的心理状态，或者说社会的福利取决于其所有消费者的满足水平，福利大小可以衡量。从边际效用价值理论出发，庇古在“帕雷托最优”和“消费者剩余”概念的基础上提出了两个基本的福利命题：第一，国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；第二，国民收入分配愈均等化，社会福利就愈大。7北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n福利经济学的政策主张：在自由竞争的条件下，使边际社会纯产品等于边际私人纯产品，从而使社会经济福利最大化；通过累进所得税把向富人征得的税款用来举办社会福利，实现收入均等化，使社会经济福利最大化，进而引申出了最大社会福利和财富转移支付理论。n20世纪3
8、0年代新福利经济学的理论发展：尼古拉斯卡尔多（NicholasKaldor）、约翰希克斯等人的新福利经济学，阿伯拉姆伯格森（AbramBergson）、保罗萨缪尔森等人社会福利函数论派，肯尼斯阿罗（KennethArrow）的“社会福利函数一般不可能性定理”福利经济理论，阿马蒂亚森（AmartyaSen）的福利经济学等。8北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n（2）福利国家的实践发展）福利国家的实践发展n福利国家的基本原则：社会福利国家建立在一种部分明确、部分隐晦的社会契约基础之上，这种契约要求确保和促进个人、集体的社会保障，社会公正，确保和促进几代人之间的团结互助。
9、这种社会契约依据四项基本原则n第一，劳动权利，包括充分就业、终生就业、改善劳动条件。n第二，反贫困斗争，包括最低收入线，在反贫困、反社会排挤的斗争中实行各种形式的社会救济。n第三，风险保护，社会福利保障是为了保护雇员和他们的家庭抵御疾病、事故、实业、死亡等风险的威胁而提供的保障措施。n第四，促进机会平等，包括用于教育、职业教育、职业转换、业余活动的国家开支，资产受歧视的地区、社会集团以及个人的反歧视措施9北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1942年号称“福利国家之父”的英国的威廉贝弗里奇（WilliamBeveridge）在名为社会保险及相关服务的公开报告中，以充
10、分就业、收入均等化、消灭贫困为目标，提出了福利普遍性和保障全面性原则。n1948年，英国宣布建成“福利国家”。同一时期，北欧、西欧南欧的国家也都大大扩展了社会保障的范围，以“普遍福利”为特征的福利国家在欧洲全面兴起，社会保障制度得到了迅速而广泛的发展。一些北欧国家甚至为国民提供了“从摇篮到坟墓”的福利计划。福利国家因此被称为“有良心的资本主义”，“福利欧洲”成为人皆向往的人间福地。10北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学3、福利国家与公共财政、福利国家与公共财政n在这个时期，人们已经不再讨论政府干预社会的必要性的问题，而是讨论如何根据本国的国情选择不同的政策干预方式方
11、法的问题。n欧洲的社会福利国家可以分为4类：（1）英国的制度，强调社会与医疗保健服务，但是规定了与收入挂钩的福利金；（2）斯堪的纳维亚或北欧的社会福利国家，它借助高额征税，全面提供数额很高的福利金与十分出色的国家兴办的服务事业，包括医疗保健方面的服务；（3）中欧制度，没有十分庞大的社会服务福利，但是具有数量可观的福利金，主要通过就业关系在收取社会保险费的基础上筹集资金；（4）南欧制度，与中欧制度比较类似，但是不那么广泛，国家提供救济水平较低。11北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n庞大的福利开支：庞大的福利开支：当时国家社会转移支付占国民生产总值的比例在盎格鲁撒克逊
12、国家是34，在欧洲大陆福利国家占到44，在瑞典和丹麦甚至占到了53%。n福利国家的政策成果：福利国家的政策成果：在一定的周期之内，以庞大的福利开支为基本方式的福利国家政策，扩大了市场需求，直接和强烈地刺激社会消费，拉动了经济增长。与此同时，“福利普遍性和保障全面性原则”的实施，通过社会再分配提高了中低收入居民的消费水准，改善了他们的生活状况，扩大了他们的边际消费能力，因而对社会的安定、和谐，同时对经济增长起到了重要的作用。12北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学 二、公共管理与改革二、公共管理与改革n福利国家政策使得“市场效率”（marketefficiency）严重
13、削弱，“国家效率”（nationalefficiency）日益下降，长期来看根本无法持续。n福利国家政策的不良后果： 1、滞胀、滞胀 。20世纪70年代发达国家经济和社会发展出现了滞胀。滞胀(stagflation)指经济停滞不前、通胀持续上升、失业率居高不下的经济现象。经济发展动力不足是造成滞胀的重要原因,而投资萎缩是造成经济发展动力不足的重要原因。投资萎缩与高税收、高（工资和社会保障费用）成本密切相关，高税收、高成本则与高福利政策密切相关。滞胀主要的社会后果之一，是失业率居高不下。 2、公共财政状况恶化。、公共财政状况恶化。为了维持福利国家政策，政府开征了高额税收，扩大了公共财政开支。社会
14、福利支出的增长远远超过了经济和劳动生产率的增长速度，所以，公共财政状况逐渐不堪重负，而且引发了通货膨胀。大规模举债，又加剧通货膨胀，引发财政危机。13北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n3、国民懒惰情绪普遍滋生。普惠式的福利政策导致了一个巨大、周到、覆盖全社会公民基本生活需求的社会保障网络，助长了人们的福利依赖情绪，影响了人们的工作积极性，在一定程度上使国民丧失了新教伦理崇尚的勤奋的精神，削弱了国民素质和国家竞争力。n4、政府机构庞大、行政效率低下、官僚作风盛行。这是推行全民社会保障制度的必然结果。因为，官僚机构是全民社会保障制度的垄断性的组织载体和操作主体。“行政
15、国家”现象的负效应引起民众强烈不满。n为了应对财政危机、管理危机和信任危机，在维持高水准的福利和其它公共服务的同时，降低和保持低水平的公共收支，政府必须进行新的改革：要么缩减规模，要么提高效率，或两者兼顾。政府普遍把市场化运作当作实现公共产品或公共服务有效供给的路径选择。14北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学第二节第二节 市场化、社会化与改革市场化、社会化与改革n这一个时期的改革领域是广泛的。其中，政府公共管理事务民营化（privatization）、推崇社群主义（communitarianism）和第三部门（thirdsector）构成了改革的普遍内容。n其典范革
16、命的要义在于改变传统的国家与社会、政府与市场的关系模式，全面实现政府公共管理方式的转换：变权威管理为民主管理、变单独管理为参与管理、变强制管理为互动管理、变微观管理为宏观管理、变直接管理为间接管理、变一元管理为多元管理、变过程管理为目标管理。15北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学一、民营化一、民营化 n民营化起源起源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的民营化改革。美国里根总统时期也进行了公共事业民营化的改革。n“民营化的一个定义定义是：政府终止对一个特殊活动的责任，并把它转让给盈利或非盈利的私人组织。通常，民营化是更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要
17、。”n民营化的双重角色角色：它既是一种政治学说，又是一种管理工具。n民营化有三重目的和效能目的和效能：提高政府管理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与国民的关系。n民营化的具体做法具体做法：签约发包方式，即包给民间公司办理；公有民营方式，即政府拥有所有权，民间拥有经营权；公民合营方式，即成立财团法人与民间公司共同经营；完全民营方式，即完全交给民间公司经营；诱导转助方式，即政府诱导民间受理等等。16北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学民营化改革取得了令人瞩目的成绩：n与公共事务的多元化和差异性相联系，近些年来发达国家的民营化得到了广泛的应用，许多传统的政府事务被委托给
