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1、公共政策学公共政策学1 1Public Policy总体框架第一章第一章导论导论第二章第二章公共政策及其本质与功能公共政策及其本质与功能第三章第三章政策主体、政策客体与政策环境政策主体、政策客体与政策环境第四章第四章政策模型及其相关理论政策模型及其相关理论第五章第五章公共政策制定公共政策制定第六章第六章公共政策执行公共政策执行第七章第七章公共政策评估公共政策评估第八章第八章公共政策终结公共政策终结导论第一节第一节 公共政策学及其研究对象公共政策学及其研究对象第二节第二节 公共政策学的产生与发展公共政策学的产生与发展第三节第三节 为什么学习公共政策学为什么学习公共政策学第一节 公共政策学及其研究
2、对象公共政策学的学科名称至今尚不统一。公共政策学、政策学、政策科学、政策分析、公共政策分析、政策研究、公共政策研究这七个名称，是对同一学科的不同称谓，基本上属于同一概念，可相互替代。 公共政策学。我国学者陈振明曾就一些学科概念请教美国康奈尔大学公共事务研究所所长多森教授，后者的回答是：20世纪七八十年代许多人更喜欢使用“公共政策学”这个名称。我国学者采用这一概念，见于桑玉成、刘百鸣合著的公共政策学导论。 政策学。早在80年代初，我国学术界就有人撰文呼吁建立一门“政策学”。王福生的政策学研究。被称作“我国第一本比较系统地对政策进行研究论述的专著”。 政策科学。美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔195
3、1年创始这门学科时就是使用这个名称，直到今天，“政策科学”这一名称仍然是使用最广泛的。我国比较早的著作见于孙光的政策科学和张金马的政策科学导论。 政策分析、公共政策分析。“政策分析”这个概念最早是由美国著名政治学家林德布洛姆提出来的。我国学者较早运用这个名称的见于胡象明的地方政策分析-体制、文化与过程和陈庆云的公共政策分析。 政策研究、公共政策研究。见于林德金的政策研究方法论。 公共政策学公共政策学是“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，”其目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。 公共政策学科以人类社会的政策系统和政
4、策过程作为专门的研究对象，它既要研究政策的本质、原因和结果，注重内容分析；又要研究政策系统及政策过程（包括政策的制定、执行、评估等环节），注重系统过程分析。 公共政策学研究的范围十分广泛，目前尚难以划出准确的边界，但可以勾画出一条主线。这条主线就是探索公共政策的固有规律，而探索活动主要有这样几个方面：（1）研究政策系统的要素、结构和运行过程；（2）对政策系统与其环境之间的关系做生态学分析；（3）研究政策过程诸环节之间的关系；（4）研究政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。 第二节 公共政策学的产生与发展 一、中国古代的政策思想一、中国古代的政策思想 中国古代有非常丰富的关于“治国、
5、平天下”的方略的知识、思想和观点。中国古代政策思想的内容有六个方面：一是“事异则事异，事异则备变”的政策思想。二是以民为本，政在得民的政策原则。三是惠民、养民、富民的政策传统。四是重农抑商的政策主张。五是不患寡而患不均的政策倾向。六是无为而治的政策构想。 我国古代有两部与政策研究相关的著作：一是战国策，它搜集和论述了战国时期政策分析家们的言行，堪称我国历史上第一部较为系统的政策研究与政策咨询的著作；二是智囊补，收集古代政策案例1238个，冯梦龙著，可称全世界最早的一本政策案例著作。 中国古代政策研究比较发达的原因：一是王朝更迭，宗教不能为政权的合法性提供解释，需要统治者从维护统治着想来研究政治
6、；二是我国从先秦时期形成的学而优则仕的传统以及后来的科举制度。知识分子既然以读书为做官的准备阶段，所以很自然地就会关注政府的运作，热衷于“议政”；另外朝廷在读书人做官的入口处还注重考察他们的对策和施政能力。这种制度安排成为中国古代的读书人热心于观察和分析政府政策的强大动力。 二、公共政策学的产生二、公共政策学的产生（一）学科形成的历史条件 公共政策学是在两次世界大战期间及二战后初期孕育形成并于20世纪50年代初诞生的。 公共政策学得以产生的历史条件，一方面是其他学科的形成和发展创造的条件；另一方面是政治、经济、科学技术发展所致。 主要条件：一是系统论、信息论和控制论的产生。二是决策科学的形成。
7、三是行为科学的形成与行为主义政治学的进展。四是凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大。 系统论是由奥地利人、生物学家贝塔朗菲创立的，初见于他的现代发展理论一书。 系统论包括三个方面的内容：一是系统理论原理；二是系统方法；三是系统工程。 信息论的创始人是美国的申农，基础作是通讯的数学理论。 控制论是由美国数学家维纳创造的，基础作是控制论。 三论提供的思维方法的特点是：系统性、动态性和最优化。提供的基本方法是：系统方法、信息方法、反馈方法、功能模拟方法。 三论研究后续的重大进展是20世纪70年代形成的大系统论。 （二）学科的诞生 公共政策学诞生的标志是1951年美国政治学家勒纳和拉斯韦尔的政策科学：
8、视野与方法的近期发展一书。它首次提出并界定了政策科学。 拉斯韦尔是公共政策学的创立者，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物。 拉斯韦尔揭示了这门学科的以下几个特点：第一，它是关于民主主义的学问；第二，它的哲学基础是逻辑实证主义；第三，它是一门对于时间和空间都极敏感的学问；第四，它具有跨学科的性质；第五，它是一门需要政府官员共同研究的学问；第六，它是一门以社会变迁和发展为研究对象，以动态模型为核心的学问。 公共政策学在初期阶段取得的主要成就：一是在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划以及成本收益分析等方法和技术上的应用上，取得了显著成就；二是许多政治学研究者，
