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1、第四章第四章 公共政策问题公共政策问题 第一节第一节 社会问题社会问题 一、社会问题的产生一、社会问题的产生 l1、定义、定义l指一个社会的大部分成员和一部分有影指一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以可取，应该引起全社会关注并设法加以改变的问题。改变的问题。 2、从社会不合理社会现象到社、从社会不合理社会现象到社会问题会问题l一个社会必然存在不合理的社会现象，一个社会必然存在不合理的社会现象，比如贫困、犯罪；比如贫困、犯罪；l当社会的大部分成员和一部分有影响的当社会的大部分成员和一部分有影响的人物
2、认为某种社会现象是社会问题时，人物认为某种社会现象是社会问题时，它才是社会问题它才是社会问题 3、社会问题的主观认定经常存、社会问题的主观认定经常存在分歧在分歧l如对贫困这个社会现象的认定：如对贫困这个社会现象的认定：l一些人认为根本不是社会问题。一些人认为根本不是社会问题。l如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去谁去雇用那些收费低廉的医生和律师雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在在他们看来，
3、社会是一个等级的社会，必然存在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题。社会问题。l另一些人则认为，贫困只是有利于有权另一些人则认为，贫困只是有利于有权有势的富有阶层的一种社会安排，如果有势的富有阶层的一种社会安排，如果对这种社会状况不加以改变，就会出现对这种社会状况不加以改变，就会出现严重的社会对立，由此引发激烈的矛盾严重的社会对立，由此引发激
4、烈的矛盾和斗争，阻碍和破坏社会的良性运行。和斗争，阻碍和破坏社会的良性运行。l还存在一些比较折衷的看法还存在一些比较折衷的看法 4、主观认识、思想信仰、生活主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素的影响态度等价值因素的影响l人人们们的的主主观观认认识识、思思想想信信仰仰、生生活活态态度度等等价价值值因因素素在在社社会会问问题题的的形形成成过过程程中中具具有有决决定定性性的的影影响。响。 l随随着着社社会会的的发发展展和和各各方方面面条条件件的的不不断断变变化化，人人们们的的价价值值观观、信信仰仰和和态态度度也也会会有有所所改改变变，所所以以定定义义社社会会问问题题的的概概念念自自然然会会发发生生
5、一一定定的的变变化化。从从社社会会经经济济发发展展的的进进程程来来看看，人人们们对对待待环环境境污污染染与与环环境境保保护护的的问问题题，开开始始时时是是要要钱钱不不要要命命，后来是要钱也要命，再后来才是要命不要钱。后来是要钱也要命，再后来才是要命不要钱。二、社会问题的类型二、社会问题的类型 l饥饿、贫困、吸毒、贩毒、卖淫、嫖娼、饥饿、贫困、吸毒、贩毒、卖淫、嫖娼、酗酒滋事、种族歧视、性别歧视、精神酗酒滋事、种族歧视、性别歧视、精神疾病、家庭暴力、就业问题、人口问题、疾病、家庭暴力、就业问题、人口问题、资源问题、环境问题等等，许多人都能资源问题、环境问题等等，许多人都能亲眼看到或亲身体验到这些
6、社会问题的亲眼看到或亲身体验到这些社会问题的存在。存在。 1过失性社会问题过失性社会问题 l这类社会问题产生于偏离社会正常生活这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。和社会犯罪等。l他们与大多数人的正常生活格格不入，他们与大多数人的正常生活格格不入，所以这类社会问题很容易被人们所识别。所以这类社会问题很容易被人们所识别。 l但过失和偏差往往是相对而言的，并没但过失和偏差往往是相对而言的，并没有绝对的标准，需要放在特定的社会环有绝对的标准，需要放在特定的社会环境中去考察。境中去考察。 l比如，重婚在一些国家和地区是非法的
7、，而在比如，重婚在一些国家和地区是非法的，而在阿拉伯国家，一夫多妻和一妻多夫则是被社会阿拉伯国家，一夫多妻和一妻多夫则是被社会所接受的。又如，父母打骂子女在一些国家被所接受的。又如，父母打骂子女在一些国家被认为是一种典型的家庭暴力现象，是需要制裁认为是一种典型的家庭暴力现象，是需要制裁的；而在另一些国家则被视为理所应当的教育的；而在另一些国家则被视为理所应当的教育手段，觉得孩子不打不成材。再如，同性恋者、手段，觉得孩子不打不成材。再如，同性恋者、嬉皮士、吸烟者在一些人眼中被看成是有偏差嬉皮士、吸烟者在一些人眼中被看成是有偏差行为的人；而在另一些人眼里，他们的行为并行为的人；而在另一些人眼里，他
