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1、公共政策分析第五章第五章公共政策的执行分析公共政策的执行分析案例：案例：限塑令限塑令盲点多执行难盲点多执行难 “限塑令限塑令”非常重要的一个内容就是禁止使用超薄塑料袋，非常重要的一个内容就是禁止使用超薄塑料袋，即厚度低于即厚度低于0.025毫米的塑料袋。限塑令的另一个重要方面就毫米的塑料袋。限塑令的另一个重要方面就是不允许商家免费提供塑料袋。但包装水果、蔬菜、瓜子以及是不允许商家免费提供塑料袋。但包装水果、蔬菜、瓜子以及一些生鲜食品、小食品的预包装袋或连卷袋除外，超市等零售一些生鲜食品、小食品的预包装袋或连卷袋除外，超市等零售场所仍可免费提供给消费者使用。场所仍可免费提供给消费者使用。国家国家
2、“限塑令限塑令”已实施两天，从记者调查了解到的情况已实施两天，从记者调查了解到的情况看，羊城大多数肉菜市场的执行情况不容乐观。部分市民、商看，羊城大多数肉菜市场的执行情况不容乐观。部分市民、商家甚至主管部门并不清楚家甚至主管部门并不清楚“限塑令限塑令”内容，对于规定的适用范内容，对于规定的适用范围也不甚了解。这都成为此项政策推行中的盲点和难点。围也不甚了解。这都成为此项政策推行中的盲点和难点。目前，多数肉菜市场档主和一些盲点地区，对于目前，多数肉菜市场档主和一些盲点地区，对于“限塑令限塑令”抱敷衍和观望态度，不少市民也默许这种做法，甚至有市民抱敷衍和观望态度，不少市民也默许这种做法，甚至有市民
3、提出，肉菜市场和超市生鲜区无异，既然超市生鲜区可以免费提出，肉菜市场和超市生鲜区无异，既然超市生鲜区可以免费提供提供“预包装袋预包装袋”，那么肉菜市场也不应在，那么肉菜市场也不应在“限塑限塑”范围之内。范围之内。案例：复绿复耕之风案例：复绿复耕之风v2008年年底，国家将开展第九次卫星图片土地违年年底，国家将开展第九次卫星图片土地违法检查，一时间在全省范围内，强拆、复绿复耕之法检查，一时间在全省范围内，强拆、复绿复耕之风迅速掀起。据媒体报道，佛山市高明区杨和镇为风迅速掀起。据媒体报道，佛山市高明区杨和镇为使大面积的荒地躲过卫星检查，先是在使大面积的荒地躲过卫星检查，先是在10月中旬购月中旬购买
4、黑麦草种植，没想到黑麦草不到一周就枯死了，买黑麦草种植，没想到黑麦草不到一周就枯死了，于是又火速购买了菠萝和其他植物，请了大量人马于是又火速购买了菠萝和其他植物，请了大量人马加班加点栽种，需耗费加班加点栽种，需耗费120万元以上万元以上。而东莞而东莞横横沥六甲村沥六甲村居然在居然在200亩荒地和一些违章建筑物上也亩荒地和一些违章建筑物上也盖了绿网，目的就是骗过卫星监测。盖了绿网，目的就是骗过卫星监测。第一节第一节 政策执行的含义、特征和作用政策执行的含义、特征和作用v所谓政策执行，就是政策方案被采纳以后，所谓政策执行，就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各政策执行者通过一
5、定的组织形式，运用各种政策资源，将政策观念形态的内容转化种政策资源，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。实现的过程。政策执行的理论流派政策执行的理论流派v主要有行动理论和组织理论两大流派。主要有行动理论和组织理论两大流派。u行动论行动论行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心；程和行动环节为中心；主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程。过程。忽略了对行动者的研究忽略了对行动者的研究忽略了更广泛的社会总体影响因素的
6、研究忽略了更广泛的社会总体影响因素的研究政策执行的理论流派政策执行的理论流派u组织论组织论政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。政策的有效执行。忽略执行行动和过程环节；忽略社会总体因素对忽略执行行动和过程环节；忽略社会总体因素对政策执行的影响政策执行的影响政策执行的作用政策执行的作用u是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键键u是检验政策方案完善程度的实际手段是检验政策方案完善程度的实际手段u是政策评估与修订
