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1、气候变化法律问题及其应对机制 王田田 刘姝琳 孙钰全1【目录】国际气候变化立法的基本概况1中国气候变化法律现状及问题2完善中国气候变化应对法律机制的建议34气候变化的不利影响2 全球气候变化已经给人类社会的生存和发展带来了前所未有的巨大挑战，其影响呈现出全方位、多层次、全覆盖的态势，基本上遍及了地球上所有地区的自然系统和人类。全球气候变化会给人带来难以估量的损失，气候变化会使人类付出巨额代价的观念已为世界所广泛接受，并成为广泛关注和研究的全球性环境问题。3全球气候变暖（全球气候变暖（Global WarmingGlobal Warming）酸雨（酸雨（Acid DepositionAcid D
2、eposition）臭氧层破坏（臭氧层破坏（Ozone DepletionOzone Depletion）其中全球气候变暖是人类目前最迫切的问题，关乎到其中全球气候变暖是人类目前最迫切的问题，关乎到人类的未来。人类的未来。气候变化主要表现为三方面n由于全球增暖将导致地球气候系统的深刻变化，使人类与生态环境系统之间业已建立起来的相互适应关系受到显著影响和扰动，因此全球变化特别是气候变化问题得到各国政府与公众的极大关注。n全球气候变化问题，不仅是科学问题、环境问题，而且是能源问题、经济问题和政治问题。n据2012年由20个政府委托的一份报告称，如果无法有效解决气候变化问题，到2030年将有超过1亿
3、人失去生命，且全球经济增长将削减3.2%。冰川和积雪融加速 水资源分布失衡生物多样性受到威胁气候变化的不利影响气候变化的不利影响海平面上升海平面上升, ,沿海地沿海地区遭受洪涝、风暴等区遭受洪涝、风暴等自然灾害影响更为严自然灾害影响更为严重。重。等等等等气候变化的影响是多尺度、全方位、多层次的，正面和负面影响并存，但它的负面影响更受关注。全球气候变暖对全球许多地区的自然生态系统已经产生了影响，如海平面升高、冰川退缩、湖泊水位下降、湖泊面积萎缩、冻土融化、河（湖）冰迟冻于早融、中高纬生长季节延长、动植物分布范围向极区和高海拔区延伸、某些动植物数量减少、一些植物开花期提前等等。自然生态系统由于适应
4、能力有限，容易受到严重的、甚至不可恢复的破坏。正面临这种危险的系统包括：冰川、珊瑚礁岛、红树林、热带雨林、极地和高山生态系统、草原湿地、残余天然草地和海岸带生态系统等。随着气候变化频率和幅度的增加，遭受破坏的自然生态系统在数目上会有所增加，其地理范围也将增加。气候变化的不利影响气候变化对国民经济的影响可能以负面为主。农业可能是对气候变化反应最为敏感的部门之一。气候变化将使中国未来农业生产的不稳定性增加，产量波动大；农业生产部门布局和结构将出现变动；农业生产条件改变，农业成本和投资大幅度增加。气候变暖将导致地表径流、旱涝灾害频率和一些地区的水质等发生变化，特别是水资源供需矛盾将更为突出。对气候变
5、化敏感的传染性疾病（如疟疾和登革热）的传播范围可能增加；与高温热浪天气有关的疾病和死亡率增加。气候变化将影响人类居住环境，尤其是江河流域和海岸带低地地区以及迅速发展的城镇，最直接的威胁是洪涝和山体滑坡。人类目前所面临的水和能源短缺、垃圾处理和交通等环境问题，也可能因高温多雨加剧。气候变化的不利影响为了为了将这些不利影响降低到最低程度，实现人类社会的可将这些不利影响降低到最低程度，实现人类社会的可持续发展。在国际社会的共同努力下，联合国气候变化持续发展。在国际社会的共同努力下，联合国气候变化框架公约（以下简称公约）和框架公约（以下简称公约）和 京都议定书（以下简称京都议定书）分别于京都议定书（以
6、下简称京都议定书）分别于 19941994年和年和 2005 2005 年正式生效，从而奠定了国际社会应对气年正式生效，从而奠定了国际社会应对气候变化问题的国际法基础，也使得气候变化问题逐渐升温候变化问题的国际法基础，也使得气候变化问题逐渐升温并迅速演变为涉及政治、经济、法律、科技、能源等方面并迅速演变为涉及政治、经济、法律、科技、能源等方面的复杂的国际问题。在此背景下，世界各国纷纷采取各种的复杂的国际问题。在此背景下，世界各国纷纷采取各种措施来应对气候变化问题，并积极争取在国际气候变化应措施来应对气候变化问题，并积极争取在国际气候变化应对形势中赢得主动权。由于法律对调整社会关系具有明显对形势
7、中赢得主动权。由于法律对调整社会关系具有明显的规范和引导作用，加强气候变化立法应对正在成为国际的规范和引导作用，加强气候变化立法应对正在成为国际社会所普遍采取的措施。社会所普遍采取的措施。国际应对气候变化的主张101997年12月条约在日本京都通过，并于1998年3月16日至1999年3月15日间开放签字，共有84国签署 ，条约于2005年2月16日开始强制生效，到2009年2月，一共有183个国家通过了该条约（超过全球排放量的61%），引人注目的是美国没有签署该条约。条约规定，它在“不少于55个参与国签署该条约并且温室气体排放量达到附件中规定国家在1990年总排放量的55%后的第90天”开始
8、生效，这两个条件中，“55个国家”在2002年5月23日当冰岛通过后首先达到，2004年12月18日俄罗斯通过了该条约后达到了“55%”的条件，条约在90天后于2005年2月16日开始强制生效。美国人口仅占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳却占全球排放量的25%以上，为全球温室气体排放量最大的国家。美国曾于1998年签署了京都议定书。但2001年3月，布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝批准京都议定书。国外气候变化应对立法与政策美国对于气候变化问题的态度相当保守。1998 年克林顿政府就签署了京都议定书，但没有