9、包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身公共政策的研究。如戴维伊斯顿、拉斯维尔、林德布洛姆、阿尔蒙德等。三、公共政策学的发展三、公共政策学的发展 公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔的重新审查公共政策的制定过程政策科学探索：概念与适用政策科学构想等。 行为科学发端于20世纪30年代的美国，孕育于管理学领域。 德洛尔对公共政策学的四点贡献：一是分析了行为科学和管理科学在科学实验科建设上的一些误区。二是肯定了管理科学和决策科学研究中使用的系统群研究方法，并大力主张将这种方法引进公共政策学；三是提出并界定了总体政策、超政策和政策系统的概念；四是强调公共政策学的跨学科性质
10、和实践性。 公共政策学在第二阶段形成的主要成就：一是方法论的多样化，如行为主义、公共选择、博弈论、个案研究；二是对政策研究过程的重点的转变，从政策制定到政策执行，政策的评估、政策终结与政策周期；三是对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视；四是公共政策比较研究开始起步。 公共政策学在近期的发展成就：一是课题选择的新取向，包括偏重于伦理取向、管理取向和改革取向；二是方法论的非科学趋向；三是公共政策学的建制化，有了专门的学会、刊物、机构、课程。 我国公共政策学研究的主要内容：一是对公共政策学知识的综合与介绍；二是对国外公共政策学研究方法的研究、综述与介绍；三是针对政府部门面临的经济和社会问
11、题所做的对策性研究。第三节 为什么学习公共政策学1、为了改进政策系统，提高政策质量。2、为了教育人们理解公共政策，运用政策争取和保护自身和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。3、为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。思考与练习1、公共政策学是怎样的一门新兴学科？其研究对象是什么？2、公共政策学产生的条件是什么？其发展历程是怎样的？3、为什么要学习公共政策学？第二章 公共政策及其本质与功能第一节第一节 公共政策的含义与本质公共政策的含义与本质第二节第二节 公共政策的特征与功能公共政策的特征与功能第三节第三节 公共政策的分类公共政策的分类第
12、一节 公共政策的含义与本质一、什么是公共政策？一、什么是公共政策？西方学者的定义 1、伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一定的启发性，但不很全面。2、戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一定义侧重于公共政策的价值分配功能，它隐含着政府采取的一切行动或不行动都是在作某种价值分配。 3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策
13、的其他一些本质特征。 4、托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。据此，公共政策不仅包括采取某种行动以及如何行动的决议指示，而且还包括关于停止某种行动的决定。这是可取的。但这个定义的不足之处是忽略了政策的实施过程，忽略了决定要做的事情和实际所做的事情之间存在着距离。 5、安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维伊斯顿称之为政治系统中的“权威人士”制定的，而政治系统中的绝大部分成员认为自己对他们处理着的政治系统中的日常事务负有责任，并承认这些活动对自己的约束力。 西方学者的政策内涵表述，
14、基本上概括了它的主要含义：政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；政策是一系列活动组成的过程；政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；政策是对社会所做的权威性的价值分配。 我国学者关于“政策”的定义 美国学者有关政策科学的研究成果被引进中国后，中国学者综合美国学者对公共政策的界定，提出了能够更全面地揭示“公共政策”概念内涵的定义。 台湾学者张世贤指出，“政策”一词直接关联到人民与政府，“公共政策是政府为解决公共问题，达到公共目标，经由政治过程，所产出的策略”。他说，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度：（1）以目标取向（Goal-Oriented）来界定：公共政策是
15、达到公共目标所采取的策略；（2）以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共政策是政府解决公共问题的策略；（3）以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共政策是政治过程的产出。 国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等等。 伍启元认为，公共政策是政府所采取对公私行为的指引。 综合我国学者的分析，可以看出，大陆学者过于强调政党和政府的政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。台湾学者的研究在
16、一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强调。 我们可以简单将公共政策定义为：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。二、公共政策本质二、公共政策本质 1、政策是阶级意志、利益的集中体现和表达 政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中，不同性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其他政治组织，面对的是各种各样、错综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这