7、终结的现实依据是政策评估与修订终结的现实依据u将不断丰富政策经验将不断丰富政策经验政策执行的模型政策执行的模型v政策执行过程范氏模式政策执行过程范氏模式政策标准与目标资源组织沟通强制力政治条件经济与社会条件执行机构属性执行者属性执行绩效政策执行的模型政策执行的模型v史密斯的执行过程模式史密斯的执行过程模式政策制定过程政策执行机构调试对象环境因素理想化政策紧张调试建制反馈案例：案例：“汽车下乡汽车下乡”政策执行中的问题政策执行中的问题 江苏省江苏省4月月14日宣布启动汽车摩托车下乡工日宣布启动汽车摩托车下乡工程。记者连日来走访发现，汽车下乡，企业高兴；程。记者连日来走访发现，汽车下乡，企业高兴；
8、农民却还有些摇摆，更盼汽车下乡政策执行不走样。农民却还有些摇摆，更盼汽车下乡政策执行不走样。江苏省对汽车摩托车下乡补贴车型包括三轮、江苏省对汽车摩托车下乡补贴车型包括三轮、四轮汽车、四轮货车、微型客车及摩托车。四轮汽车、四轮货车、微型客车及摩托车。2009年年3月月1日到日到12月月31日之间购买这些车辆的本省农日之间购买这些车辆的本省农民，每户可享受一辆购车补贴，汽车最高民，每户可享受一辆购车补贴，汽车最高5000元，元，摩托车最高摩托车最高650元。元。案例：案例：“汽车下乡汽车下乡”政策执行中的问题政策执行中的问题 与巨大的需求形成对比的是物流及配套服务跟不上，这是与巨大的需求形成对比的
9、是物流及配套服务跟不上，这是汽车下乡最大的难点。汽车下乡最大的难点。除了售后服务，农民还担心政策在执行中变形。除了售后服务，农民还担心政策在执行中变形。“农民普遍希望，下乡的汽车摩托车要质量过硬，要是原装车，农民普遍希望，下乡的汽车摩托车要质量过硬，要是原装车，防止组装车、改装车、二手车鱼目混珠；价格要真正实惠，防止组装车、改装车、二手车鱼目混珠；价格要真正实惠，防止优惠被厂家或车商赚去；相关部门在确定优惠对象时操防止优惠被厂家或车商赚去；相关部门在确定优惠对象时操作要公正，防止下乡的汽车被村干部的亲朋好友独占或被非作要公正，防止下乡的汽车被村干部的亲朋好友独占或被非农人员借农民户口本购买。农
10、人员借农民户口本购买。”据报道，吉林镇赉县农机局在执行汽车下乡过程中，要据报道，吉林镇赉县农机局在执行汽车下乡过程中，要求农民把钱交给农机局统一购车，若不把钱交给农机局，就求农民把钱交给农机局统一购车，若不把钱交给农机局，就不能享受政府补贴。这种损害农民利益的违规做法，尤其值不能享受政府补贴。这种损害农民利益的违规做法，尤其值得警惕。得警惕。第二节第二节 政策执行的相关条件政策执行的相关条件v案例：城市案例：城市“低保低保”政策执行中的问题政策执行中的问题为解决城市贫困问题，自为解决城市贫困问题，自1992年起，全国逐年起，全国逐步建立起了城市最低生活保障制度。但享受低保步建立起了城市最低生活
11、保障制度。但享受低保的人数远远低于预期人数，政策执行效果很不理的人数远远低于预期人数，政策执行效果很不理想。想。原来，迅速扩大的低保范围对于地方财政来原来，迅速扩大的低保范围对于地方财政来说造成巨大压力。越是贫困的地方，财政力量越说造成巨大压力。越是贫困的地方，财政力量越薄弱。在区政府薄弱。在区政府“难为无米之炊难为无米之炊”的时候，最终的时候，最终的结果是地方的土政策占了上风。的结果是地方的土政策占了上风。案例：出租屋缴税遇冷案例：出租屋缴税遇冷根据北京市地税局下发的根据北京市地税局下发的关于个人出租房屋征收管理有关关于个人出租房屋征收管理有关问题的通知问题的通知，2007年年2月月1日起，