8、们的行为并没有超出社会规范的界限，他们有自我放纵的没有超出社会规范的界限，他们有自我放纵的权利，这并不关其他人的事。权利，这并不关其他人的事。l当然，并非所有的过失和偏差都是相对当然，并非所有的过失和偏差都是相对的，比如谋杀就普遍被视为一种犯罪行的，比如谋杀就普遍被视为一种犯罪行为，没有人会认为随意或蓄意杀人是正为，没有人会认为随意或蓄意杀人是正当的或可以被接受的社会行为。对有些当的或可以被接受的社会行为。对有些社会现象的认识，人们还是有共识的。社会现象的认识，人们还是有共识的。2结构性社会问题结构性社会问题 l定义：定义：l所谓结构性社会问题是指由社会自身结所谓结构性社会问题是指由社会自身结
9、构不合理所导致的一些社会现象。构不合理所导致的一些社会现象。 l它的产生并非任何形式的行为偏差或行它的产生并非任何形式的行为偏差或行为过失而在于社会结构偏差。为过失而在于社会结构偏差。l比如比如l人们按照传宗接代、生儿育女的传统习惯行事，人们按照传宗接代、生儿育女的传统习惯行事，社会才能延续，这是再正常不过的行为；社会才能延续，这是再正常不过的行为；l正是因为这种正常的行为，才导致了现在这种正是因为这种正常的行为，才导致了现在这种严重的后果。世界人口急剧增长，这么多人能严重的后果。世界人口急剧增长，这么多人能都有吃有穿吗都有吃有穿吗?能受良好的教育吗能受良好的教育吗?能过上高质能过上高质量的生
10、活吗量的生活吗?现在最根本的问题是世界能否容现在最根本的问题是世界能否容纳这么多人和怎样避免世界范围的饥荒。纳这么多人和怎样避免世界范围的饥荒。 两类主要结构性社会问题两类主要结构性社会问题l（1）各种各样不平等现象引起的结构性）各种各样不平等现象引起的结构性社会问题。社会问题。l如由经济不平等所带来的贫富两极分化如由经济不平等所带来的贫富两极分化问题。问题。 l人穷并非社会制度和社会结构之过，贫人穷并非社会制度和社会结构之过，贫穷往往是个人无能和懒惰造成的。只有穷往往是个人无能和懒惰造成的。只有虔诚、节俭、勤劳和奋斗才是克服贫穷虔诚、节俭、勤劳和奋斗才是克服贫穷之道。之道。 l把贫困的责任推
11、给穷人毫无道理，贫困把贫困的责任推给穷人毫无道理，贫困是社会政治和经济结构不合理造成的是社会政治和经济结构不合理造成的 l除了贫困问题，还有由民族歧视和种族除了贫困问题，还有由民族歧视和种族偏见所引发的民族问题；由政治不平等偏见所引发的民族问题；由政治不平等所产生的政府权力滥用问题；由教育不所产生的政府权力滥用问题；由教育不平等所导致的社会不满平等所导致的社会不满问题问题l（2）价值观变化引发的结构性社会问题。）价值观变化引发的结构性社会问题。l 如如家庭问题是由家庭问题是由“核心家庭核心家庭”的出现以的出现以及随之而来的种种麻烦，如家庭亲情的及随之而来的种种麻烦，如家庭亲情的淡化、老人晚年的
12、凄凉、社会资源的浪淡化、老人晚年的凄凉、社会资源的浪费、儿童家庭教育的淡化等等。费、儿童家庭教育的淡化等等。第二节第二节 公共政策问题概述公共政策问题概述l定义：定义：l公共政策问题指统治集团或社会大多数公共政策问题指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现某种情况与他们的人感觉到现实中出现某种情况与他们的利益、价值有相当严重的矛盾与冲突，利益、价值有相当严重的矛盾与冲突，进而通过团体或组织活动要求政府采取进而通过团体或组织活动要求政府采取行动加以解决，并被政府列入政策议程行动加以解决，并被政府列入政策议程的社会问题。的社会问题。 一、一、公共政策问题基本内涵公共政策问题基本内涵 l1、客观事实
13、、客观事实l 政政策策问问题题来来源源于于一一些些可可以以观观察察到到，能能够够表述出来的客观事实。表述出来的客观事实。l但但客客观观事事实实不不能能简简单单等等同同于于政政策策问问题题的的客观性。客观性。l政策问题应视为观念的产物。政策问题应视为观念的产物。l2问题的察觉问题的察觉l客观事实已为社会大多数人或统治集团客观事实已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉；及其少数权威统治者所察觉；l个别社会问题可能由少数能直接影响政个别社会问题可能由少数能直接影响政府决策的有识之士或权威统治者所察觉府决策的有识之士或权威统治者所察觉l3现实与利益期望冲突现实与利益期望冲突l 社社会会所所