18、民营企业，按照民营企业的经营理念、经营方式进行管理。诸如交通运输、社会福利、医药卫生、教育培训、邮政通讯等等领域都有许多的实践。n案例：瑞士联邦邮局的两个转变联邦邮局从一个国家行政机构转变成了自负盈亏的国有企业；由多年靠电信部门盈利来补贴亏损，转变为年盈利上亿瑞士法郎的成功企业。改造后的联邦邮局实行产权与经营权相分离的管理经营模式，使联邦邮局成为“世界上服务质量最好的邮局。”17北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n关于民营化的争议：主张民营化的意见认为，“私人组织提供的服务花费少效率高。而在财政紧张的年代，私人组织的这种管理优势就更为明显。”一种观点认为，民营化不是
19、万能、普遍适用的，因为“提供公共服务的活动中除了费用以外，还有法律、人道等等问题。这就是为什么有些工作如监狱，不能民营化的原因。”18北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学 二、社群主义二、社群主义n社群主义社群主义亦译社区主义，其社会活动形式被称为社群运动（communitarianmovement）。n其典则基点基点在于从权利政治走向公益政治，实现“公共善”。n社群主义者宣称，社会、历史、整体和关系等非个人性因素在人类道德生活中具有基础性和必然性，因此，社会不只是经由契约联系在一起的个人间的结合，更是一个人们因共享一些相同的习俗和信念而结合在一起的社群。19北京大学
20、政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学社群主义对新自由主义的批评社群主义对新自由主义的批评n社群主义的理论上是从批评新自由主义开始的，在理论范式、基本观点和方法论上都与新自由主义形成了鲜明的对照:从方法论方法论上说，自由主义的出发点是个人，而社群主义的出发点则是社群；从价值观价值观方面看，自由主义强调个人权利，社群主义强调公共利益。新自由主义强调“权利政治学”，社群主义倡导“公益政治学”。双方争论的焦点焦点在于：是个人权利优先？还是公共利益优先？社群主义认为，“当代自由主义只关注社会的基本结构对于自由个人之权利的维护与实现的正当意义，而不关注个人权利和行为的社会实践限制及其对于
21、社会共同体价值目的所承诺的责任”。这使其成为一种不具有任何社会理论的政治哲学。包括罗尔斯在内的当代自由主义理论的真正的问题，乃是他们所秉承的自由的个人主义“整个政治哲学传统的内在缺陷”。20北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n社群主义理论的要点：社群主义理论的要点：其一，无论作为一种经济理论或政治理论，还作为一种认识论，自由的个人主义都在根本上误解了个人与其社会存在之间的关系；其二，社群观的首要原则是强调道德共同体的价值高于道德个体的价值。n基于上述理念，基于上述理念， 社群主义主张：社群主义主张：1、开拓既不过分依靠政府，也不过分依赖市场的“第三条路”；2、社区作
22、为公共管理基本单位，为成员提供思维、行为、判断和生活的基本背景，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构；3、实现公共利益目标，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互合作、相互制衡的理想社会境况。21北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学 三、第三部门三、第三部门（1） “公共领域公共领域” 理论理论n“批判理论的精华在于，随着资本主义与科层制国家的扩张而导致了自由的衰落，同时国家的权力被用来建立和控制社会生活。解决这些问题的方案是复兴公共领域，但在国家权力不断增长的情况下如何才能实现呢？”n以国家与社会关系的模糊化，即“国家社会化”和“社会国家化”，进而公民
23、的自由空间受到限制为背景，20世纪60年代，法兰克福学派的代表人物，德国思想家哈贝马斯（JurgenHabermas）在其公共领域的结构转型（StrukturwandelderOeffentlichkeit）一书中提出了“公共领域”(Offentlichkeit；publicsphere)的理论。n“公共领域”理论在20世纪90年代在世界范围内引发了一场关于“公”和“私”的大讨论，开启了20世纪晚期关于市民社会（civilsociety）、第三部门等相关理论研究的先声。22北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学公共领域公共领域n（1）“我们首先意指我们的社会生活的一个领
24、域领域，在这个领域中，像公公共意见共意见这样的事物能够形成。公共领域原则原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众公众。当他们在非强制的情况下处理普遍利益问题时，公民作为一个群体行动；因此，这种行动本身具有这样的保障，即他们可以自由地集合和组合，可以自由地表达和公开他们的意见，这种公共性公共性使得公众能够对国家活动实施民主控制。”；n（2）“公共领域是介于国家与社会之间进行调节的一个领域，在这个领域中，作为公共意见的载体的公众形成了，就这样一种公共领域而言，它涉及公共性的原则公共性的原则这种公共性一度是在与君主的秘密政治的斗争中获
25、得的，自那以后，这种公共性使得公众能够对国家活动实施民主控制。”23北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学“资产阶级公共领域是一种特殊的历史形态历史形态，它尽管与其在意大利文艺复兴时期城市中的前身具有某些相似之处，但它最先是在17、18世纪的英格兰和法国出现的，随后与现代民族国家一起传遍19世纪的欧洲和美国。其最突出的特征，是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共
26、空间。这些早期的公共领域逐渐沿着社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所不包：聚焦点聚焦点由艺术和文艺转到了政治。这种联系和交往网络最终成了处在市场经济和行政国家之间或之外、但与两者相关的某种市民社会的市民社会的基本要素。一方面基本要素。一方面,在这些系统中在这些系统中,每一种都满足特定而且有互补性的生产和每一种都满足特定而且有互补性的生产和分配功能分配功能,同时在另一方面对决策进行集体性约束。同时在另一方面对决策进行集体性约束。对我们来说有趣的是其政治功能即自从美国革命和法国革命以来,这种新型的市民社会在宪政国家框架之内可以承担的功能市民社会提供了在政治问题上多多少少是自由的舆论能够产生的
27、土壤一种通过民主参与的法律渠道转变为公民的交往权力的公共影响。”24北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（2）市民社会（）市民社会（civil society）的理论思潮）的理论思潮市民社会思潮的兴起：市民社会思潮的兴起：n20世纪80年代，在“四场危机”（福利国家危机、发展危机、全球环境危机及社会主义危机）和“两次革命性变革”（通讯革命、全球经济发展革命）的历史背景下，从东欧国家开始，经过西方国家的系统化，全球形成了一股市民社会（civilsociety）的理论思潮。“它对于20世纪晚期的意义如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样重大。”n市民社会是这股思潮的
28、理想诉求，政府与企业之间的那部分制度和行为空间则是这股理论思潮关注的中心。n由于着眼点和研究范围的不同，关于这部分空间有许多不同的称谓，如第三部门或第三域（thirdsector）、非营利组织（nonprofitorganization，NPO）、非政府组织(non-governmentalorganizations，NGOs)、慈善组织（philanthropicorganizations）、自愿者组织（voluntarysector）、免税组织(tax-exepmtsector)、社会经济（socialeconomy）等。其中，第三部门和非政府组织的称谓比较流行。25北京大学政府管理学院北