17、些社会问题，它们就必须制定自己的政策；而任何政策的制定和执行都是以维护本阶级的政治、经济利益为宗旨的。 政策在一定程度上表示着阶级力量的变化。由于政策是阶级利益的集中体现，所以任何阶级、国家在制定自己的政策时，首先考虑的是如何维护自己的经济利益，如何巩固自己的统治地位，如何削弱敌对阶级的力量，剥夺敌对阶级的政治经济利益，这是制定和执行政策的根本出发点。但是，任何阶级在制定和维护政策时，又不能不考虑到现实的阶级关系、现实政治力量的对比。一定的阶级为了本阶级的长远的整体的利益，往往会在眼前的、局部的利益方面向敌对阶级做出某种让步和妥协。政策在一定程度上便成了各阶级政治力量对比变化的晴雨表。 政策体
18、现了阶级的意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其政策的本质有明显区别，但都是为着巩固其统治、进行政治管理的基本工具。 2、政策服务于社会经济的发展3、政策是各种利益关系的调节器第二节 公共政策的特征与功能一、公共政策的特征1、政治性2、价值选择性3、层次性4、阶段性5、功能多样性6、合法性7、权威性8、普遍性9、稳定性二、公共政策的功能 所谓政策功能，简单地说就是政策所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位、结构、作用表现出来，它总是在与某种社会目标的联系中得到判定。1、导向功能 政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容
19、是规定目标、确定方向。规定目标就是把整个社会生活（包括政治生活、经济生活、文化生活等）中表现出的复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目标的潮流，纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道，使社会有序地发展。政策导向功能的另一项重要内容使教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。 公共政策的导向功能具有两种作用方式：一是直接引导；二是间接引导。 公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能。所谓正向功能指政策对事物发展方向的正确引导，体现了公共政策与事物发展规律的协调一致；所谓负向功能是指对事物发展方向的错误引导，表现了公共政策与事物发展规律的冲突和矛盾。 2、管制功能 这种功能往往通过政
20、策的有关条文规定明确地加以表现，通常采用两种途径达到这一目标。（1）积极性管制。政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的概率，从而达到减少其反向行为的目的。（2）消极性管制。政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。案例：上海重罚随地一口痰3、调控功能 公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差
21、别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。 4、分配功能第三节 公共政策的分类一、分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策 从协调方式的角度看，按照政策对社会和人们之间关系的影响不同，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策。分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社会；调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权利；自我调节性政策涉及对某一事物或团体的限制或控制，它与调节性政策的不同之处在于它不是别的团体强
22、加的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的；再分配政策涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移分配。 二、总政策、基本政策和具体政策 从纵向的角度看，按照政策空间层次的不同，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性，决定社会发展基本方向的政策，如我国以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的总路线就是总政策。基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策，一般也将基本政策成为基本国策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一部门、某一方面的工作所
23、规定的主要目标和任务，如人口与计划生育政策是我国的一项基本国策。具体政策是实现基本政策的手段，或者说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则，如我国实施的积极财政政策。三、政治政策、经济政策、社会政策和文化政策 从横向角度看，按照政策所涉及的社会生活领域的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策就是政府在处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范。经济政策是政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段。社会政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规范，它以社会问题为对象，目的是解决社会问题，提高人民生活，增进社会
