《第十一章--北洋政府时期的财政-中国财政史课件》由会员分享，可在线阅读，更多相关《第十一章--北洋政府时期的财政-中国财政史课件（60页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、第十一章 北洋政府时期的财政第一节 北洋政府时期政治经济概况及财政特征p一、北洋政府时期的政治概况n1.袁世凯的专制统治p袁世凯上台后，通过曲解孙中山先生的“统一”思想，逐步吧全国的军、政、财、文大权集中于一人之手p与实行专制统治相辅相成的是他投靠帝国主义，出卖国家主权和利益n2.轮流执政与军阀割据p政治分裂是这一时期的一个显著特点p袁世凯死后，北洋集团逐渐分化成皖系、直系和奉系三大派军阀，北洋政府开始了军阀轮流执政时期p在北洋集团形成三大派系军阀的同时，在各地也形成了大大小小的地方军阀n3.以孙中山为代表的资产阶级革命派的不懈斗争p1913年发动了第二次革命p1915年举行了“护国运动”p1
2、917年举行了“护法运动”p1926年进行北伐战争，才先后打垮了皖系、直系、奉系等军阀，结束了北洋政府的发动统治p二、北洋政府时期的经济概况n1.中国的民族资本主义有了初步的发展p一方面，帝国主义列强由于战争的羁绊，减弱了他们对中国进行商品倾销和资本输出的趋势，中国的外贸情况有了好转，入超情况开始改善p另一方面，政府在民国初年相继制定了一系列保护和鼓励实业的政策法令，刺激了民族资产阶级发展实业的巨大热情p但是，民族资本主义工商业仍不能成为但是社会经济的主要成分n2.官僚资本的形成与发展p北洋政府的官僚企业主要是继承洋务派兴办洋务时积存下来的官办企业p一方面是官办军用企业，如江南制造局等，全部转
3、入北洋集团之手，并在一定程度上有所发展p另一方面是官办民用企业，如煤、铁开采和纺织、造纸、皮鞋等工业。辛亥革命后，这些官办民用企业即成为北洋军阀官僚资本的重要组成部分p北洋政府时期，金融业成为官僚资本的主要投资领域n3.外国资本在国民经济中仍占据重要地位p这与帝国主义在中国长期的殖民统治是密切相关的p虽然第一次世界大战期间，西方列强减弱了资本输出的势头，但外国资本存量也相当可观，这些资本仍盘踞在中国的如能源、电信、航运、铁路、矿山等重要经济领域p第一次世界大战结束后，西方列强纷纷卷土重来，进一步加强了对中国的经济侵略，外国资本进一步加进了对中国国民经济的控制n4.农村经济的破产p北洋政府时期，
4、中国农村是自给自足的自然经济，随着帝国主义列强对华商品的输出和原料掠夺的加剧而日趋解体。同时，客观上进一步促进了中国农业生产商品化的发展一方面，中国农产品出口量增加另一方面，某种作物种植面积因市场需求不断扩大或缩小p在农村经济中，土地集中现象和土地兼并之风更为严重失地农民越来越多，许多无地农民沦为地主的佃户农民在各种剥削压迫下，生产积极性不高，没有力量改进生产技术，因而农业生产技术和经营业停滞不前，甚至倒退土地集中的结果，不仅造成了广大农民的贫困和农业经济的危机，也严重阻碍了中国资本主义的发展p三、北洋政府时期的财政特征n1.政府财力分散，中央政府财政资金严重匮乏p财力分散的局面严重破坏了国家
5、财政的统一性和完整性，中央政府被迫依赖借债度日n2.财政收入缺乏规范性p许多地方军阀政府都以各种名目的收费来筹集财政收入n3.关、盐等税收为帝国主义国家所控制，财政主权部分丧失p对中国拥有债权的西方国家，趁辛亥革命动荡之际，组成管理税收委员会直接保管关税税款，中国政府完全丧失了对关税收入的自主支配权p袁世凯政府举借的善后大借款也是盐税主权丧失贻尽n4.财政规章制度形同一纸空文p受国际上发达国家的影响和制约，北洋政府试图运用法律手段来规范政府的财政活动p但由于北洋中央政府的软弱无力，许多制度规定徒具条文，实际上未能得到贯彻实施第二节 北洋政府时期的财政支出n中国民国成立后，受西方资本主义政治思潮