29、京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学第三部门第三部门n第三部门：政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么，第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合。n美国约翰霍布金斯大学的莱斯特塞拉蒙(LesterSalamon)认为，凡是具有以下五个特征的组织都属于第三部门：（1）组织性（formal），即有一定的内部制度，有负责人，有经常性活动；（2）民间性（private）：即在制度上与政府分离，独立于政府，但可以接受政府的资助；（3）非营利性（non-profitdistributing），即不以营利为目的，不向所有者和管理者提供或分配利润；（4）自治性（self-governing）：
30、即独立控制和管理自己的事务；（5）自愿性（voluntary）：即自愿参与而不是法律的要求。这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。26北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学非政府组织非政府组织 n在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，n其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等等。27北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学第三种选择第三种选择n市民社会的诉求和第三部门理论思潮的兴起，反映了公众对“市场失灵”和“政府失灵”以及对国家市场二元框架无果争论的失望。新的选择的方向，在于“寻求公共组
31、织与私人组织、政府与市场之间新的平衡”，广泛建立介于公共法人地位和私法法人地位之间新型法权组织，即非政府组织或第三部门。“社团革命社团革命”的蓬勃发展与问题的蓬勃发展与问题n基于以上理念，自上个世纪末开始，一场全球性的“社团革命”逐步兴起。从北美、欧亚到亚洲、拉丁美洲、非洲，各种民间组织广泛介入、参加甚至主导了政府未曾实现或忽视的职能，包括人道救援和服务，保障公民权利，环境保护、维护社会公平，促进基层社会经济发展等等，领域几乎涵盖了社会生活的每一个方面，成为独立于国家和市场之外，并对国家和市场产生制约的有生社会力量。n从实践的情况看，第三部门也发生了一些滥用减免特权，收入分配存在偏高现象，行政
32、成本趋于过高，贪污现象时有发生，不公平竞争等现象。28北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学第三节第三节 修正政策与改革政府国家案例修正政策与改革政府国家案例n三大危机，三大危机，即财政危机、管理危机和信任危机，构成了西方国家政府改革的直接动因。n在改革的价值和路径选择上，改革者主张私有化、市场化、自由化、国际化、放松管制和大幅度削减福利开支，同时主张强化国家对于政治文化生活的干预，甚至推出严刑峻法。这种经济上的自由主义与政治上的保守主义紧密结合的特点，被称为新保守主义新保守主义。n欧洲的英国、北美洲的美国、大洋洲的新西兰，欧洲的英国、北美洲的美国、大洋洲的新西兰，其改
33、革理念在这个时期的国家群体中具有代表性、普遍性。29北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学一、英国的改革一、英国的改革n英国是新公共管理运动的发源地之一，被公认是20世纪70年代发达国家行政改革的先驱。其政府改革起步早、范围广，理念清晰、系统性强，且有相当的连续性和持久性，是欧洲国家最彻底、最激进的改革。n1、英国修正政策与改革政府的背景n国家困境：英国是战后最早推行全面社会保障制度的国家。长期的福利国家政策，使英国的GDP降到了西方国家中最低的水平，国内生产停滞、经济衰退，通货膨胀、物价飞涨，失业率居高不下，国家财政捉襟见肘、债台高筑，国际竞争力下降，社会危机四伏，被
34、讥讽为“欧洲病夫”，甚至，被迫像发展中国家一样遵从国际货币基金组织的规定以得到贷款，挽救国家经济，而人们却不愿劳动、不思进取，宁愿躺在福利的“温床”之上享受各种补贴。30北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学希思改革希思改革n英国的改革发端于保守党的希思政府时期。爱德华希思（EdwardHeath）1970-1974年任首相。n希思政府明确提出要“把私营企业的行政管理方法运用到政府机构中,以提高行政效率,克服部门间的扯皮现象。”n成立了首相直接领导的白厅经济政策小组，探讨：（1）引入优秀的工商业管理人才和成本控制、质量管理、顾客至上等等企业管理的理念和机制,提高公共行政
35、效率；（2）推行政府的组织机构,工作程序变革,建立部门和工作责任制度；（3）是否需要和如何减少公共开支，以削减政府庞大的财政赤字。n在首相的直接干预下，英国政府开始在政府内部推广超级大部，文官部和财政部的行政管理审核处合作推出了新的预算方式和技术。31北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学撒切尔主义撒切尔主义n1979年，撒切尔政府上台，坚定地推行自由主义的经济政策，大刀阔斧地改革政府。n撒切尔主义是指撤切尔夫人上台后在保守党内出现的占统治地位的“新右派”势力的意识形态，是当代西方“新自由主义”与“保守主义”的混血儿”。n撒切尔政府时期是英国改革的高潮，确立了英国改革的
36、理念、基调和几乎所有重要的原则。从1979年撒切尔政府、梅杰政府到布莱尔政府，英国政府改革大体上是沿着新自由主义的路线前进的。n撒切尔改革扭转了英国经济的颓势，改变了英国人的社会生活状况。但是，批评者认为，撒切尔革命是使富人受益的革命。其税改使富人获利。撒切尔所推行的自由市场机制在推进公共事业方面，包括医疗、教育、福利以及其它社会保障方面作为有限，引发社会动荡。导致撒切尔提前去职。32北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学2、英国修正政策与改革政府的主要内容、英国修正政策与改革政府的主要内容n（1）以货币主义取代凯恩斯主义）以货币主义取代凯恩斯主义n（2）改变公共财政政
37、策）改变公共财政政策 n（3）重组公共部门）重组公共部门 n（4）限制工会活动）限制工会活动 n（5）改革行政体制）改革行政体制33北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（1）以货币主义取代凯恩斯主义）以货币主义取代凯恩斯主义n撒切尔政府以弗里德曼的货币主义的经济理论为基础，明确反对凯恩斯主义的国家干预，“认为过度扩张的国家抹杀了个人、家庭和社会群体的创造性，毫无效率地生产和分配着公共产品”，通过扩大公共投资、增加就业和提高消费来刺激经济发展的政策是导致英国经济衰退的主要原因。n撒切尔政府采取“震荡疗法”推出激进的货币政策：第一，紧缩货币供应，通过控制货币流通量抑制通货
38、膨胀。1981年英国经济从低谷转入快速增长的“拐点”。第二，调整汇率，使英镑与德国马克挂钩，并大量购买外汇，降低利率，拉动投资。n到80年代末，英国的通货膨胀率降到49，经济出现强劲增长。撒切尔的货币政策因此得以确认。34北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（2）改变公共财政政策）改变公共财政政策n改革税制，降低税率，削减教育、医疗和社会福利等公共开支，是撒切尔政府公共财政政策主要内容。为了吸引投资，激发个人勤奋工作的动力，防止人才因惧怕高额税赋而移居他国，撒切尔政府把个人所得税的基础税率从33减到25，最高税率由82减至40，公司税由52减至35，也提高了增值税、高