24、利益，谋求社会秩序平衡发展。社会政策包括人口政策、环保政策、治安政策、社会保障政策等。文化政策是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术以及文教事业的发展而制定的基本准则和规范，它包括科技政策、教育政策、卫生政策等。思考与练习1、公共政策的含义与本质2、公共政策有哪些特征？3、结合案例分析公共政策的功能4、公共政策可以分为哪几类？第三章 政策主体、政策客体与政策环境第一节第一节政策主体政策主体第二节第二节政策客体政策客体第三节第三节政策环境政策环境第四节第四节政策系统的构成政策系统的构成第一节 政策主体 政策主体：直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。 政策主体的构成因素主要
25、包括立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。 政策主体的分类多以官方决策者和非官方决策者进行划分。官方决策者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们（当然，他们中的一些人事实上可能会受制于非官方的政治党派或压力集团）。包括国会议员、政府首脑、行政人员和法官。除他们之外，还有许多人参与了政策的制定过程，这些参与者中不仅包括政治党派和利益集团的成员，而且包括代表个人的普遍公民。这些被称之为非官方参与者。主要是因为不管他们在各种政策场合有多么重要或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力去做出具有强制力的政策
26、决定。 一、官方决策者 政党有可能会成为没站在官方决策者行列的“超官方决策者”。1、立法机关 立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务。2、行政决策机关 一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制，但随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中的地位和作用越来越突出。3、行政执行机关 政策制定与政策执行相互缠绕、不可分割，行政执行部门对政策制定有很大影响。4、法院 法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。所谓司法审查权是指法院
27、有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法冲突的情况，有权决定这些活动无效。 二、非官方参与者二、非官方参与者1、利益集团 利益集团是由具有相同利益需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能，其对公共政策的影响一般取决于这样一些因素：团体的规模、资金及其他资源条件、团体的凝聚力、领导层的工作技巧、团体的社会地位、竞争性组织是否存在、官方决策者对其的态度、在政治系统权力体制中所处的位置等。 利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。其中最有代表性的一种形式就是游说，即作为说客的利益集团的代表，努力劝
28、说立法官员或政府官员，希望他们能够指出利益集团所赞同的议案。由于游说活动通常是在议院走廊或休息室进行，所以人们习惯称之为“院外活动”。 随着公民社会的兴起，出现了越来越多的社会团体对公共政策过程的积极影响:(1)政策信息沟通(2)影响并制约公共决策（通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节）(3)稳定公共政策秩序(4)角色替代（政府可将一部分公共权力让度给社会团体）对公共政策的消极影响（自利性）(1)可能导致政策过程中的政治腐败(2)发展到一定规模时必然采取排他性策略，漠视公共利益，侵蚀、消解政治权威(3)加剧新的不平等并使之固定下来2、政党 政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政
29、治联盟的形式出现。其关注的政策范围要比一般的利益集团更广，对之政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为一般性可供选择的政策方案。3、公民个人案例：一个乡党委书记的心声 2000年3月8日，原中共湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平怀着对中国农民的深切同情和对农村经济发展的深深忧虑，以“一个乡党委书记的心里话”为题，向国务院领导如实反映了“农村有些地方真穷，那里的农民真苦，农业发展真困难”的情况。心中列举了当地农村面临的七大问题，并建议党中央、国务院从四个方面着手解决“三农”
30、问题：（1）坚决刹住浮夸风。（2）切实减轻农民负担，增加农民收入，调动广大农民的积极性。（3）强化群众监督，严治腐败，确保政令畅通，取信于民。（4）鼓励改革创新，加强调查研究，坚持从群众中来到群众中去的政策路线，制定结合实际的农村政策。 国务院领导两次动情批复，由此引发了湖北省一场声势浩大的农村改革。然而，在李昌平秉笔直书后，感受到越来越大的心理压力，个人命运发生了一系列变化。2000年9月16日，他含泪离开了棋盘乡。 从法理主义的角度说，作为一名普通公民，李昌平有权使自己的意见被中央领导听到。事实上，李昌平给中央领导的谏言也的确引发了一场农村改革，这是他作为政策的间接主体所产生的力量。在此意
31、义上说，李昌平是幸运的，因为不是任何一位公民的声音都能被政策制定者所听到，特别是当他触及某些权势集团的利益时。作为政策客体的公民公民应更多作为政策客体存在的理由：（1）公民的真正意愿很难确定（2）公民的意见多属短视（3）公民参与成本过高，效率低下（4）公民参与会导致社会不稳定作为政策主体的公民： 现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。这是因为：第一，整个政策运行过程都以公民为基础。第二，公民参与政策过程，不但可以加深其对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，从而增加他们配合政策运行的自觉性，提高了政策的效力。第三，政策过程的民主化、法制化要求公民参与。第四