14、存存在在的的客客观观现现实实状状况况与与统统治治者者或或社社会会大大多多数数人人的的利利益益、期期望望、价价值值和和规规范等有相当严重的冲突。范等有相当严重的冲突。l社会上大多数人认为需要改变这种状况。社会上大多数人认为需要改变这种状况。l4团体与组织活动团体与组织活动l 社会问题上升为公共政策问题往往并不社会问题上升为公共政策问题往往并不单纯是少数个人行动所能奏效的。单纯是少数个人行动所能奏效的。l多数情况下只有团体或组织行动才有可多数情况下只有团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。能影响有关公共组织和政府。l 5政府的必要政策行动政府的必要政策行动l必必须须是是政政府府的的职职能能
15、范范围围内内的的问问题题，个个人人或其他社会组织无法解决。或其他社会组织无法解决。l政府通过特定政策行为进行解决。政府通过特定政策行为进行解决。二、二、公共政策问题的基本特征公共政策问题的基本特征 l1关联性与公共性关联性与公共性 l（1）关联性：）关联性：l任何一个公共政策问题都不是孤立的，任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其他政策问题有不同程度的相部分，与其他政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。关性，彼此相互作用、相互影响。 l如治理河流的排污问题就涉及如治理河流的排污问题就涉及 环境问题、环境问题
16、、经济问题和技术问题。经济问题和技术问题。l政府无论是采用禁止附近企业和居民向政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。统，那么就涉及技术政策问题。 l（2）公共性）公共性l 政政策策问问题题的的公公共共性性表表现现在在政政策策问问题题是是发发生生在在社社会会公公共共领领域域，一一般般都都影影响响到到大
17、大多多数数人人并并且且它它必必须须通通过过公公共共权权力力机机构构来来加加以解决。以解决。l解解决决公公共共政政策策问问题题的的公公共共政政策策，对对其其所所针针对对的的所所有有人人员员都都具具有有权权威威性性和和普普遍遍的的效力。效力。2主观性和人为性主观性和人为性 l社会问题基于人们的主观价值判断、切社会问题基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而必然得以上升到政策问题的高度，因而必然更具有主观性和人为性更具有主观性和人为性 l同一状况，不同的人群因不同的标准、同一状况，不同的人群因不同的标准、价值、利益和
18、规范，就有不同的认识价值、利益和规范，就有不同的认识 不同国家对问题的认识不同不同国家对问题的认识不同l在在讨讨论论核核能能政政策策问问题题时时，美美国国政政治治家家商商讨讨价价格格控控制制、市市场场机机制制以以及及核核电电厂厂的的所所有有权权问问题题；而而法法国国政政治治家家则则关关心心私私人人收收益益、工工人人的的健健康康以以及及国国家家能能力力的的执执行行；瑞瑞典典的的政政治治领领袖袖则则讨讨论论应应该该建建设设12个个还还是是13个个反反应应堆堆的的问问题题。瑞瑞典典人人很很少少提提出出所所有有权权和和国国家家能能力力的的问问题题，美美国国人人几几乎乎不不考考虑虑国国家家能能力力或或反
19、反应应堆堆的的精精确确数数量量问问题题，法法国国人从不置疑市场中的政府干涉问题。人从不置疑市场中的政府干涉问题。3 3历史性与动态性历史性与动态性 l所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度。尤其新过程才会达到普遍化和严重化的程度。尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。的，也可能是环境与事态的新变化所致。 l所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严所谓动态性是指
20、一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。重程度，是随着成因的变化而变化的。 第三节第三节 政策问题的确认政策问题的确认 l一、公共政策问题确认过程一、公共政策问题确认过程 l政策问题确认过程是指对于政策问题的政策问题确认过程是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。察觉、界定和描述的过程。 l是一个从对客观事实的感性认识到理性是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡认识的过渡 l问题的有效确认比方案的精心设计更为问题的有效确认比方案的精心设计更为重要重要 “有效地阐释问题就等于解决有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。了一半的问题。” l在在新新西西兰兰，一一位位士士兵