12、个人出租房屋收入将严格日起，个人出租房屋收入将严格按照按照5综合征收率征税。然而，记者发现，该政策实施已十综合征收率征税。然而，记者发现，该政策实施已十余日，房屋租赁市场反响冷淡，业主主动向地税部门递交登记余日，房屋租赁市场反响冷淡，业主主动向地税部门递交登记材料、申报房屋出租纳税的寥寥无几。材料、申报房屋出租纳税的寥寥无几。专家认为，出租房屋征税之所以无人问津，是该政策执行专家认为，出租房屋征税之所以无人问津，是该政策执行到位存在一定难度，例如，监控系统并没有全面建立，房屋是到位存在一定难度，例如，监控系统并没有全面建立，房屋是否是租赁状态难于确认，很多房屋缺乏征税的有效依据；居民否是租赁状
13、态难于确认，很多房屋缺乏征税的有效依据；居民对出租房屋交税的意识较为淡薄，一些业主存在对出租房屋交税的意识较为淡薄，一些业主存在“能省则省能省则省”的心态；而最为关键的是，征税政策没能与强制备案相配套执的心态；而最为关键的是，征税政策没能与强制备案相配套执行。行。案例：案例： “退耕还林，以粮代赈退耕还林，以粮代赈” 政策执行难政策执行难v“退耕还林，以粮代赈退耕还林，以粮代赈”的有关政策，其既定目的有关政策，其既定目标能否实现，支承其政策执行的资源条件甚为关标能否实现，支承其政策执行的资源条件甚为关键。中国有键。中国有9100万亩坡耕地，涉及万亩坡耕地，涉及3700万人万人的生计问题。如果将
14、这些坡耕地全部退耕，国家的生计问题。如果将这些坡耕地全部退耕，国家必须养活这必须养活这3700万人，从目前条件来看，这是万人，从目前条件来看，这是很不现实的。同时，退耕还林需要十几年才能看很不现实的。同时，退耕还林需要十几年才能看出成效，而粮食供给却是周期性的，如果粮食价出成效，而粮食供给却是周期性的，如果粮食价格上涨，国家不能供应这部分农民粮食的话，这格上涨，国家不能供应这部分农民粮食的话，这些农民迫于生计，只能将树林砍了再种粮食。些农民迫于生计，只能将树林砍了再种粮食。政策执行的相关条件政策执行的相关条件v(一一)必要的政策资源，包括：必要的政策资源，包括：1、经费资源、经费资源2、人力资
15、源、人力资源3、信息资源、信息资源4、权威资源、权威资源案例：国家扶贫贷款的执行策略案例：国家扶贫贷款的执行策略v扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而由于主要的承贷主体是贫困农户，致使资金投放分然而由于主要的承贷主体是贫困农户，致使资金投放分散，每户资金不多，不能发挥扶贫资金的规模效益，而散，每户资金不多，不能发挥扶贫资金的规模效益，而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困
16、户的经济收入，扶贫不仅要资金到户，更重要的是效益到的经济收入，扶贫不仅要资金到户，更重要的是效益到户，进行的是开发式扶贫，而不是救济式扶贫。因此，户，进行的是开发式扶贫，而不是救济式扶贫。因此，重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体，通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起主体，通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来，这样既可发挥贷款的规模效益，又使还贷有了保证。来，这样既可发挥贷款的规模效益，又使还贷有了保证。案例：抗生素降价政策遭遇抵制案例：抗生素降价政策遭遇抵制2005年年4月底，国家发改委关于月底，国家发改委关于22
17、种抗生素的降价消息一传种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月月1日执行的降价日执行的降价规定不得不暂缓；规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的出台的医疗器械翻新规定医疗器械翻新规定也遭到了行业协会的抵制，中国也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定