32、，随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及政策科学知识的普及，政策信息的获取将变得十分便捷。消除了公民参与政策过程所遇到的障碍，提高了公民参与的效率。 在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：（1）以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权利。（2）通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权利。（3）使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策。（4）通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。（5）通过制造社会舆论或进行多方游说手段，提出政策诉求，影响政策导向。（6）以个人的知识活
33、动为政策制定提供实证依据或理论指导。4、大众传媒 现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。它是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段，对政策制定过程有着非常重要的影响，被视为政策主体的一个重要组成部分，有“第四种权力“之称。 5、思想库 思想库（thinktank）或脑库（braintrust）是现代政策研究组织的别称，它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素，被认为是现代决策链条种不可缺少的一环。布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、野村研究所等一些世界闻名的思想库，在政策制定中发挥了非常重要的作用。 可将思想库
34、划分为以下几种类型：（1）官方思想库。隶属于政府及其职能部门，或作为最高行政长官的智囊团，或隶属于不同职能部门，或具有相对独立的建制。（2）半官方思想库。一是政府出资支持重点研究课题，把研究工作纳入为政府服务的轨道。二是政府通过与政策研究机构签订合同，从而建立相互依存的关系。三是与政府有关机构有对口挂靠关系的思想库，它们直接为对口单位提高政策执行服务。 （3）民间思想库。是由民间发起，得到基金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构。它具有选题自由、研究范围广、社会联系多、不受政治局限、独立性强、灵活性大等特定。（4）国际思想库。是由不同国家的学者和官员组成的，以国际问题为研究对象的国际性政策研究
35、组织。其研究范围往往涉及人类共同关心的问题，如环境保护、气象服务、战争与和平、资源利用、人口控制等。第二节 政策客体 政策客体是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。 政府的主要功能及其公共政策的主导作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题，所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的起点。社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状况与社会期望状态之间的差距，而这种差距或偏差往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。但是，并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决，有些问题可能过于复杂，超出了
36、公共政策的功能范围；而有些问题，通过公民社会的联合行动就能处理，只有那些被列入政府议事日程，涉及相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。 随着人类活动范围的拓展，公共政策客体的范围也在迅速扩大，从原始社会的氏族领地扩展到地区、国家乃至整个世界和外层空间，涉及许多全球性课题或跨国性问题，如核扩散、军备竞赛、环境污染、南北问题、人口增长、贫困问题、难民问题、能源问题、人权问题、民族与宗教冲突问题，等等。 从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。人们在社会生产和生活中所处的地位不同，
37、社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。这些利益和需求相互影响、交流、碰撞、摩擦，从而产生了各种现实的利益矛盾，它可能发生在个人之间、个人与群体之间、群体与群体之间、甚至政府与群体之间。公共政策要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。 政策能否落实，目标能否实现，与目标群体的态度有着直接的联系。一般说来，目标群体的态度有两种：一是接受；二是不接受。从制度激励的角度来看，一项政策如果能够使目标群体获得一定的利益，就容易被目标群体接受；反之，一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害和剥夺，就难以得到目标群体的认同。例如，党的十一届三中全会以后，在
38、我国广大农村推行了家庭联产承包责任制，这项政策适应了当时农民渴望致富的利益需求，因而赢得了他们广泛的支持与积极的合作，为政策执行创造了极为有利的条件，很快取得了超出预想的政策成果。再如，一些基层政府打着发展地方经济的旗号，以修建公共设施为借口，制定相应规章政策，对农民乱收费，造成了一个又一个豆腐渣工程。这类严重损害农民利益的政策，必然会受到广大农民群众的反对和抵制，不可能顺利推行，及时采取强制措施，也只能应对一时。 第三节 政策环境一、公共政策与政策环境的关系 政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。 公共政策是政策环