21、兵在在根根本本不不具具备备人人力力和和物物力力条条件件的的情情况况下下想想建建一一座座跨跨河河大大桥桥，他他在在河河岸岸边边发发呆呆，情情绪绪看看起起来来非非常常低低落落。这这时时，一一位位毛毛利利妇妇人人走走近近他他，问问道道：“大大兵兵，为为何何这这样样忧忧郁郁?”士士兵兵述述说说了了他他所所面面临临的的这这个个没没有有解解决决方方法法的的难难题题。妇妇人人回回答答道道：“振振作作起起来来吧吧!没没有有解解决决方方法法就就等于根本不存在难题。等于根本不存在难题。”l一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就说一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就说明这个道理。那是明这个道理。那是1334年的事，他指挥年的
22、事，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一段时间，指挥官围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无解决了几天，他们正面临一个看似毫无解决办法的难题。办法的难题。 l这这位位指指挥挥官官重重新新构构建建问问题题，分分析析了了问问题题的的实实质质，用用了了一一个个对对于于他他的的军军队队来来说说看看似似绝绝对对不不合合理理的的解解决决方方法法。他他杀杀死死了了那那头头牛牛，并并在在牛
23、牛的的腹腹腔腔填填满满了了剩剩下下的的大大麦麦粉粉，命命令令士士兵兵将将牛牛的的尸尸体体从从陡陡峭峭的的崖崖壁壁扔扔到到敌敌人人营营地地前前的的牧牧场场。看看到到城城堡堡的的指指挥挥官官对对被被围围的的困困境境表表现现出出如如此此轻轻蔑蔑和和不不屑屑的的态态度度，女女公公爵爵十十分分气气馁馁，她她觉觉得得城城堡堡里里可可能能还还有有足足够够的的给给养养，否否则则城城堡堡的的指指挥挥官官不不可可能能做做出出这这样样的的举举动动。最最后后，她她命命令令放放弃弃对对城城堡堡的的围围攻攻，撤走了她的军队。撤走了她的军队。（一）、问题察觉（一）、问题察觉 l定义：定义：l问题察觉是指某一社会现象被人们发
24、现问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。部门关注的过程。 l人们普遍感到应该行动起来做点什么，人们普遍感到应该行动起来做点什么，但究竟应该做什么和怎么做，并没有认但究竟应该做什么和怎么做，并没有认真去思考。真去思考。 底特律拖车居民问题底特律拖车居民问题l拖车居民问题的客观环境就是拖车居民拖车居民问题的客观环境就是拖车居民建立的营地及其对周围社区的影响。根建立的营地及其对周围社区的影响。根据底特律市官方机构所作的记录，这种据底特律市官方机构所作的记录，这种营地的建立最早可以追溯到营地的建立最早可以追溯到1920年的
25、春年的春天。当时只是在城市的外围地区出现了天。当时只是在城市的外围地区出现了一小片营地，大概有一小片营地，大概有810户人家。这些户人家。这些居住者大多是产业工人，他们以自己的居住者大多是产业工人，他们以自己的拖车为家，过着非常贫困的生活。拖车为家，过着非常贫困的生活。l当时在底特律并没有人觉得拖车居民构当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了社会问题。底特律的三家主要报纸成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道这方面的情况，市警察局、都没有报道这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机构的档案文件中卫生部门、社会工作机构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这个营对此也没有任何记载。尽