39、档消费品的附加税等间接税税率，制定了选举人头税。选举人头税使许多穷苦百姓丧失选举权，是撒切尔执政时期被广为诟病、最不得人心的政策。撒切尔政府废除大部分福利政策，调减了社会福利和教育、研究、文化等领域的公共开支，因此被称为“夺去牛奶的撒切尔夫人”。但是，撒切尔认为，这“把英国从一个互相依赖的社会转变为一个各自自立的社会。”35北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n（3）重组公共部门）重组公共部门 n私有化或非国有化是重组公共部门核心政策理念。撒切尔政府认为，国有企业亏损严重，是国家的一大包袱。因此，有必要大规模和彻底地重组公共部门。n针对不应由政府实施，不应由政府直接提
40、供，与政府不相称三种问题导向，分别采取取消或私有化，承包加政府形式上的责任控制，权力下放和实行竞争原则进行重组决策。其政策路径，是鼓励私人资本进入原属国家投资经营的禁区。大量出售国有企业的股份和原属地方政府的公房，激活了投资需求。n到撒切尔下台时，英国未私有化的国有企业只剩下英国铁路公司、煤炭公司、皇家邮政三个部门。重组公共部门不仅使私有化收益在英国年均国内生产总值中所占比例达到了11.9%，而且从19791995年间，从公有部门分流了约65万从业人员，并因此极大地改变了英国政治结构和国家与民营部门的关系。36北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（4）限制工会活动）限
41、制工会活动 n工会是撒切尔政府上述政策的主要反对力量。n撒切尔政府认为，工会的市场调节之外的罢工等抵制和反对活动，是工会组织利用劳动力垄断势力向政府、最终是向广大纳税人不断索取市价以外补贴是不道德的行为。这种行为严重影响了英国经济的发展，损害了市场和社会公平，是不能容忍的行为。n撒切尔政府推动制定了就业法、工会法，对工会的职权、罢工运动等进行了严格的法律限制。取消了最低工资制。n1984年，英国力量雄厚的煤炭工会持续了362天，以无条件复工的方式宣告结束。至此，传统工会强大的力量被大大削弱，工资推动通货膨胀的现象基本得到遏止。37北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（
42、5）改革行政体制）改革行政体制n以瑞纳评审委员会成立为标志，撒切尔政府开始系统改革行政体制。（1）改革组织体制和领导体制。其主导观点是，政府应当具有使命感，权力下放，具备企业精神。决策核心应当小型化，在决策核心的监督下，公务员系统应当等级划分更少、权力更加分散。撒切尔政府时期，英国政府独立机构的数量明显增加。到1995年，英国75%的文官都属于这种相对独立的执行机构。（2）改革公务员管理制度。其主要内容是建立和推行以竞争、开放、市场化为导向的新的绩效管理制度。这种制度被认为是决定改革成败的主要因素。38北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（3）减少公务员数量。经过持续
43、改革，英国公务员总人数从七十多万降到五十多万人，明显下降。（4）完善公共服务。从19791997年，保守党政府一直试图把内部公共管理从“官僚政治”文化改造成为“企业”文化。完善公共服务运动的标志性的规范文件公民宪章(TheCitizensCharter)规定了六项原则：1.制定绩效标准，以此为依据对实际业绩进行评估2.提供清晰明了的服务信息，包括实际绩效目标3.对接受服务的用户进行咨询4.礼貌待客，乐于助人5.随时准备改正错误，包括做出经济补偿6.保证物有所值。截止至1998年，英国的公共组织针对重要的公共服务部门和民营公共服务制定了42项公民宪章，各地制定了一万个地方宪章项目。明显改善了公共
44、服务的绩效。39北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学梅杰政府的改革梅杰政府的改革n建立在公民宪章基础上的公共服务政策有了进一步的发展：首先，以公众为中心，重新构造行政主客体关系，为社会提供更有效率、更为及时、更加全面、更高水准、更好质量、没有歧视的公共服务。其次，“市场测试”，扩大外部竞争，只要可能，提供某一服务的政府部门就要与政府外的供应商按照市场规则竞争性投标。复次，约束垄断，强化监督和责任制度。对于尚不能市场化的垄断性的公共服务项目,通过政府管制保障服务质量。40北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学3、布莱尔工党政府的改革政策主张、布莱
45、尔工党政府的改革政策主张n托尼布莱尔的成就是把公平和包容性的社会民主价值观与撒切尔主义的经济方案相结合。n布莱尔工党政府上台之后，进一步深化了保守党政府的某些改革政策，但在改革的基本理念方面却具有某种“社会民主”的回归，主张“左”与“右”的平衡，走“第三条道路”，进而构筑“欧洲模式”。n作为一种新的选择，“第三条道路”强调经济行为中的人的价值，强调经济增长中的社会公平。41北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n在具体的政策举措方面：布莱尔政府提出了建立“更好的政府”和提供“更优质的公共服务“的目标，继续推行公民宪章制度（改名为“服务第一”），1998年成立公共部门生产
46、力特别小组，2000年发表2000年开支审查，引入了“服务交付协议”2002推出2002行政机构评论，2003年在中央各部推行“公共服务协议”，贯彻“物有所值”原则。42北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n重要的改革文件包括：1994年的行政机构：连续性与变革，1998年的加强政府管理：下一步，1999年的政府现代化等。在政府现代化白皮书中，布莱尔政府提出了公共服务的4项原则：（1）国家标准和明确的责任框架原则，（2）中央政府权力下放至地方政府，鼓励多样性；（3）灵活性和激励性，鼓励一线的突出表现；（4）为用户扩大选择范围。43北京大学政府管理学院北京大学政府管理学
47、院 行政管理学行政管理学n布莱尔政府的改革计划（1）合作政府计划。1999年布莱尔政府提出，打算在10年内实现“合作政府”，其目的在于改变“碎片化”的制度结构和以单项功能为导向的改革，打通相互隔膜的政府部门,加强与民众的互动，打造以包容性和整合性为特征的合作政府；（2）灯塔政府计划(beaconcouncilscheme)。灯塔计划也称标杆计划，全称灯塔地方政府计划，是一种由中央政府的环境、运输和地方事务部颁发的、用以表彰以表彰那些通过评审产生的在某一方面为公众提供了最优质服务的地方政府。获奖政府可以获得奖金。2002-2003年共授予了54项这类奖项。发展学习型的公共组织，提高公共服务的质量
48、是灯塔地方政府计划的主要目的。44北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（3）最佳值计划。“在顾客介入和选择的基础上用成本效益模式为顾客提供高质量的服务是最佳值的核心原则。”最佳值计划以绩效评估为基础,但范围更为广泛，包括评估过程和绩效改进过程以及利益相关者。工党政府用最佳价值计划取代保守党政府在地方政府公共服务中推行的强制性的竞争标准，即CCT（CompulsoryCompetitiveTendering）模式。最佳值计划的核心是用责任替代强制性的要求,同时鼓励地方政府引入业绩目标和指标来达到“持续改善”，允许地方政府选择公共服务的“最佳值”。45北京大学政府管理学院
49、北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学二、美国的改革二、美国的改革第二次世界大战之后，美国历届政府的改革。n尼克松政府建立了全国生产率委员会，后更名为全国生产率和工作质量中心，1978年更名为全国公共生产率中心，主要是研究公共部门的生产率和推动公共部门生产率的发展。n卡特政府制定了“文官制度改革法案”等。这些改革均以效率与效益为目标，被认为具有“新泰勒主义”的倾向。n1980年里根当选之后推行的“里根革命”，是美国“新公共管理”改革的起点。n克林顿政府的改革，亦有许多引人注目的内容。46北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n60年代中期以来严重的滞胀（stagfl