18、上书商务部要求废除或更改规定，原定7月月1日执行的规定也日执行的规定也暂缓；暂缓；7月初，国家发改委关于月初，国家发改委关于OTC定价下放的规定也遭到以定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于关于“丁基丁基胶塞全面替代天然胶塞胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先的规定也从原先1月月1日执行被推迟日执行被推迟到到7月月1日，目前仍未完全得以实施。日，目前仍未完全得以实施。案例：拆除防盗网政策执行难案例：拆除防盗网政策执行难v某市市政府下令居民拆除防盗网。在这项政策实施之前，某市市政府下令居民拆除防盗网。在这项政策实施之前，由于
19、治安状况不佳，偷盗行为不止，居民普遍加装防盗网。由于治安状况不佳，偷盗行为不止，居民普遍加装防盗网。但是由于近年来安装的防盗网各式各样，对市容构成不良但是由于近年来安装的防盗网各式各样，对市容构成不良影响。于是，市政府决策层就此颁布了一项政策，命令全影响。于是，市政府决策层就此颁布了一项政策，命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗
20、网的成本，还要损失拆除防盗网和新安装防盗设备的成本。网的成本，还要损失拆除防盗网和新安装防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个官员这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个官员在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可。但是，在政在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可。但是，在政策执行过程中全市居民所消耗的成本就非常巨大，仅以策执行过程中全市居民所消耗的成本就非常巨大，仅以50万户计算，如果每户损失万户计算，如果每户损失600元，总共就要损失元，总共就要损失3个亿。个亿。政策执行的相关条件政策执行的相关条件v（二）配合的目标群体（二）配合的目标群体1、针对政策对象的执行
21、策略、针对政策对象的执行策略2、政策对象对政策的接受程度、政策对象对政策的接受程度3、政策执行成本对目标群体的影响、政策执行成本对目标群体的影响正确的执行策略正确的执行策略v“一国两制一国两制”v切蛋糕的制度安排切蛋糕的制度安排政策执行的相关条件政策执行的相关条件v（三）正确的执行策略（三）正确的执行策略1、原则性与灵活性相结合、原则性与灵活性相结合2、建立有效的制度安排、建立有效的制度安排3、适合的政策执行手段、适合的政策执行手段行政手段行政手段经济手段经济手段法律手段法律手段思想教育手段思想教育手段政策执行的相关条件政策执行的相关条件v（四）胜任的政策执行队伍（四）胜任的政策执行队伍1、执
22、行人员的素质、执行人员的素质2、人员队伍的结构、人员队伍的结构第三节第三节 政策执行过程政策执行过程v1、政策执行的准备阶段、政策执行的准备阶段v政策宣传政策宣传v组织准备组织准备v物质准备物质准备v执行计划执行计划政策执行过程政策执行过程v2、政策执行的实施阶段、政策执行的实施阶段v政策实验政策实验v全面推广全面推广v指挥协调指挥协调v监督控制监督控制政策执行过程政策执行过程v3、政策执行的总结阶段、政策执行的总结阶段v绩效评估绩效评估v追踪决策追踪决策政策执行中的问题政策执行中的问题1.1. 政策敷衍政策敷衍-阳奉阴违阳奉阴违, ,敷衍塞责。敷衍塞责。2. 2. 政策替换政策替换-上有政策
23、上有政策, ,下有对策。下有对策。3. 3. 政策附加政策附加-上面敲锣上面敲锣, ,下面击鼓。下面击鼓。4. 4. 政策抵制政策抵制-软拖硬抗软拖硬抗, ,拒不顺从。拒不顺从。5. 5. 政策照搬政策照搬-生搬硬套生搬硬套, ,脱离实际。脱离实际。6. 6. 政策利用政策利用-截留政策截留政策, ,为我所用。为我所用。导致政策执行难的原因导致政策执行难的原因v(一一)政策先天不足政策先天不足,质量不高质量不高v1.政策目标的多元性和不一致性政策目标的多元性和不一致性,导致政策执行导致政策执行难难v2.政策方案烦琐政策方案烦琐,受惠幅度小受惠幅度小,导致执行难导致执行难v3.政策方案缺少可操作