39、境的产物，二者存在辨证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。 首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要产生的。 其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。如果公共政策与政策环境存在严重的冲突和对立，也就是说，政府管理社会的手段与环境条件格格不入，那么这样的政策就必然走向失败。 再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。随着历史的演进、社会的发展，政策环境不断地发生变化，这是不以人的主观意志为转移的客观规律，公共政策必须适应这种变化的需要，否则就会阻碍
40、社会系统的良性运转，产生消极的影响。 最后，公共政策也不是完全被动和消极的，它对政策环境也具有一定的能动作用。二、政策环境的构成因素1、地理环境的影响 地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。地理环境是人类生存的摇篮，它与社会发展和公共政策有着极为密切的关系。但也不能过分夸大地理环境的作用。 2、经济环境的影响 经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集体所有、国家所有等）。社会经济环境
41、对公共政策制定具有决定性的影响，无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为、原则、方法等都要受到经济环境的制约。 一方面，经济环境是人类社会生活中最基本的环境，政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求；另一方面，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延缓生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全，只有正确地认识经济环境，才能有效地制定和执行公共政策。 3、政治传统和政治文化的影响 政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。政治文化通过社会化过程代代相传，在社会化过程中，个人通过与父母、老师、领导和其他人的交往，学到了与政治有关的价值观、信
42、仰和态度。这样，个人获取的政治文化就变成了心理要素的组成部分，逐渐固化并体现在其行为中。政治文化是影响公共政策的一个重要环境因素，不同国家公共政策及其制定过程的差异可以用政治文化的不同来解释。 4、社会变迁的影响 凡社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可叫做社会变迁。公共政策必须随着社会变迁而不断调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之能跟上形势变化与发展的步伐。5、国际环境与公共政策 国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文
43、化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制度和调整内政外交政策的主要依据。随着科学技术的迅速发展，交通、通讯工具的不断完善，国际交往日益频繁，各国之间相互依赖的程度不断增强，国际环境因素对各国公共政策的影响将有增无减。第四节 政策系统的构成 从系统论的观点出发，可以把政策系统（Policy System）界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统，涉及从中央到地方各级各类相关政策机构及其运作机制。政策过
44、程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们有紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。 一、政策主体系统一、政策主体系统 政策主体系统是各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。1、政策制定系统 政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，因此也称“决策中枢系统”。它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。他们组织和领导整个决策过程，并在最终决策中拥有决定权。政策制定系统的任务是生产高
45、质量的政策。其基本功能是：（1）确认政策问题。（2）确定政策目标。（3）组织政策方案的设计。（4）政策方案的最终决定。2、政策执行系统 政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。其基本功能是：（1）为政策方案的实施做好准备。（2）有效实施政策方案。（3）分析和总结执行情况。3、间接主体系统 间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。间接主体系统的要素大致可以分为三类
46、：第一类是国家政策行为者，如地方政府、政党、利益集团、非政府组织、公共舆论、社会政治运动、公民等。第二类是跨国政策行为者，如跨国公司、多国公司、欧洲联邦、北美自由贸易区、阿拉伯联盟、非洲开发银行、石油输出国组织、东南亚条约组织等区域合作组织等。 第三类是全球性政策行为者，包括全球性政府间组织，如联合国、世贸组织、世界银行、国际货币基金组织等，以及全球性非政府组织，如国际奥委会、国际红十字会、绿色和平组织、天主教会等。间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。其基本功能是：（1）利益表达与利益综合。（2）影响公共政策制定。（3）影响并改变政策环境。（4）填补政策主体力量
47、所无法到达的空间。 二、政策支持系统二、政策支持系统 政策支持系统（Decision Support System，简称DSS），是指能够快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统。由信息传播系统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。 1、信息传播系统 信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化。其基本任务是：（1）信息的收集与整理。（2）信息的加工与储存。（3）信息的传递。2、政策咨询系统 政策咨询系统也叫“思想库”、“智囊团”或“外脑系统”，是由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系及其具体的咨询活动构成。