50、ation）和石油危机冲击，使得“美国已经在很大程度上丧失了它在工业化的自由世界所曾经拥有过的占压倒优势的经济统治地位。”n“沃尔克震荡”1979年夏天，美联储（BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem，TheFed）主席保罗沃尔克（PaulVolcker）力主实施紧缩的货币政策，不惜一切代价制止通货膨胀，为此连续三次提高了官方利率，骤然把名义利率提高了近20%，吸引了大量的海外资金流入美国，导致美元飙升，一举改变了凯恩斯主义关于宏观经济政策要保证“充分就业”的经济思想，形成了所谓“沃尔克震荡”，开启了里根革命的先声。47北京大学政府管理学院北京大学政
51、府管理学院 行政管理学行政管理学n“里根经济学”里根上台后指出：“在目前的这场危机中，政府的管理并不是解决问题的答案，而是问题本身”，凯恩斯主义已经死亡。里根政府依据供给学派的政策主张对付经济停滞，用货币学派的政策主张对付通货膨胀，里根政府的政策主张及其理论基础，被称之为里根经济学（Reganomics）。48北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n里根政府的四条施政纲领是里根政府的四条施政纲领是（1）大幅度减税和改革税制（2）控制货币供应量和紧缩信贷（3）压缩非国防财政支出和进行行政改革（4）放松管制49北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（
52、1）大幅度减税和改革税制）大幅度减税和改革税制里根税制改革的理论依据n供给学派笃信萨伊定律：供给能够创造自己的需求。n供给学派的代表人物乔治吉尔德（GeorgeGilder）在1981年初夏出版的被称为“里根革命的圣经”的财富与贫困中提出：税收增长不仅取决于税率的高低，而且取决于课税的基础即经济主体收入的大小。按照拉弗曲线拉弗曲线，税收并不会随着税率的增高持续增长。在观代大多数民主国家里，税率的提高有一个限度，一旦超过某一点，税收的总额不仅不会增加，反而还会下降。持续增税使税源萎缩，最终会导致税收总额的减少。只有合理的税率才能诱使富人去投资。因此，累进税率征税是对社会制度的主要威胁。减免税收是
53、激励企业家精神，从而扩大私人投资，促进经济增长的关键。50北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学拉弗曲线（拉弗曲线（Laffer Curve）n美国南加州大学经济学阿瑟拉弗教授提出：在一定的税率之下，政府的税收随税率的升高而增加，一旦税率的增加越过了转折点，税收将随税率的进一步提高而减少。“总是存在产生同样收益的两种税率”，因此也可以通过减税来增税收。n注意：拉弗曲线是1974年拉弗为了说服福特总统的白宫助理切尼,使其明白只有通过减税才能让美国摆脱“滞胀”的困境,即兴在餐巾纸上画的一条抛物线。并非严谨的研究成果。n在理论上存在局限，与实证研究存在差距，其政策后果虽然缓解
54、了滞涨，却造成了巨额财政赤字。n参阅：http:/ 行政管理学行政管理学里根政府的税制改革里根政府的税制改革n第一届任期内，改革的重点在解决税负过重的问题，途径则在于大幅度减少个人所得税。期间由于严重的经济危机，里根政府从1982年下半年起不得不自供应学派立场后退，同意增税以减少赤字。n第二届任期内，里根政府税制改革的重点转向解决税制过于繁琐的问题。1986年10月，里根签署了被称为是“美国第二次革命的核心”的税制改革法案（TaxReformationof1986:ConferenceAgreement）。该法案改变了美国税法的绝大多数条款，是自1913年美国建立所得税制度以来，对联邦税制做出
55、的最大幅度的调整，引发了60多个国家税制改革。该法案的主旨在于实现公平、简化和促进经济成长3大目标：52北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n（1）公平，是要改变税制的基本功能，即实现作为政府政策工具的税制向中性税制的转变。从20世纪30年代开始，税收作为实现经济和社会政策目标的政策工具，引发了三个问题：第一，支出越多，税基越小，提高税率，影响投资和劳动积极性；第二，广泛运用税收手段，干预和阻碍了市场按最优的方式配置资源；第三，多式补助和特殊规定，增加了纳税人对税负不公平的担心。改革按照低税率、宽税基、少减免的原则进行，规定公司所得税率在如除各种优惠后，不得低于20。
56、n（2）简化，是要改变传统所得税制的过于复杂和繁琐的规定。改革后，将原最高税率为50，最低税率为11的15级个人所得累进税制改为15和28的两档税制，另对高收入者征5的附加税。在公司所得税方面，把原来15到46的五级税率，改为15、18、25、33四档税率，另对特高的数额范围加征5的附加税。新税法同时降低资本利得税率，扩大了研究与开发费用的抵免范围。税制简化降低了计算税收的社会成本。n（3）促进经济成长，是指通过“简化”和“公平”的路径，达到刺激经济增长的目的。53北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n里根税制改革的成果评估里根税制改革的成果评估n里根革命催生了美国历
57、史上和平时期最长的一次经济增长，同时为美国的“”高新技术的迅速发展和“知识经济”的崛起注入了“催化剂”。n值得注意的是，与英国撒切尔政府政策不同，里根政府拒绝取消最低工资保障。美国曾在20世纪30年代经历过严重的劳资冲突，1938年公平劳动标准法中规定了最低工资保障。至1997年，美国的最低工资标准已经提高了20倍左右，美国国会还一直在寻求不断扩大最低工资的覆盖面。n但是，与撒切尔改革一样，里根改革是使富人更富而以大多数人的相对损失为代价的。54北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n2控制货币供应量和紧缩信贷。里根政府货币政策的理论依据n货币主义亦称货币学派，即关于货
58、币需求的理论，认为货币数量的变动在经济活动中具有决定性作用。由美国芝加哥大学教授弗里德曼于20世纪5060年代在美国创立。弗里德曼于1956年发表了货币数量论重新表述，对传统的货币数量说作了新的论述，为货币主义奠定了理论基础。n与凯恩斯主义的“货币没有意义”的观点相对立，货币主义认为货币有特殊的作用，是经济活动中最重要的因素，货币系统是社会的神经中枢，并相应构成了货币主义的核心命题。n货币主义认为，通货膨胀率并不可怕，可怕的是通货膨胀变化率。正是中央银行人为的变化不定、冷热不均的调整通货膨胀率的政策，造成了经济和社会的混乱。因此，解决通货膨胀问题的出路在政府放弃对经济活动的任何干预，具体说，要
59、把货币存量作为唯一的政策工具，使货币发行增长率保持一个不变的速度，以使人们对通货膨胀有完全的预期。这种货币机制被称为弗里德曼规则（theFriedmanRule），而控制中央银行货币发行增长率的唯一有效的方法，就是在宪法中载明国家每年增发货币的数量，从而彻底剥夺中央银行管理货币的权利。55北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学里根政府的货币政策及其评估n依据货币主义的理论，里根政府对流通中的货币总量与活期存款实行控制，使通货膨胀率从1980年的124%下降到1982年的51%；1982年，将高达18%的利率调整到10.6%，并使之不断下降。对货币的控制抑制了通货膨胀，使
60、经济发展减少了大量水份，从而大大提高了它的社会经济效益。n但是，里根政府控制货币供应量和紧缩信贷的政策并不大成功。1982年货币供应量原定增长目标为48，但是，从1982年起，联邦储备委员实际改变了紧缩货币政策，开始放松银根，多次降低贴现率，使1982年货币供应量达到了11。部分回归了凯恩斯主义刺激需求的老路。56北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n3压缩非国防财政支出和进行行政改革压缩非国防财政支出和进行行政改革里根政府财政和行政改革的背景n里根上台时，美国的社会福利开支将近5，000亿美元，其中，绝大部分是社会保障支出，同期联邦财政赤字超过5，000亿美元。从7