26、管住在这个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人，但他们坚持认为里的那些人，但他们坚持认为“根本没根本没有什么麻烦有什么麻烦”。然而，形势发展得非常。然而，形势发展得非常快，不知不觉中情况有了很大的变化。快，不知不觉中情况有了很大的变化。 引起关注l到到1930年，在城区范围内已经有了年，在城区范围内已经有了4个像模像个像模像样的拖车营区。到了样的拖车营区。到了1935年，营区数目上升为年，营区数目上升为9个。在这个。在这9个营区中，有个营区中，有5个菅区的居民丝毫个菅区的居民丝毫没有暂时居住的迹象，他们干脆把车轮从拖车没有暂时居住的迹象，他们干脆把车
27、轮从拖车上卸下来，放到锯木架上一分为二，看似准备上卸下来，放到锯木架上一分为二，看似准备永久性地居住下来。随着拖车和拖车式活动房永久性地居住下来。随着拖车和拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大，屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关注。注。 l从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨，新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨，以及底特律市官方机构所发布的有关言以及底特律市官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖车居民问题已经论来看，底特律市的
28、拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹象足成为一个社会关注的热点，这些迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经形成。以表明社会问题的察觉阶段已经形成。 l通过对底特律市三家报纸内容的调查发通过对底特律市三家报纸内容的调查发现，直到现，直到1925年年1月才有一家报纸发表了月才有一家报纸发表了一条有关的新闻，对某个拖车营区一条有关的新闻，对某个拖车营区“过过分吵闹分吵闹”的情况进行了报道。在此之前，的情况进行了报道。在此之前，无论是消息栏目还是评论栏目都没有涉无论是消息栏目还是评论栏目都没有涉及这方面的情况。在接下来的及这方面的情况。在接下来的10年间，年间，即即1925-1935年，相关报道
29、的数量逐渐上年，相关报道的数量逐渐上升。升。1936-1937年，这种新闻报道的频率年，这种新闻报道的频率达到了最高峰。达到了最高峰。 l若对这些新闻的性质加以解释，可以说在若对这些新闻的性质加以解释，可以说在1930年之前，报道的主旨更多的是猎奇和娱乐而不年之前，报道的主旨更多的是猎奇和娱乐而不是提出警告。而评论专栏和是提出警告。而评论专栏和“读者来信读者来信”这两这两部分对这方面的情况则极少或根本没有提及。部分对这方面的情况则极少或根本没有提及。1930年之后，这三家报纸对这一问题的评论文年之后，这三家报纸对这一问题的评论文章日渐增多，而读者来信中反映这方面情况的章日渐增多，而读者来信中反
30、映这方面情况的也变得相当普遍。无论是新闻的连续报道，还也变得相当普遍。无论是新闻的连续报道，还是评论版的评论文章，都反映出对拖车营地问是评论版的评论文章，都反映出对拖车营地问题的忧心忡忡，而且从多种角度对公众提出了题的忧心忡忡，而且从多种角度对公众提出了某种警告。某种警告。 l在在1936-1937年间，报纸中一半以上的新闻报年间，报纸中一半以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车
31、营地附近社区的居民、学校当局的有关人拖车营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车员、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德、营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德、各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，他们的愤怒之声几乎随处可以听到。烈的不满，他们的愤怒之声几乎随处可以听到。 l一位学生这样写道：一位学生这样写道：l “最最初初，当当很很多多拖拖车车居居住住者者搬搬进进我我们们住住区区下下面面拐拐角角的的一一片片空空旷旷地地带带时时，我我们们之之中中似似乎乎谁谁也也没