48、其基本功能是：（1）政策问题的发现和诊断。（2）政策预测研究。（3）政策方案的设计与评估。3、政策监控系统 政策监控系统由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少政策失误，避免政策执行中发生变形。其基本功能是：（1）确立政策监控标准。（2）衡量政策绩效。（3）纠正和消除政策执行偏差。4、政策评估系统 其任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据。其基本功能是：（1）根据政策持续、修正、调整或终止的依据。（2）有效地配置政策资源。 三、政策反馈系统三、政策反馈系统 政策反馈系统是将政策主体与政策
49、对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。政策反馈系统地特点是多层次、多网络。反馈来自对象系统、一般环境、政策支持系统。四、三大子系统的工作程序四、三大子系统的工作程序信息系统，形成政策问题政策制定系统，形成政策目标咨询系统，提供咨询报告政策制定系统形成决定交执行系统监控系统实施监控政策评估系统评估政策结果反馈系统随时反馈给各子系统思考与练习1、试述政策系统的构成及其相互关系。2、政策系统环境的构成要素包括哪些？3、试述市场、政府能力与公共政策的关系。4、试述公民与公共政策的关系。5、社会团体对公共政策的制定和实施有何影响？第四章 政策模型及其相关理论一、理性主义模型二、渐进主义模型三、
50、混和扫描模型四、政治系统理论五、团体理论六、精英理论七、过程理论 在政策科学中，概念模型得到了广泛的应用。这些概念模型是政策科学工作者为了帮助人们理解和解释公共政策产生的原因，认识和分析其社会的效果，思考和预测未来的发展，在公共政策研究中不断总结出来的。这些模型体现了对公共政策思考的不同角度，为理解公共政策和进行政策分析提供了多种途径。 一个政策过程的示意图或政策生命周期的比喻，即便再形象，它也与政策实践有着相当的距离。我们的理论架构是用来作分析工具的，从某种意义上讲，它们毕竟只是一种人为的想象。然而，有时候我们却常常百分之百地确信这种想像的真实性，把主观的抽象完全等用于客观的现实，这也正是模
51、型方法在实际运用中所面临的一种风险。一、理性主义模型一、理性主义模型 决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即他遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。 这个模型假定决策者是“理性人”，而理性人则有以下特征：（1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。（2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。（3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。（4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。（5）面对同样的选择他会做出同样的决定。 这个模型把决策者假定
52、为理性人之后，还假定了决策者如何将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中：（1）决策者面临的是一个既定的问题。这一问题可以同其他问题相区别，或至少与其他问题相比显得更重要；（2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列；（3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡；（4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果（代价与收益）都进行了调查研究；（5）每一个选择方案及其可能出现的结果都与其他选择方案具有可比性；（6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。 这一过程的结果是做出一项理性的决策，这一决
53、策经过实施将最有效地达到既定的目标。 理性主义模型受到了激烈的批判。批评者认为： 第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。 第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却是常常极为有限的。 第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。 第四，这个模型假定决策者全知全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获取的信息都是有限的，不可能预先对投入产出、成本收益的比例做出精确的计算。 在所有的批评者中，经济学家和管理学家西蒙和政治学家林德
54、布洛姆是最有权威性和代表性的。他们不是完全抛弃这个模型，而是认为如果对它做适当的改进，它就可以“成为基本的、重要的、现实可行的政策理念和政策研究方法。” 西蒙提出了决策者有限理性（Limited Rationality）命题。西蒙认为决策者在管理决策时不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。因此，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”，而不是去追求最优、最大化的所谓客观理性（Object Rationality）。进一步