61、0年代后期开始，由于老龄化的加剧和失业人数的急增，社会保障开支压力不断增大，提高社会保障福利与削减联邦财政赤字的矛盾日益尖锐。1983年，美国历史上首次出现了社会保障支付危机。n里根政府认为，预算赤字是通货膨胀的根本原因，而社会公共开支和行政开支是导致预算赤字的基本原因。为了平衡财政预算，必须量入为出，从源头上能控制通胀，为此，必须大力压缩社会公共开支和行政开支。57北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学里根政府的财政和行政改革n首先大幅度削减社会保障支出，涉及失业补助金，铁路、邮政的津贴等。n其次，大力推进社会保障的替代。里根政府鼓励发展私人退休金计划，即雇主年金计划
62、。通过401计划等将组织和实施社会福利的权力与职责授予了私人机构，扩展了社会福利体系的社会基础和财政基础，缓解了财务危机。n复次，主张“还权于州”。里根秉承尼克松政府的“新联邦主义”的政策思路，借以压缩联邦政府的职责、机构和开支。通过将分类补助改为整笔补助，联邦政府可以在5年内节省约240亿美元。58北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学里根政府财政和行政改革的评估n里根的自由主义的经济政策有效地解决了二十世纪七十年代以来经济停滞、通货膨胀问题，但同时留下了天文数字般的赤字和国家债务。n在控制开支方面。里根政府的联邦预算赤字曾经一度有所下降，但是由于第8次经济危机，“军
63、事凯恩斯主义”，大幅度削减社会福利项目引发的政治风险。最终，里根政府在实施了历史上最大规模的减税计划之后，又实行了历史上最大规模的增税计划。虽然通过了平衡预算法案（1985），葛姆-卢尔德曼-何林斯法案（Gramm-Rudman-HollingAct，GRH）法案（1987年）但直到小布什政府的实践证明，有制度缺口的规定是限制不了政府公共开支的。n里根政府曾试图通过引入私人公司的管理方法、提高政府绩效、削减政府机构和压缩政府行政开支进行行政改革。但从总体上看，里根政府关于政府行政改革的规模、程度、成效均不明显。59北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学4放松管制（放松管
64、制（deregulation）。放松管制n管制（regulation），包含规则、控制、管束、规章的意思，反映的是一种政府与工商企业的关系，即政府运用具有法律效力的规章对企业在市场上活动进行直接干预，或者说是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。n所谓放松控制，即放松或解除国家的以各种经济、社会法规形式存在的规制，包括国家垄断、国家干预，转而限制国家在经济活动中的作用，让市场经济的自发调节机制充分发挥作用。里根政府放松管制的背景n在里根上台之前，美国被称为“管制资本主义”的国家，政府直接拥有一些重要的公司。连同州一级的政府管制部门，到1975年
65、美国共有一百几十个政府管制机构，而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一。60北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学里根政府的放松管制措施n里根上台之后，以强大的政策意志和政策力道掀起了一场放松管制运动。n从航空业开始，大幅度解除对电信、航空、铁路、货运、农业、发电和输电、金融、银行系统的管制，全面取消市场准入的禁令。n案例1：里根政府解除管制的一个成功典范是航空业。1985年，里根政府制定了航空业解除管制法案关闭了于1938年在罗斯福总统任内建立的民用航空管理局，抛弃了罗斯福总统的“新政”管理体制。“开放天空”使消费者因此得到了巨大的实惠：民航票价大幅度跌落，而对民航
66、服务的市场需求量急剧上升。在此基础上，里根政府开始“重新管制”（re-regulation），成立了联邦航空安全局，负责依法监督和管理各航空公司的飞行安全，不再从事票价控制、航线分配和市场进入管制。61北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n案例2.里根政府解除管制的一个负面典型是安然现象n美国能源业巨头安然(Enron)公司于2001年破产，成为世界经济史上最大规模的破产案。紧随其后，世通(WorldCom)、施乐(XeroxCorp.)、默克（Merck）、强生（Johnson&Johnson）、奎斯特（QwestCommunications）、在线时代华纳（AOL
67、TimeWarner）等美国巨型跨国公司虚报赢余和掩盖巨额债务案，安达信审计公司(ArthurAndersenLLP)销毁有关信息资料以及世界著名五大会计师事务所提供不实会计资料案，摩根士丹利(MorganStanley)、高盛(GoldmanSachs&Co.)、美林(MerrillLynch)等享誉世界的证券公司发布不实分析误导消费者案，共同形成了以安然公司为代表的在高速成长期利用信息不对称欺骗投资者以谋取不正当利益的所谓“安然现象”。n安然现象警示世人重新审视政府监管。62北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学里根政府放松管制的评估n放松管制刺激了投资和需求，激发
68、了竞争和经济增长，使得价格下降，技术创新加快，给消费者带来了实惠，节约了财政开支。n放松管制也带来了许多严重的隐患，造成，新的垄断和局部的收费增长。银行投机和垃圾证券的繁荣为80年代后半期的房地产危机，1987年10月19日的大崩盘，埋下了伏笔。63北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n整体上看，在里根离去的时候，美国国民生产总值占世界的比重由1980年的23上升到1986年的25.2,国民生活状况明显改善,同时,通过军备竞赛拖跨了老对手前苏联，这使得他的价值观和政策选择在他离开华盛顿时比他到这里时更受欢迎。64北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政
69、管理学2、克林顿政府的修正政策与改革政府、克林顿政府的修正政策与改革政府n克林顿政府改革的背景克林顿政府改革的背景n里根政府的财政政策导致联邦财政状况持续恶化。到老布什下台时，美国已经积累了4万亿美元的国债。联邦财政赤字已经成为导致长期利率居高不下，约束国内投资的重要因素。与此同时，从80年代后期开始，美国的经济增长趋缓，生产率提高很慢。1990年3季度爆发战后第9次经济衰退。n公众把原因归之于政府的无所作为，使克林顿政府一上台便将“行动主义”的作为执政标识。65北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学克林顿政府的改革措施n克林顿政府上台后，试图通过市场竞争与国家干预的有
70、机结合，演绎美式的“第三条道路”。n增税、改革社会保障制度和改革政府，是克林顿政府选择的实现政治理念和既定政策目标的路径。（1）增税：“克林顿税收计划”（2）改革社会保障制度（3）改革政府：政府绩效与结果法66北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n（1）增税）增税 克林顿增税政策的背景和策略n在任何国家，增税都是有政治风险的政策选择。为了达到削减赤字，实现财政平衡的目的，克林顿政府抓住美国经济衰退，保守主义的政策不得民心的机会，大胆地提出了通过增加税收改善国家财政状况、提高公共财政支付能力的主张。n在改革策略上，克林顿政府高举税赋公平的旗帜，把增税的主要负担放在了富人
71、身上，赢得了大多数纳税人和社会多数人的支持。67北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1993年，“克林顿税收计划”在参议院以一票之差获得通过。克林顿政府税制改革包括六个方面：n第一，扩展累进制个人所得税的下限，提高最高税率。n第二，对应税收入在25万美元以上者再加征10%的附加税；n第三，增加富人的医疗保健税。n第四，对富人增收社会保障税；n第五，减少对大公司的税收优惠。n第六，普通家庭承担能源税。对不同能源规定不同的税率，低收入家庭得到补贴或减免。68北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（2）改革社会保障制度）改革社会保障制度 克林顿政府