6、的影响，地方自治呼声高涨，同时为了避免清后期中央财权旁落的弊病，曾在全国推行分权式的财政管理体制n袁世凯死后，北洋政府恢复国地收支划分系统，但因政局动荡，中央与地方财政关系处于非正常状态，各级政府财政支出缺乏必要的稳定性，支出项目及规模往往出现无规则的变化n总体而言，北洋政府中央财政支出规模如图11-1所示p一、军务费支出n军务费系指陆军费和海军费两项之和p1913-1916年间，军费支出预算为1.5亿元左右p1917-1920年间，保持在1.1亿元左右p1921-1925年间，逐步下降，1924年只有2937万元，1925年5940万元n各派系军阀在外国势力挑唆和支持下，展开长达十余年的军阀
7、混战，根本目的就是争夺中央政府的领导权p共发生内战179次p军队人数不断膨胀p军费支出只增不减p二、政务费支出n政务费包括外交费、内务费、财政费、教育费、司法费、农商费、交通费（见表11-2）n政务费总体上占财政支出比重较大，从其内部结构上看并不合理p财政部所管理的费用支出数所占比重较大。财政部所管的开支大部用于财政收入的筹集上，这一比重所反映的是政府获取财政收入代价的高低，比重高说明北洋政府获取财政收入的成本相当大，几乎不惜一切大家地搜刮民脂民膏p用于社会发展与经济发展的教育部所管开支和农商部所管开支为各项开支中最少的两个项目。说明政府忙于争夺和巩固其政治权力，根本无暇顾及经济和社会发展p三
8、、债务支出n债务费即还本付息支出，在北洋政府借债度日的情况下，它成为财政支出中的一项重要项目p1913年债务费为最多，达3亿元，占财政支出总额的比重达46.83%p1917年以后，内外债偿还费也为数甚多。其还本付息原无确定担保基金者，每有延期之事；其原有担保基金者，均已关、盐两税为担保，按期偿还p原无确定基金担保的内外债款，自不能及时偿付；间有因欠息过多，另订付息垫款；亦有因本金到期，另订展期借款等情况p因此，内外债实际偿还的确切数字无从考证和确定第三节 北洋政府时期的税收n北洋政府时期，由于军阀割据、政局动荡，政府预算和财政统计缺乏连续性和准确性。从仅有的几年中央政府财政预算数来看，财政收入
9、徘徊在1.3亿-4.6亿元之间，切多数年份入不敷出n北洋政府时期，税制渐成体系。除了田赋、盐税和关税及厘金外，还包括其他正杂各税及正杂各捐p正杂税：当税、烟税、糖税、矿税、牙税、茶税、印花税等p正杂捐：烟酒捐、牙捐、茶捐、当捐、杂捐等p一、田赋n1.田赋的归属p1912年，北洋政府财政部拟订国家税和地方税草案，将田赋划归国家税，而以田赋附加为地方税p田赋名义上属国家税，实际上多为地方截留，成为地方收入的重要来源n2.田赋的构成p税目包括地丁、漕粮、租课、差傜、杂赋等，其中以地丁、漕粮为最重要的税目，杂赋等则属田赋附加n3.田赋收入规模与支配情况p北洋政府时期，经过多次整理，天赋名目有所归并，但
10、只是减少税目，而税额并未减少（见表11-5）p袁世凯统治时期，田赋被用作外债的担保品p1919年后，各省军阀依靠强大的势力，田赋收入大多不再上解中央，这是，天赋事实上已经沦为地方税收p二、盐税n北洋政府成立之初，承清朝盐制，运销上仍是官督商销的“引岸制”，盐税征收上仍是“先放盐后课税”的方式n实际情况是税率紊乱n盐商欠税、盐务机关任意滥支等现象也非常普遍n1.盐水管理权的旁落p1913年4月善后大借款合同成立后，北洋政府在北京设立了盐务署，盐务署内设稽核总所，由中国总办一员、洋会办一员主管p所有发给引票、汇编各项收入的报告及表册各事，均由总会办专任监理p所征盐款，存于银行团或银行团所认可的存款