32、没有有更更多多地地注注意意他他们们。这这些些人人几几乎乎清清一一色色是是贫贫穷穷的的工工人人，1932年年，经经济济大大萧萧条条依依然然很很严严重重，他他们们可可能能不不想想在在住住房房租租金金上上花花太太多多的的钱钱。我我们们中中的的大大多多数数人人认认为为他他们们只只会会呆呆上上一一两两个个月月，然然后后离离开开这这里里。但但是是一一年年过过后后，那那儿儿的的拖拖车车居居住住者反而比以前更多了。者反而比以前更多了。l邻邻居居们们开开始始说说：看看吧吧，他他们们看看来来是是要要在在这这里里永永久久住住下下去去了了。但但是是，似似乎乎没没有有人人认认为为他他们们正正在在对对我我们们造造成成伤伤
33、害害。可可随随后后，我我们们便便开开始始丢丢失失一一些些放放在在自自己己房房屋屋周周围围的的小小东东西西，如如报报纸纸、牛牛奶奶瓶瓶和和一一些些劳劳动动工工具具。我我们们把把它它归归结结到到那那些些拖拖车车家家庭庭的的孩孩子子们们身身上上，责责怪怪他他们们的的父父母母不不该该整整天天让让自自己己的的孩孩子子在在外外面面疯疯跑跑。之之后后有有人人说说：“为为什什么么这这些些孩孩子子不不去去上上学学?他他们们如如果果有有学学上上就就不不会会惹惹那那么么多多的的麻麻烦烦。”一一位位邻邻居居给给附附近近学学校校的的学学监监写写了了一一封封信信，告告知知有有关关情情况况，但但信信发发出后如石沉大海，什么
34、反应也没有。出后如石沉大海，什么反应也没有。l这这里里还还有有另另一一篇篇更更为为典典型型的的抱抱怨怨：“母母亲亲诅诅咒咒那那些些拖拖车车家家庭庭的的孩孩子子们们，说说他他们们简简直直就就是是一一群群该该下下地地狱狱的的小小鬼鬼。但但是是父父亲亲认认为为感感情情宣宣泄泄是是没没有有用用的的，需需要要考考虑虑的的还还是是该该不不该该将将房房屋屋卖卖掉掉这这个个问问题题。如如果果政政府府当当局局没没有有能能力力把把拖拖车车居居住住者者从从这这个个地地区区清清除除出出去去的的话话，那那就就真真得得考考虑虑考考虑虑搬搬家家的的问问题题了了。父父亲亲总总是是讲讲，他他对对拖拖车车居居住住者者本本身身并并
35、无无成成见见，这这些些人人在在经经济济大大萧萧条条时时期期不不可可避避免免地地遭遭遇遇到到贫贫穷穷，这这不不是是他他们们的的过过错错。但但是是，不不能能因因为为他他们们贫贫穷穷而而使使我我们们大大家家也也都都跟跟着着变变穷穷，如如果果真真出出现现了了这这种种情情况况，那那可可真真是是地地狱狱的的信信号号。”l卫生监督员对市议会的主要抱怨是：营地里并卫生监督员对市议会的主要抱怨是：营地里并不是每个家庭都拥有一辆拖车，那里的居住条不是每个家庭都拥有一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；有些营地连一个厕所都没有，在件极其恶劣；有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有个人的隐私可言；营地里这种情况下
36、几乎没有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们经常要到营地外去打水；供水严重不足，居民们经常要到营地外去打水；冬天的取暖条件非常差，大部分拖车居住者只冬天的取暖条件非常差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且有些家庭连这样的条是靠小煤气炉取暖，而且有些家庭连这样的条件都不具备；随意乱扔垃圾的现象到处可见，件都不具备；随意乱扔垃圾的现象到处可见，营地附近的一些空地上已经堆满了各种各样的营地附近的一些空地上已经堆满了各种各样的生活垃圾。生活垃圾。 l警方也同样将拖车居住者的营地视为潜警方也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，对其执行法律和维护秩在的危险地带，对其执行法律和维护秩序的工
37、作是一种新的挑战。警察越来越序的工作是一种新的挑战。警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢劫和斗多地被招去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。当时警方对这些活动所作的文字记载，当时警方对这些活动所作的文字记载，已经清楚地表明了警方对这一问题的深已经清楚地表明了警方对这一问题的深切关注。切关注。 l 学校当局也开始意识到拖车营地所带来学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因为它对学校稳定的教学秩序的问题，因为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有些学校很难为不造