72、面临的社会保障危机n美国的社会保障制度是罗斯福新政的一部份，被称赞是美国政府最伟大的成就之一。罗斯福说：“早先，安全保障依赖家庭和邻里互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。” 1935年， 国会通过 “社会保障法案”（Social Security Act）， 设立联邦社保基金，进而建立了老年退休金、遗属福利金以及向残疾人提供帮助的制度。n克林顿政府认为，向贫困家庭提供无限期福利补贴的传统政策，虽在解决穷人的基本生活问题方面发挥了积极的作用，但同时导致懒惰的泛社会化以及依赖福利体系生活的人日益增多的不良结果。国家财
73、政难以为继，改革势在必行。改革应当注重福利制度的非国家因素和市场化运作，社会保障应让个人、家庭、社区和市场共同发挥作用。69北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1996年8月国会通过社会福利改革法案开始了自1935年以来美国最大规模的社会保障改革，改变了实行了60年的联邦政府统筹下的联邦政府现收现付与州政府、地政府社会援助相结合的社会保障模式，最终结束了联邦政府为公民福利金担保的社会福利政策。n克林顿政府社会福利改革的主要内容是:1.在6年中削减550亿美元的福利开支，其中大多数的削减来自福利现金,也包括一部分食品券福利金和得到联邦政府援助的合法移民的福利费用，最终
74、达成预算平衡；2.冻结赠款,州政府而不是联邦政府有权决定如何分配使用联邦有限援助资金,州和地方政府必须对福利基金作出自己的贡献。联邦政府的社会保障职能逐渐从直接责任者向决策者和监督者的角色转变；70北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学3.福利接受者享有福利金限制为5年，有工作能力的成年人在接受补助的两年内必需参加工作，有工作能力而又不抚养孩子的人在3年之内只能领到食品券补助。法案没有规定如果没有工作机会该如何处理；4.控制对20家庭的豁免；5.18岁以下的未婚母亲必须在校且和成人住在一起才能享受福利金；6.新移民在头5年内没有领取食品券和领取残疾补助的资格。71北京大
75、学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（3）改革政府）改革政府政府绩效（GovernmentPerformance）是战后历届美国政府关注的政府管理主要问题之一。但改革效果一直并不甚理想。n1960年，艾森豪威尔政府提出了计划方案预算系统（PlanningProgrammingBudgetingSystem），n1970年，尼克松政府提出了零基预算（Zero-basedBudgeting），n1980年，卡特（JimmyCarter）政府提出了目标管理（ManagementbyObjective）和质量管理（QualityManagement），72北京大学政府管理学院北京大
76、学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1993年，政府绩效与结果法（GPRA）出台。法案认为，联邦事务中广泛存在着浪费和无效率的行为。降低了美国公众对政府的信任，也削弱了政府满足公民需要的能力。同时，由于对结果和绩效的关注不足,致使政府在政策制定和执行方面存在着严重的障碍。因此,有必要强调政府行动的绩效和结果。法案明确提出了政府绩效改革的目标:第一，联邦政府必须系统地为自己的行动结果承担责任；第二，通过绩效改革运动,引导政府行为确定项目目标并相应实行绩效评估,并向公众公布结果；第三，通过注重结果、服务质量和顾客满意度,提高政府效率和对公众责任感；73北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行
77、政管理学行政管理学第四，为联邦官员提供更多的关于项目结果和服务质量的信息,促使他们制定实现目标的计划,为公众提供更多的和高质量的服务；第五，为制定相关法令提供更多的关于目标方面的客观的信息，增进国会决策，促进联邦项目的效率和效能；第六，提高联邦政府内部不同机构相互间的管理。同时，该法案规定了政府绩效管理的内容，包括各联邦机构的战略规划、年度绩效计划与年度绩效报告等；规定了通过加强管理责任与管理弹性提高政府的绩效；规定了政府绩效管理的实施进程，包括各联邦机构的战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告的制定与提交，以及绩效管理试点；规定了GPRA与国会监督的关系，与审计总署的关系，与人事机构的关系。7
78、4北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n对政府绩效与结果法的评估赞同意见认为，这些改革动摇了传统的反映工业文明的官僚制模式，昭显了以分权化、顾客中心、结果导的新的政府管理模式的主要特征。批评意见认为，竞争是企业的精神，而“民主政府最基本的要求是运用法律来驾驭公共官僚制度，而不是通过竞争。”增强行政管理弹性的改革要求破除的某些规则和程序，恰恰是传统法制行政的基本要求，改革近似违法。新绩效预算对政府部门的工作绩效产生的激励作用有限。75北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n克林顿政府后续的改革指导文件和措施1993年9月，国家绩效评审委员会公布“
79、戈尔报告”，提出政府改革的四项主要原则是：一，消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；二，把顾客放在首位；三，授权雇员以取得成果；四，一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。其后，该委员会又陆续发表国家绩效评价报告：创造优异的领导与管理、国家绩效评价报告：政府服务的改革建议与行动和国家绩效评价报告：顾客至上为美国人民服务的标准，后者被称为有史以来第一本政府服务标准手册，专题介绍政府各部门制定服务标准的情况。76北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学1993年9月，克林顿签署了规章计划评论的第12861号行政命令废除过时的规章制度。1994年3月，颁布联邦雇
80、员重新调整法案联邦政府、派出机构和地方共精简规模，裁减岗位和人员，减少层级，克林顿政府成为50年代以来规模最小的政府。1993年9月，宣布“国家信息基础设施”(NII)计划，即“信息高速公路”计划，把美国经济引入了“新经济”的发展轨道；1994年10月联邦采办简化法改革了政府的采购制度；1995年5月文牍精简法提出了建立电子政务的原则和要求。77北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学克林顿政府的改革成就n克林顿政府的执政业绩多受到赞扬。克林顿政府执政期间，美国经历了战后第二次时间最长的一次经济繁荣。这次繁荣始于里根政府时期的1991年上半年，贯穿整个克林顿政府执政时期。
81、n克林顿政府也是幸运的。克林顿政府下台之际，恰逢新一轮的衰退。78北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学三、新西兰的改革三、新西兰的改革n1、新西兰修正政策与改革政府的背景、新西兰修正政策与改革政府的背景n新西兰人口还不400万，国内市场非常狭小，而且地理位置属于最偏远的国家之一。20世纪5060年代的新西兰是世界上最繁荣的国家之一，人均国民生产总值一度居世界第三，并实行了广泛的福利社会保障政策。n20世纪70年代后，由于多方面的原因，新西兰经济繁荣的基础开始动摇，经济陷入了极大的困境之中，同时财政和社会出现危机。79北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学