11、处。盐款没有总会办会同签字，不能提用p自此，整个盐水机构从上到下为外国人所控制，中国盐税管理权遂告旁落n2.盐税制度改革p1913年6月，英国人丁恩被聘为盐务顾问、稽核总所会办，主张“就场征税，自由贸易”的原则改革盐税p在外国势力的干预下，北洋政府与1913年2月颁布了盐税条例。主要内容是：（1）与就场征收相适应，采取先征税、后放盐的盐税征收反式，即规定所有各区盐场，都必须先交齐全税，领取稽核分所准单后才能放运（2）划一税率，体现均税政策，每百斤2.5元（3）把列入地丁内征收的盐税予以免除；同时规定除盐税外，不得再以其他名义对盐斤征收捐税p1918年，盐务署颁布修订了修正盐税条例，修正内容包括
12、：（1）税率由每百斤2.5元增为3元（2）对工业、渔业用盐实行减税优惠政策，鼓励实业（3）计税衡量由原司马秤改为库平制，以16两为1斤，其差额为8钱，溢出的8钱规定作为卤耗p这次改革，尚能切中时弊，在一定程度上打击了旧的盐商、盐官和封建割据势力，并将封建旧盐税制引向资本主义新税制，有助于财政收入增加，客观上适应了社会经济的发展。但在帝国主义加剧对中国进行殖民地统治的背景下，这次改革加强了帝国主义对中国盐政的控制，把持更多的盐税收入n3.盐税收入及支配情况p经过改革，盐税收入激增，1914年达到6800多万元，比清末最高年份增加近5000万元p盐税的增加，一是由于实行自由贸易后，盐的销量增加所致
13、；二是由于税率提高产生的增收；三是由于加强了中央对盐税的管理以及堵塞了偷税逃税的漏洞p盐税收入虽不断增加，但因善后借款后，盐税税款被存储于国外银行团银行，税款首先被用于偿付善后大借款等外债的本息和赔款，再出去每年开支的20%左右的盐务经费，北洋政府真正能够支配的只有“盐余”。p1920年以后，由于中央集权分崩离析，地方各省普遍截留盐税，中央政府所得到的盐余随之相对减少（见表11-6）p三、关税n（一）常关税p民国成立后，常关税沿清末旧制，虽有小的更易，但大的框架未变p1913年起，清末划归省管理的常关又逐渐移归中央政府管理p1914年财政部拟定改正关税规程，6月通告全国p北洋政府时期常关收入为
14、1918年，6359356元；1919年，7189937元1920年，7016856元；1921年，7235293元1922年，6908152元；1923年，7184208元1924年，6681538元p常关税的设立妨碍国内货物流通，阻碍民族工业发展，国内人士多主张撤除常关，但直至北洋政府倒台，场馆也未能裁撤n（二）海关税p1.海关税制构成p（1）进口税：课于输入本国的货物p（2）出口税：课于输出国外的货物，同时也对经海港输往国内其他地区的商品征收出口税p（3）复进口税：对本国土货由此通商口岸运往彼通商口岸所课的税p（4）子口税：始于1858年的中英天津条约p（5）吨税：对出入本国港湾的外国船
15、舶按其在中吨数征收的税p2.关税自主运动p出于财政危机的压力，迫于民众要求p大的对外交涉主要有三次第一次是在第一次世界大战爆发后，当时协约国要求中国参战，北洋政府提出修订税则的要求第二次是在1919年凡尔赛和会及1921年的解决太平洋沿岸各国国际纠纷的华盛顿会议上，北洋政府提出恢复关税主权和改正关税税率的要求第三次是在1925年北京特别关税会议上，中心议定中国关税自主问题p这几次对外交涉取得的结果一是缓付庚子赔款5年二是改正货物评价表，切实做到值百抽五三是开征二五附税，总值计值百抽七点五四是着手裁撤厘金，将进口税税率调增为值百抽十二点五五是从1929年起，各国承认中国享有关税自主权，废除与中国