38、成了很大的冲击。有些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件，而且几乎每天都可能有新的食宿条件，而且几乎每天都可能有新生入校，使学校正常的教学安排受到影生入校，使学校正常的教学安排受到影响。因为拖车居住者的营地并非是永久响。因为拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一个学年尚未结束时性的，许多孩子在一个学年尚未结束时就不得不离开学校。就不得不离开学校。 （二）、问题界定（二）、问题界定 l问题界定是指对问题进行特定分析和解问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。释的过程。 l 首先，需要通过一定的方法对问题进行首先，需要通过一定的方法对
39、问题进行必要的归类。如为政治的、经济的、文必要的归类。如为政治的、经济的、文化的；或为全局的、局部的、国际的、化的；或为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的；国内的、全国性的、地区性的； l其次，需要对问题进行必要的诊断其次，需要对问题进行必要的诊断 。l解决两个问题：一是差距何在；二是原解决两个问题：一是差距何在；二是原因何在。因何在。 怎样搞好乘车秩序怎样搞好乘车秩序?l我国大中城市每天需乘公共汽车的上班我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就一脑门子官司。族，一提起公交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤
40、就让人不能忍受。汽车一进站，人拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下不来的尴尬局面；更可气的是，年下下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝。死不动窝。 l是是什什么么原原因因造造成成目目前前这这样样一一种种局局面面呢呢?是是老老百百姓姓的的问问题题，还还是是管管理理者者的的问问题题?是是老老百百姓姓的的素素质质低低，还还是是管管理理者者的的素素质质低低?是是管管理理不不到到位位，该该管管
41、的的没没有有管管，还还是是措措施施不不得得力力，想想管管却却管管不不好好?是是硬硬件件问问题题，还还是是软软件件问问题题?是是实实体体性性基基础础设设施施不不足足，还还是是管管理理制制度度不不健健全全?如如果果发发现现不不了了真真正正的的原因，那么治理良策又从何谈起原因，那么治理良策又从何谈起?（三）、问题描述（三）、问题描述l问题描述是指运用可操作性语言问题描述是指运用可操作性语言( (如运用如运用数字、文字、符号、图表等表达方式数字、文字、符号、图表等表达方式) )对对问题进行明确表述的过程问题进行明确表述的过程 。l例如，对于人口问题的描述，就需要准例如，对于人口问题的描述，就需要准确记
42、载一些相关的指标，并做出定性或确记载一些相关的指标，并做出定性或定量的分析，如人口现有数量、人口增定量的分析，如人口现有数量、人口增长率、人口发展趋势等。长率、人口发展趋势等。 节日燃放鞭炮节日燃放鞭炮 l到到20世纪世纪90年代初期，全国大中规模的烟花爆年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已超过竹生产厂家已超过1万家，但产品仍供不应求，万家，但产品仍供不应求，市场潜力很大。在这种情况下，个人开办的鞭市场潜力很大。在这种情况下，个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来。炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来。由于生产技术不过关，安全措施不到位，运输由于生产技术不过关，安全措施不到
43、位，运输管理不严格，产品质量低劣，导致生产环节、管理不严格，产品质量低劣，导致生产环节、运输环节和消费环节重大安全事故频频，惨剧运输环节和消费环节重大安全事故频频，惨剧不断发生，给人民的生命和财产造成极大的伤不断发生，给人民的生命和财产造成极大的伤亡和损失。亡和损失。 l 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有有251人，到初五，增加到人，到初五，增加到1 027人。其中伤了人。其中伤了眼睛的