82、行政管理学2、新西兰修正政策与改革政府的主要内容、新西兰修正政策与改革政府的主要内容n1984年工党政府上台后，以财政部和行政人事管理委员会为中心，制定了内容广泛的“道格拉斯改革”计划。1990年国民党上台后大体继承了改革政策。n通过法律确立改革的思想、方向和原则，以此增加改革的合法性，是新西兰改革的一个重要的特点。新西兰的改革是建立在四部重要的的法律的基础之上的：1986年的国有企业法（State-ownedEnterprisesAct）、1988年的国家部门法（StateSectorAct）、1989年的公共财政法（PublicFinanceAct）和1991年的雇佣合同法（Employm
83、entContractsAct），为公共部门的公司化、私有化，政府机构和公务员制度改革，改革公共财政体制以及调整劳资关系和劳动合同关系提供了法律依据。80北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n新西兰改革是一场“脱胎换骨”式的激进变革，改革的主要内容包括：改革经济体制；改革社会保障制度；改革政府。（1 1）改革经济体制；）改革经济体制；n新西兰的经济改革以新自由主义的理念为指导，以改变政府与市场的关系为主线，以放松管制为基调，以私有化、公司化、自由化为价值取向，内容几乎涵盖经济生活的每一个方面： 1.改革金融和财政体制 2.改革国有企业 3.改革税制 4.改革劳动政策
84、5.改革外贸体制81北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1. 改革金融和财政体制。改革金融和财政体制。1985年，新西兰开始实行浮动汇率制，1987年取消了对银行数量和银行间竞争的限制，彻底实现了银行自由化。1989年制定了准备银行法，明确规定中央银行独立于政府；1989年通过了公共财政法，规定了议会批准公共开支的程序，规定每一笔议会限额拨款必须有明确的目的，而且大多数拨款均按各部门向公众提供产品和服务所需费用计算；同时规定了政府及其各部门应就其绩效目标和结果向议会做出报告，应制定政府管理银行账户、投资和借贷的守则。1993年制定了财政责任法，规定政府有义务按照企业
85、式的“发生”的会计原则编制财政报告，并予公开。82北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n2. 改革国有企业。改革国有企业。对航空、保险、银行、港口、邮政、机场、铁路、通信、钢铁、煤炭、造船、旅游等40多个国营事业实行了企业化，其中19871996年间有28家实现了完全或部分民营化。出售收益136亿新元，用于偿还外债。n3. 改革税制。改革税制。措施包括：第一，降低税率，拓宽税基。第二，降低公司税税率。第三，实行单一税率的增值税，即物品与劳务税GST（Goodsandservicestax）代替税率档次繁多的营业税。改变了税收结构，增加了收入。此外，还包括取消投资税收优
86、惠，征收附加福利税。消除重复征税，改革对年金所得和分配的税收待遇，对利息和股息征收预提税，修改对基础产业的税收优惠，对新西兰居民取得的来源于境外的所得在当期征税，以及堵塞避税漏洞等。83北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n4. 改革劳动政策。改革劳动政策。1991年制定的雇佣合同法规定，雇员和和雇主可以自由签订合同，实际废除了以往的按照职业类别组成的各工会以中央集权方式决定工资水准的做法。该法还允许自由成立工会，废除了以往的“强制加入工会制”，代之以任意加入制。同时，取消了对商店营业时间的限制，取消了周末工作要必须加付给员工50%或100%工资等规定，使得商家愿意在
87、周末和晚上营业，市场因此活跃。雇佣合同法实现了多种雇佣形式，明显提高了劳动生产率，尤其是制造业和服务业的劳动生产率。n5. 改革外贸体制。改革外贸体制。以市场化为导向，新西兰政府不仅取消了大部分的农业补贴和保护农产品价格的制度，而且取消了对出口产品的垄断，同时取消了进口数量限制和进口许可证，分阶段地降低了关税。该政策一度降低了新西兰的生产能力和出口竞争力，但很快得以恢复，并出现强劲增长。84北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（2）改革社会保障制度）改革社会保障制度n新西兰是最早实行社会保障制度的国家之一，已有100多年的历史。1898年继德国和丹麦之后通过了老年人退
88、休金法，1915年通过了伤残保障法，1901年通过了盲人保障法，1938年通过了社会保障法，建立了全面的社会福利制度。其后，社会福利的对象范围不断扩大。80年代改革以前，新西兰实行免费教育、免费医疗、国家养老金及失业补助等高福利政策，政府向失业者、孤儿、永久残疾者、临时患病者、丧偶者和单身父母等提供7种救济金和36种独立补助，个人无需交纳保费。“全民化、普遍支付、不会有制度不能覆盖的穷人，是新西兰社会保障的一大特点。”n改革后，新西兰将所有的救济金、补助金将合并为一种基础补助金，同时对高等教育和医疗实施部分收费政策，实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业
89、的管理方式。85北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（3）改革政府）改革政府n在经济领域推行私有化、公司化、自由化政策的同时，以年通过国家部门法为依据，政府行政体制改革进行了全面和系统的改革。n改革的重点，在于改变传统的官僚科层结构，建构注重绩效、降低行政成本和自主管理的新公共管理模式。n改革的基本内容有：1.重构中央部、局2.引入契约管理关系3.削减国家公务员，降低行政成本4.减少政府资产86北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n1. 重构中央部、局。重构中央部、局。主要做法之一是把制定政策与执行政策的部门和职能明确区分开来。由总督与阁成员
90、组成的行政会议是新西兰最高的行政机构。行政会议由总督主持，但内阁掌握实权。改革之后，新西兰政府以内阁为国家行政决策机构，以总理内阁府、财政部和国家服务委员会为三大中央机构为核心部门，协调整个政府的活动。同时，中央的部、局专司制定政策的职能，公共事业单位和执行部门从政府中分离出来，前者变为国有企业，后者变为执行机构，专司执行职能。n2. 引入契约管理关系。引入契约管理关系。国家部门法规定，建立首席执行官制度，首席执行官实行社会招聘，没有资格限制，实行合同制和任期制。合同规定首席执行官需要提供的行政事务或服务的量、质、费用等，同时赋予相应的自主权。国家服务委员会对首席执行官进行年底和任期届满考核、
91、任免。首席执行官制度使政府的大量公共服务活动经由市场化运作被委托给企业和社会组织。87北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n3. 削减国家公务员。削减国家公务员。到1995年政府公务员减幅高达60%。半数进入国营企业。同时，对包括政府总理、部长在内的高级公务员以及各级官员的住房、公务用车等严格规定。n4. 减少政府资产。减少政府资产。经过十几年改革，新西兰政府绝大部分中央和地方政府的房产都已出售给私人，政府不再拥有任何独立的房产。所保留的内阁和议会办公楼综合体的管理，也完全采用了商业化模式。88北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学新西兰改革后
92、的经济形势n改革使新西兰成为经济合作与发展组织成员国中政府管制最少的国家。经过改革初期的动荡，从1991年开始，新西兰经济开始恢复并保持了良好的发展势头。n1999年上台的中左的工党-联盟党的政策取向有所变化，主张政府更多干预经济和提高社会福利水准的政策，包括停止政府执行了15年的改革计划，停止国有企业私有化的改革，废除雇佣合同法，调高养老金比例，提高非熟练工人的最低工资，调高薪金高收入者的个人所得税等等。n近年来新西兰的经济状况并不乐观：经合组织2005年报告指出新西兰经济状况不佳。而世界银行2006年报告则将新西兰列为投资环境最佳国家之一。n那么，这种起伏是应当归结为政策结果，还是经济周期性的必然呢？89北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学90