16、政府现行条约中所包含的关税上的限制，由中国颁布施行国定税率，同时中国废除厘金制度p北洋政府对关税自主的外交活动频繁不已，长达10余年，但并未取得实质性的进展p3.关税收入及支配情况p北洋政府时期，关税收入自年收入三四千万两增加至七八千万两，该时期关税的收入情况见表11-7p从表11-8可以看出，关税收入的增加，实际上是外国进口商品大量增加的结果，这表明北洋政府时期的关税政策，实际上是财政关税，关税没有能够筑起保护国内民族工商业和农业经济的关税壁垒，因此，关税收入的增加，实际上标明了帝国主义对中国经济侵略的进一步强化，中国人民受奴役、受剥削的程度进一步加深p由于清后期中国的关税主权完全丧失，海关
17、税款只能由外国银行收存，税款必须按期清偿外债和赔款，所剩少量的关余，才能供北洋政府使用p北洋政府时期的关税被帝国主义列强瓜分得支离破碎，关税成为中国财政半殖民地半封建性质最突出的体现p表11-9是部分年份的关税税款的分配情况p图11-2比较直观地反映了这一时期关税收入的平均支配情况p从表11-9可知：第一，在关税收入的支配中，最主要的一项是支付外债本息，少的年份达40%左右，多的年份达70%左右，各年平均亦接近60%关税的一部分也作为内债的担保，少的年份在10%以上，多的年份达20%以上第三，其他各项支出占有相当比重，其主要一个方面是海关行政经费第四，在1920年以前，尽管为数不多，北洋政府还
18、多少能分到一些关余，但从1921年起，北洋政府事实上没有关余可收p四、厘金n包括坐厘、行厘、货厘、统捐、税捐、铁路捐、货物税、产销税、落地税、统税等名目n1924年，全国有厘卡税局784处，分局卡2500多处n1.厘金的整顿n1919年11月颁布厘金制度条例，规定：p（1）除沿各铁路线通行已久的通过税制外，一切商品已在一省厘卡纳税的，可以自由通行该省其他各厘卡，不再纳税p（2）各种厘捐执照一律作废p（3）除去影响商品输入内地的种种不便n在整个北洋政府时期，除江西、广东、陕西、甘肃、新疆、奉天、吉林、黑龙江等省或已在清末就已改办统捐或实行产销税不征行厘外，其余各省所采取的整顿措施大致有以下三种情
19、况：p一是沿用旧制征收，不断提高税额，严加考成，以督促税务人员“厘剔中饱浮收”p二是改办统捐或产销税p三是对属于本省出产的大宗土产、特产，则另立专章或在税则中另立专条，与一般百货厘加以区分，另定税率加以征收n2.裁厘加税p北洋政府于1912年8月开始提出裁厘加税动议，至1925年特别关税会议，其间经历十余年p裁厘工作因与关税加税联系在一起，而关税税则的修订需要有约各国完全同意才能实行，因此，裁厘工作因关税税则修订无法进行而几无进展n3.厘金收入及支配p据统计，1916年为46400084元，1920年、1921年、1922年、1924年四年平均收入为4437万元，1925年为45698778元
20、，1927年为50143876元p各地军阀的主要收入之一，被各地军阀所占用p五、其他工商税收n（一）印花税p印花税以财产及人事关系所书立的契约、簿册、单据、文书、凭证等为课税对象，税源较为普遍可靠，税率甚轻，征收简便，征收费用较低，被认定是一种“良税”p北洋政府在清末印花税则的基础上制定了印花税法（草案），并于1912年10月21日公布p1913年由京师首先试办，至1914年各省相继施行p当时，中国城乡人民的文化水平高低不一，从事工商业者多沿袭传统交易习惯，许多商事活动不习惯每事必有文书凭证，这就是印花税的收数不旺，与原设想相去甚远p于是，各地就便宜行事，认购、摊派之风兴起n（二）烟酒税p1.