24、性政策方案缺少可操作性,导致政策执行难导致政策执行难v4.政策方案缺乏前瞻性政策方案缺乏前瞻性,导致政策执行难导致政策执行难v5.由于越位和错位现象的发生由于越位和错位现象的发生,产生了相互打架产生了相互打架的政策的政策导致政策执行难的原因导致政策执行难的原因v(二二)执行政策时投入资源不足执行政策时投入资源不足,配套措施跟不上配套措施跟不上v(三三)政策执行者无意或故意曲解政策政策执行者无意或故意曲解政策v1.执行者能力素质不高执行者能力素质不高,不能准确地理解和执行不能准确地理解和执行政策政策v2.执行者职业道德素质不高执行者职业道德素质不高,为了个人或局部的为了个人或局部的利益利益,故意
25、歪曲政策故意歪曲政策v(四四)政策对象对政策的接受度不高政策对象对政策的接受度不高v1.利益调整不合理利益调整不合理v2.政策宣传不到位政策宣传不到位解决政策执行难的对策解决政策执行难的对策v(一一)提高政策质量提高政策质量,避免出台有硬伤的政策避免出台有硬伤的政策v(二二)制定配套政策措施制定配套政策措施v(三三)合理兼顾政策调整所涉及到的各方利益合理兼顾政策调整所涉及到的各方利益v(四四)提高政策执行者的能力素质和道德素质提高政策执行者的能力素质和道德素质v(五五)做好政策宣传工作做好政策宣传工作,使政策对象愿意接受政使政策对象愿意接受政策策案例：政策打架无所适从案例：政策打架无所适从v1
26、991年年12月发布的月发布的农民承担费用和劳务管理条农民承担费用和劳务管理条例例中规定：向农民收取的统筹提留费用不能超过中规定：向农民收取的统筹提留费用不能超过上年度农民人均纯收入的上年度农民人均纯收入的5的水平。而在后来下的水平。而在后来下发的关于从农民纯收入中提取相关费用的文件中，发的关于从农民纯收入中提取相关费用的文件中，规定的收费总量却为规定的收费总量却为78.5。这就使乡镇村组在。这就使乡镇村组在贯彻和执行上级收费政策时处于左右为难的境地。贯彻和执行上级收费政策时处于左右为难的境地。同时，收费政策上的不统一也为一些地方扩大收费同时，收费政策上的不统一也为一些地方扩大收费额度提供了政
27、策空间。可见，政策整合性好坏，直额度提供了政策空间。可见，政策整合性好坏，直接关系到政策执行的信度和政策执行的效度。接关系到政策执行的信度和政策执行的效度。案例：为何解除汽车限小政策执行难？案例：为何解除汽车限小政策执行难？v 取消针对节能环保型小排量汽车的各种限制：从取消针对节能环保型小排量汽车的各种限制：从1998年年12月起，北京市在长安街限行月起，北京市在长安街限行1.0升以下排量汽升以下排量汽车。此后全国共有车。此后全国共有84个城市先后颁布了对小排量汽车的限个城市先后颁布了对小排量汽车的限制令。制令。2006年初，国务院转发六部委的联合发文，要求年初，国务院转发六部委的联合发文，要
28、求3月底前强制取消对节能环保型小型车的限制。月底前强制取消对节能环保型小型车的限制。国家在国家在1996年到年到2006年这十年之间分别多次发布了年这十年之间分别多次发布了不少关于解除限制小排量汽车的规定，但是实际情况是限小不少关于解除限制小排量汽车的规定，但是实际情况是限小不但没有得到遏制，反而愈演愈烈。中央有关于解除汽车不但没有得到遏制，反而愈演愈烈。中央有关于解除汽车“限小限小”的政策，地方有继续限制小排量的的政策，地方有继续限制小排量的“土政策土政策”。最。最后一次解除后一次解除“限小限小”的政策由国家发展改革委、建设部、公的政策由国家发展改革委、建设部、公安部、财政部、监察部、环保总局六个部门联合发出，足以安部、财政部、监察部、环保总局六个部门联合发出，足以见得中央对解限所下的决心和力度，但是其执行效果也不如见得中央对解限所下的决心和力度，但是其执行效果也不如原来预计那样理想，地方政府在执行上仍然打了折扣。原来预计那样理想，地方政府在执行上仍然打了折扣。