9、提交参议院批准。布什政府却于 2001 年宣布退出京都议定书。美国现有的联邦清洁空气法，在全世界关于控制空气污染的法律中具有较大影响。奥巴马政府上台后，美国环保署基于现有的权限试图制定关于气候变化的行政规章，但在美国两院均未通过。欧盟及其成员国对气候变化问题持较为积极的态度，积极参与国际合作，包括执行京都议定书，也试图通过制定减排目标和建立减排机制来维持其在气候变化问题上的领导地位。因此，在气候变化应对立法方面也较其他国家更加积极主动。如英国通过制定专门的气候变化法以及一系列政策与立法，形成了较为完善的立法和政策体系。德国主要是通过分散的立法方式来降低温室气体的排放。国外气候变化应对立法与政策
10、日本是伞形国家中较早进行应对气候变化立法的国家。日本初步建立了气候变化应对的法律和政策体系，并且较为重视利用其资金和技术方面的优势积极开展国际合作，但是由于受到各种因素的影响，日本对待气候变化问题的态度还是较为保守。澳大利亚对气候变化问题的立场几经变化，但总体上还是较为积极，并初步建立了较为完善的政策法规体系，所采取的一些措施也具有借鉴意义，主要包括：1997 年的保护未来配套措施，1998 年的国家温室气体战略，2000 年制定的国家环境配套措施，2004 年公布的能源白皮书澳大利亚未来能源安全，重新确定了澳大利亚的气候变化战略。2007 年制定了澳大利亚气候变化政策、2007 国家温室气体
11、和能源报告法案等。Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 年月，由中国社会科学院法学研究所草拟的 中华人民共和国气候变化应对法 （建议稿）初稿 （以下简称 建议稿）在京发布，并提交国家发改委，这是我国以 “应对气候变化”为专题的第一个系统的法律建议文本。从年 中国应对气候变化国家方案 （以下简称 国家方案）、到年 中国应对气候变化的政策和行动 （白皮书）、年 全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议 （以下简称应对气候变化的决议）、年 中国应对气候变化的政策和行动（白皮书）、再到该 建议稿，标志着我国的气候变化应对国
12、家行动正在经历由政策上升为法律的蝉蜕过程，立法已经进入实质性启动阶段。政策法律化的重要目标除了制度性、规范性、长期性、程序性之外，更重要的即为强制性，希望凭借法律的强制功能保障气候变化应对方案及行动的实现。15Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 一、立法形式分散，法律体系不完善 一是缺乏统一的指导思想 和基本原则。 二是缺乏完善的相关法律。 三是缺乏主要制度的支撑。16Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 二、管理体制不完善，缺乏协调统一的管理力度 我国现行
13、的气候变化应对管理体制，部门之间的职责和权利义务规定不明确，相互之间缺乏协调机制，基本上属于分散式的宏观管理，难以形成权威、有效、统一的管理。虽然国家成立了气候变化领导小组，但这种组织设置基本上属于协调议事机构，其具体执行还要靠各部委和地方政府。同时，对于有关部委和地方政府的具体分工没有予以明确规定，使得现有管理体制很难发挥明显作用。17Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 三、法律内容过于原则，缺乏可操作性 如果法律内容过于原则，缺乏明确的规定和执行机制的保障，将严重影响法律的有效实施，法律也就变成了“井中之月”，只能被束之
14、高阁。如节约能源法第 25 条规定：“用能单位应当建立节能目标责任制，对节能工作取得成绩的集体、个人给予奖励”。对于具体的奖励措施和机制没有明确，缺乏统一标准。18Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 四、经济激励机制不足，缺乏自主减排动力 不断完善和发展我国所确立的社会主义市场经济体制，是实现我国经济社会可持续发展的根本途径。由于气候变化问题与经济发展的高度联系，我们必须把此问题纳入社会主义市场经济体系当中予以考虑，积极完善经济激烈机制，充分利用经济工具，实现气候变化应对与经济社会的统筹协调发展。总体来看，我国虽然出台了一系
15、列相关政策，但是经济激励机制还不健全，经济政策体系还不完善。19Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 五、法律责任设置缺失，处罚措施力度过轻 “法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。”但是，目前我国环境立法方面普遍存在法律责任设置缺失，处罚措施力度过轻等现象，造成违法成本过低，严重影响法律的执行效果，而涉及气候变化应对的法律同样存在这样的问题。20Copyright 2012 Andy Guo. All rights rserved。 http:/ 以联合气候变化框架公约和京都议定书及其系列文件为重要依据，以中
16、国应对气候变化国家方案为重要基础，制定一部专门的气候变化应对法，进一步明确我国气候变化应对的指导思想、基本原则、总体战略、管理体制、主要制度、保障机制、法律责任等，作为指导和规范我国气候变化应对工作的主要法律。并以此为基础，逐步建立以气候变化应对法为统领，以其他法律中的气候变化法律为支撑的气候变化应对的法律体系。中国气候变化应对机制21Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/ 基于对气候变化应对法的立法定位，我国“气候变化应对法”应体现下列原则。 一、坚持可持续发展原则 二、坚持减缓与适应并重、自主与强制减排相结合的原则 三、坚持科学应对的原则 四、坚持政策相互协调的原则 五、坚持风险预防与损害预防并重的原则 六、坚持社会广泛参与的原则22管理体制完善管理体制建设设立国家气候变化委员会建立健全能源监督管理机制建立应对气候变化的防灾减灾机制健全各级工作机制管理23Copyright 2012 Andy Guo. All rights reserved。 http:/