21、烟酒牌照税p北洋政府为开辟财源，于1914年1月颁布施行贩卖烟酒特许牌照税条例p此种牌照税具有营业税性质p2.烟酒税p烟酒税初行于直隶，以后各省皆征p多数税率在5%至35%之间p3.烟酒公卖费p1915年北洋政府将各国烟酒公卖制度变通后，实施官督商销的烟酒公卖制，目的有二：一是为了解决中央财政支绌问题二是为了合并烟酒税和烟酒厘金及各种杂捐，统一税目p北洋政府的烟酒税和烟酒公卖费同时征收，区别是：公卖费由中央规定征收，仅有一种名称，又有一定章程，从价计征，有统一的征收机关烟酒税则是由各省办理，种类繁多，名称各异，征收无一定的章程，省自为政，从量或从价计征，无统一征收机关n（三）矿税p1.矿区税p
22、由农商部直接办理，由各省实业厅征收p税率p征缴p2.矿产税p由省财政厅征收p税率p征缴p3.矿统税p财政部征收，按每吨市价计算，税率为5%p北洋政府时期，矿税为中央政府专款收入，1917年为262万元，1918年为185万元，1919年为86万余元，收入逐年下降p究其原因，除小矿多未照章纳税以及主管部门违章减税外，主要因为时局动荡，中央政令不能下达，各省地方不能照章办理，致使各矿业公司经营艰难，转产或停办比比皆是，生产下降，矿税收入也受影响n（四）牙税p1914年3月，北洋政府为整顿收入，电令各省按本地情况妥议章程，自行整顿，报部核实，但收效甚微p1915年9月，财政部制定整顿牙税大纲八条，通
23、令个省财政厅据此整顿n（五）契税p1914年1月，北洋政府颁布契税条例，同时公布了验契条例p1915年3月，财政部又公布验契契税办法大纲n（六）屠宰税p1915年财政部颁布了屠宰税简章n（七）房税p1914年3月，北洋政府依照清制改订房捐，将其名改为“房税”，并颁布房税条例草案p这个章程首次提出对自住房也须照出租房估价纳税，同时明确了纳税主体为房主或房租受益人p六、地方杂税杂捐n1.田赋附加和预征p1912年北洋政府在厘定国家税和地方税时，明文规定地方征收的田赋附加不得超过正赋的30%p1915年财政部因浏阳河工急需经费，遂呈报中央批准在直隶、山东先行举办田赋附加税以应河工需要p1916年北洋
24、政府以预算不敷，当即电令各省一律征收田赋附加税p民国初年，田赋预征名为借垫，最初的办法是将各县的富户分为几等，按其资产的多少，确定借垫的数额，责令团保限日勒缴转解，以第二年的税粮作抵n2.盐税附加p袁世凯死后，中央集权分崩离析，各地军阀不但截留正税，也直接向各地商民滥征附加p盐税税额的提高，直接导致了盐价的上涨，最终加重了广大消费者的负担n3.兵差p北洋军阀无休止的混战，导致军费开支激增，正常的财政收入难以满足需要，于是征发兵差就成为便捷的盘剥方式p兵差最初出现于战区，主要是力役p后来，不仅战区有兵差，战区后方也有兵差p兵差也由原来的临时性征收变为经常性措施，征收的形式也由原来的力役之征过渡到
25、实物之征和货币之征，但各地征收时也不尽相同p兵差这种形式对城乡人民的掠夺是残酷的，危害也是极大的n4.名目繁多的杂捐杂税p北洋政府时期，除以上税捐外，地方政府还沿袭清末旧制征收其他杂捐杂税，其性质多为地方税p大体可分为三类：p一是全省举办的省税p二是府、州、县自筹的，为府、州、县税p三是地方自治团体抽收的，为城镇乡税p税目繁多，关卡林立，征税苛重，加重了广大人民的税收负担，也导致北洋政府时期的经济严重凋敝第四节 公债收入及其他收入p一、外债n北洋政府时期，由于政局动荡，中央和地方财政关系始终处于非正常状态，在军阀割据日益严重的情况下，滥借外债成为北洋政府维持生存的重要经济基础p袁世凯统治期间，
26、中央和地方政府所借外债共计68笔，总额为55646余万银两。其中48笔为财政性借款，主要用于政治、军事用途；20笔为实业性借款，有2笔明显用于军政开支p袁世凯死后，军阀轮流执政，这一时期，中央和地方共借外债319笔，是近代史上借债笔数最多的时期p借债额计银72300余万两，第一类是财政性借款，主要用于军政各费，其中有许多是借新还旧；第二类是实业性借款，这种借款有100多笔，数额大21000余万银两，占总额的19.36%n这些借款中，对中国社会经济危害最大的当属善后大借款和西原借款n（一）善后大借款p善后大借款是指1913年5月英、法、俄、德、日五国银行团为支持袁世凯政权，解散南方革命势力，并为