44、眼睛的159人，摘除眼球的人，摘除眼球的8人。除夕夜火警人。除夕夜火警208起，到初三增至起，到初三增至391起，直接经济损失上百起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警的这段时间，发生火警104起，平均每起，平均每35秒就秒就发生发生1起。起。 l问题确认过程中应注意以下两方面问题：问题确认过程中应注意以下两方面问题：l第一，问题描述应做到真实详尽，切忌第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。人为夸大或缩小。l第二，尽量第二，尽量缩短短报告告链条，减少条，减少报告告层次。次。 三、三、公共政策问题形成因素
45、公共政策问题形成因素 l国内因素包括自然灾害、经济灾害、技国内因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会演进等五个方术突破、环境变化和社会演进等五个方面。面。 l国际方面的因素包括战争、间接冲突、国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等经济对抗、军备升级等 四、公共政策问题确认主体四、公共政策问题确认主体 l 1 1政府部门政府部门l政府部门是公共政策问题最直接和最重政府部门是公共政策问题最直接和最重要的提出主体。要的提出主体。l广义上的政府包括立法、行政、司法等广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们都会成为政策问题的提出者。部门，它们都会成为政策问题的提出者。
46、l2 2政治领袖政治领袖l 政治领袖通常是指通过法定的途径占据政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。位的政治领导人物。 l 3政党组织和利益集团政党组织和利益集团 l政党核心的目标就是争取执政以解决公政党核心的目标就是争取执政以解决公共政策问题，它是提出公共政策问题的共政策问题，它是提出公共政策问题的重要主体。重要主体。l利益集团以特定的行业或职业的代表为利益集团以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标在于影响政府各机关特征，其核心目标在于影响政府各机关制定和执行利于自身的公共政策。制定和执行利于自身的公共政策
47、。 l l4大众传媒大众传媒 l大众传媒会以社会上大多数人的代言人大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，准确地反映现实生活中存在形象出现，准确地反映现实生活中存在的非常重要的公共问题，并把这些问题的非常重要的公共问题，并把这些问题转变为政策问题。转变为政策问题。 l 在中国，大众传媒的快速发展使其在提在中国，大众传媒的快速发展使其在提出政策问题方面的作用越来越重要。出政策问题方面的作用越来越重要。 l 5 5各类政策研究组织各类政策研究组织l政策研究组织是政策研究组织是现代科学决策过程中不现代科学决策过程中不可或缺的一个主体可或缺的一个主体 一个乡党委书记的心声一个乡党委书记的心声 l2
48、000年年3月月8日，原中共湖北监利县棋盘日，原中共湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平怀着对中国农民的深乡党委书记李昌平怀着对中国农民的深切同情和对农村经济发展的深深忧虑，切同情和对农村经济发展的深深忧虑，以以“一个乡党委书记的心里话一个乡党委书记的心里话”为题，为题，向国务院领导如实反映向国务院领导如实反映“农村有些地方农村有些地方真穷，那里的农民真苦，农业发展真困真穷，那里的农民真苦，农业发展真困难难”的情况。国务院领导两次动情批复，的情况。国务院领导两次动情批复，由此引发了湖北省一场声势浩大的农村由此引发了湖北省一场声势浩大的农村改革。改革。l然而，在李昌平秉笔直书后，感受到越然而，在李昌平秉笔直书后，感受到越来越大的心理压力，个人命运发生了一来越大的心理压力，个人命运发生了一系列变化，如果用系列变化，如果用“四面楚歌四面楚歌”来形容来形容他当时的处境，可能并不为过。他当时的处境，可能并不为过。2000年年9月月16日，他含泪离开了棋盘乡。他说：日，他含泪离开了棋盘乡。他说：“如果我真能见到国务院领导，我会对如果我真能见到国务院领导，我会对他说，人人都想跟您说真话，但说句真他说，人人都想跟您说真话，但说句真话不容易。话不容易。”李昌平的这段话很值得我李昌平的这段话很值得我们深思。们深思。