27、取得在华的各种权益而对袁世凯政府举借的年息5厘约2500万英镑带有一系列附加条件的政治性借款，又称“五国善后借款”或“1913年中国五厘善后借款”。其明显特征就是资本输出，即帝国主义企图通过借款实现经济侵略，控制中国的财经命脉p善后大借款的内容是：（1）债权人是汇丰、德华、东方汇理、华俄道胜、横滨正金五国银行（2）借款额为英金2500万英镑（3）利息为年息5厘（4）折扣为按九十发售、八四净收（5）用途为六项（6）担保为盐税、海关税及直隶、河南、山东、江苏四省所指定的中央税（7）借款期限为47年，前10年付息，后37年本息同付（8）特别条件n善后大借款对中国的政治、经济乃至财政所带来的危害都是巨
28、大的p1.善后大借款使中国财政蒙受巨大的损失p2.善后大借款使帝国主义进一步控制了中国的财经命脉在善后大借款中，帝国主义通过担保和各种苛刻的政治条件，不仅牢固地掌握了关盐两税，而且攫取了盐税管理权关盐两税是北洋政府时期当时最重要的财政来源之一，帝国主义控制了关盐两税，就等于卡住了北洋政府的财政咽喉，从而使帝国主义进一步取得了政治上的特权和高额的垄断利润n（二）西原借款p西原借款是指北洋政府中期（1916-1918年），日本帝国主义为支持中国皖系军阀所给予段祺瑞政府的大批借款，因其中主要部分系日本人西原龟三一手经办，故历史上把这一时期日本对华借款，统称为“西原借款”p具体数额不详，有两个口径（1
29、）西原龟三本人经手的数额，数额高达1。8亿余元（2）寺内内阁时期对华借款（包括日本财阀的投资）的数额，共89项，总计29500余万日元，其中借给北洋政府的为28000万日元，借给个人和企业的为1650余万日元p西原借款的经济侵略性是极其明显的，严重地侵害了中国的主权在西原借款中，以电信、铁路、林矿等为名的实业性借款，则是以中国的森林资源、矿产资源、铁路财产和收入、电信收入作抵押购械借款、参战借款，则是以向中国政府和军队派政治、军事、财政顾问为条件，这样就严重地侵害了中国的主权p二、内债n北洋政府时期是中国近代史上开始大量发行内债的一个时期p袁世凯统治时期，内债种类繁多，数额较大p还应指出，从1
30、914年袁世凯政府发行民国3年公债起，就把公债基金的保管权和支配权出卖给了帝国主义。为了大量发行公债，成立了“内国公债局”，由华、洋人员组成董事会，并由董事会中推出总理一员、协理四员，主持局务p袁世凯死后，北洋政府不仅大量借外债，而且滥发内债，以满足财政需要年份公债发行额券库等发行额合计19126.219136.82.29.0191425.610.135.7191525.80.426.219168.81.810.6合计73.214.587.7表11-10 1912-1916年公债及国库券发行情况 单位：百万元年份实发行额年份实发行额1917105167901922832349101918139
31、36376019235000000191928358701924520000019201219604501925150000001921115362248192615400000合计612062708表11-11 1917-1926年公债实发行额 单位：元n内债的泛滥，给当时的财政带来了严重的后果，具体表现在：p第一，给北洋政府的财政压上了沉重的包袱，最直接的表现就是债务支出巨大p第二，破坏了政府公债的信誉n内债的泛滥也给社会经济的健康发展带来了不利的影响，具体来说：p第一，带动了一批以公债投机为目的的银行业的发展p第二，公债的发行肥了金融资本家和封建行庄的高利贷者p第三，公债投机阻碍了民族产
32、业资本的积累和打击了一般的平民存款户第五节 北洋政府时期的财政管理制度的改革p一、财政管理体制的变革n1.第一次国地收支划分n北洋政府于1913年11月22日正式颁布划分国家税地方税法（草案），计5章13条p（1）国家税包括田赋、盐税、关税常关税等17种p（2）地方税包括田赋附加、商税、牲畜税等20种p（3）准备将来新增设的国家税有印花税、登录税、继承税、营业税、所得税、出产税和纸币税7种p（4）准备将来增设的地方税有两类：一是特别税，二是附加税n财政部于1913年公布了国家费用地方费用标准案，所定国地支出的范围如下：p（1）国家费：立法费、官俸官厅费、海陆军费、内务费、外交费、司法费、专门教
33、育费、官业经营费、工程费、西北拓植费、证收费、外债偿还费、内债偿还费、清帝优待费p（2）地方费：立法费、教育费、警察费、实业费、卫生费、救恤费、工程费、公债偿还费、自治职员费、征收费n上述国地收支划分草案，其显著特点是将所有重要税源都划属中央收入，重要的政务也有中央办理，而地方则以省为对象，仅划给一些收入规模较小的零星税源n第一次国地税划分无果而终n2.增设中央专款制度p北洋政府成立后，一直实行地方政府向中央政府解款制度所谓解款制度，即各省每年以收抵支的余额解缴国库的办法，解缴数额的多少由各省认领，但地方政府截留应上解中央财政款项的现象时有发生p北洋政府为保障中央收入，防止地方截留，除解款制度
34、外，于1915年起增设专款制度将印花税、烟酒牌照税、烟酒税增收、验契费、契税增收等5项税收作为专款，亦称“五项专款”，责由各省财政厅按月解京p北洋政府建立专款制度，一方面是为补各省解款办法的不足，另一方面希望作为中央一项常年可靠地收入，与解款办法并存n3.第二次划分国地收支p1923年9月曹锟在英美帝国主义支持下用贿选办法当选总统，并于1923年10月10日就职，同时颁布了中国民国宪法，该宪法迎合了财政分权的思想，第23条规定，“关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费税及全国应划一之租税”为国家税；“田赋、契税及其他省税”为地方税p第129条规定，“省税与县税之划分由省议会议决之”p从国地税划分
35、的体系看，已有中央、省、县三级之势，比1913年的国家税、地方税划分略有进步p按照上述原则，当时的财政整理委员会发表了整理税制计划书，将当时已执行的和将要开征的中央与地方各税，依其性质分为直接税、间接税、行为税，共3类25个税种，详见表11-12p二、财政管理机构n1.财政管理机构概况p北洋政府时期，官制混乱多变，但财政管理的组织机构尚属稳定p1912年4月，北洋政府设立财政部，设财政总长，下设赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司及总务厅等6个部门p财政部以外，设有税务处专管海关税务司，其督办一职与财政总长地位相等p省级地方财政管理机构从组织上看，变化不大民国初年，财政司主管一省财政，后设国
36、税厅专管国税，财政司只管地方收支，但不久即废止，仍将国税厅与财政司职权合一为财政厅，直接隶属于财政部p县级地方财政机构为县财政局或财政科n2.海关行政管理机构p北洋政府时期，海关行政管理机构为总税务司，它隶属于税务处，总税务司一职长期由外国人把持p总税务司管理海关行政，其职掌包括课税、海政、工程三大方面。总税务司的办事机构为总税务司署，署内下设五科三处p各地海关共设有40余处，各处设税务司一人，管理全行政事宜n3.盐务管理机构p善后大借款后，北洋政府按照合约的规定，重新建立了盐务机构，基本上形成了掌管盐务行政的盐务署和专管盐税的稽核总所这样两个系统，它们之间既有隶属关系，又各自分立p1913年
37、9月，财政部设盐务署，成立管理全国盐务的最高机构p1914年2月9日，财政部又公布了盐务署稽核总所章程和盐务稽核分所章程。规定：盐务署长兼任总所的总办，盐务署顾问兼任总所会办p盐务署和盐务稽核所系统的建立，使全国盐务、盐税机构从上到下垂直领导，构成一个有机的整体，改变了清末置于各省分散管理的状况，便于统一领导，统一指挥，从而提高了征管效率p三、国家预决算管理制度n1914年颁布了会计条例，对预算制度作了明确规定。主要内容包括：p（1）预算年度采用跨年度制，从每年的7月1日至次年的6月30日p（2）每年度岁入岁出之出纳事务，其整理完结之期不得超过次年年度12月30日p（3）各年度岁出定额，不得移
38、充他年度之经费p（4）各年度岁计剩余之款转入次年度岁入，出纳完结年度之收入及缴还款与预算外收入均编入现年度岁入p（5）岁入岁出总预算，应于上年度提交法院，非因必不可免及本于法律或契约所生之经费，不得提出追加预算p（6）总预算分经常、临时两门，并各分款项编制，提交立法院时，附送各官署岁入岁出预计书及前年度之岁入岁出现计书p（7）设第一预备金，以充预算内发生不足者之用；设第二预备金，以充预算外所必须者之用，均于次年度立法院开会时求其承诺p预算制度颁布后，在最初几年实施状况较好，1913-1919年各年度基本上都编制了较完整的国家预算p但从1920年开始，由于地方政府军费开支急剧膨胀、截留中央专款现象严重，中央政府在各省的实际收入难以准确统计p北洋政府时期，中央政府预算科目的设置分款、项两级p在建立预算制度的同时，北洋政府还制定了决算制度（1）总决算先经审计院审定后，由大总统提交国会，其分门之次序与总预算相同，并提供相应的证明材料及数据（2）总决算提交国会时，由大总统提出报告书，并附送相关凭证文书p北洋政府的决算制度虽有明确的法律规定，但实际上决算编制的具体方案并未落实，制度规定也未能得到有效的实施