55、说，客观理性是存在的，但是对它的追求不是一次完成的，而是一步步地向它逼近，永远不能使这个过程完成。 有限理性主义认为，政府从来只是对有限的政策选择进行有限的成本效益分析，并且从来不能肯定有限的选择已经包括了最佳的解决办法。除此之外，政府从来没有拥有、也不可能拥有完全的权力，随心所欲地设定和推行公共政策。据此，有限理性政策理论认为，现实政策分析和政策决定的选择标准、评估标准不应当、也不可能是最佳的(optimizing)，而应当、也只能是满意的(satisfying)或次佳的(secondbest)。 二、渐进主义模型二、渐进主义模型 渐进主义模型是美国学者林德布洛姆构建的。林德布罗姆在对传统理
56、性模式批判的基础上,建立了渐进决策模式。他认为决策的过程就是渐进的过程，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的过程。渐进决策需遵循三原则：1)按部就班原则，林德布罗姆认为，决策过程只不过是决策者基于过去的经验，对现行决策稍加修改而已。2)积小变大原则，从形式上看，渐进决策过程似乎缓慢，但由微小变化的积累可以形成大变化。3)稳中求变原则，政策上大起大落不可取，欲速则不达,危害社会稳定。 政策分析之所以不能进行理性分析，而要采用渐进分析，是因为决策必然要受到政治、技术和现行计划的制约，他们决定着政策必然成为渐进的过程。决策的渐进
57、性是由其与政治的一致性所决定的。在西方,政策的决策必然要受到多个党派的影响，必然成为各个党派折衷调和的产物。因此政治上的渐进决定决策过程的渐进性；决策的渐进也是由于技术上的困难造成的。一项政策的做出必然与时间、信息等因素相关，而决策的正确程序则直接受制于决策者对决策备选方案及其后果等信息的了解程度，决策者对备选方案及其后果了解得越深入、透彻，决策正确的可能性就越大。然而，决策者并不可能有足够的时间和智慧洞悉每一项决策备选方案的后果，所以必须在了解的基础上做出决定，然后边执行边修改；决策的渐进性是由相信计划的连续性所决定的，任何一项新政策都不得不考虑原有决策的影响，因为原决策已造成了一个既成事实
58、。 总之，渐进决策模式具有一定的合理性。从认识论上看，它以历史和现实的态度将事物的运动看作是一个前后衔接不间断的过程，它注重事物从量的积累到质的变化的过程。从决策的角度看，它是在某种条件下的一种有用的思维方式。渐进模式是一种有益的描述性和分析性的决策理论，但不能扩大到一切决定，因为它自身也具有局限性：一方面，由渐进模式做出的决定只是反映了社会中势力最强大的而且又组织起来的那部分人的利益，而对社会下层，政治上又无组织的那部分人的利益并没有被考虑进去；另一方面，渐进模式把注意力集中在短期目标上，只是改变现行政策的某些方面，因而往往忽视基本的社会变革。像宣战、环保等重大长远的基本性的决定，渐进模式就
59、无能为力了。 三、混和扫描模型三、混和扫描模型 埃齐奥尼提出的综合模型是混和扫描模型（Mixed-Scanning Model）。混和模型在概念上希望截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时截取渐进主义模型的政策落点，把政策的关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。 他说：“混和扫描因为运用了两种摄像机而包括了上述两种方法的基本内容。第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机能对空间作深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。”混和扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合
60、起来使用；在某些情况下渐进主义模型是适用的；在另一些情况下则更需要采用理性主义模型。决策者扫描的范围越广、越深入和具体，决策也就越有效。例如，我国大型土木工程的决策、政府基建投资决策等，都有必要运用理性决策的方法；而像我国高等教育收费的决策、完善我国税收制度的决策等，则适合运用渐进决策方法。 混和扫描决策理论模式的优点在于：它对决策的方法和过程进行了比较全面的考察，克服了理性决策模式与渐进决策模式各自存在的片面性，同时看到了二者的合理性，并力求把它们结合起来，对人类决策过程做出较为全面的解释，给人类的决策行为提供一种较为全面的指导思想。然而，这一理论模式也有不足之处。这种模型试图调和理性主义模
61、型和渐进主义模型在思维方式和操作方法上的矛盾，就难免在价值取向上显得有些模棱两可。四、政治系统理论四、政治系统理论 戴维伊斯顿提出和完善了政治系统分析框架，这一框架被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统理论。该理论认为，公共政策是政治系统对周围环境所提出要求的反应。根据戴维伊斯顿的定义，政治系统是一个由社会中那些可以识别，同时又是相互关联的机构和活动所组成，对社会具有约束力的权威性决定（或价值分配），这就是公共政策。这个模型把政策过程假定为输入决策输出反馈这一系统运行过程。 环境输入政治系统的是要求和支持；政治系统的环境，由政治系统以外的各种状况和事件所组成；要求是指个人和团体为了满足自己
62、的利益而向政治系统提出采取行动的主张；支持是指团体和个人遵守法律，以及接受权威性的政治系统为满足要求而做出的举动或采取的行动。由于政治系统的内部运行过程一般不为外界所知，所以政治系统模型设定它是一个“黑箱”（Black Box）。政策形成后由政治系统进行政策宣示和政策执行。这个模型将此称作输出。具体地讲，输出就是指将政策贯彻到环境中去，以此回应输入、影响环境，改变环境。最后，政策结果再反映到政治系统中去，这就是反馈。反馈是现政策过程的终点，又是新政策过程的起点。 系统分析方法是科学决策的重要工具，因为“政策分析是系统思想不容置疑的核心部分”，它有助于决策者认清整个政治格局，有助于发现问题的本质
63、，有助于确立正确的目标和选择最佳的决策手段。但政治系统分析法有其适用范围,它仅适用于分析宏观的政治框架，无法分析大量的具体问题，如选举问题；它仅仅适用于分析抽象的政治运动的一般形式，而无法分析丰富多彩的个别政治内容。所以，实际上，政治系统分析方法的适用范围相当狭窄。五、团体理论五、团体理论 团体理论认为：公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。制约这种平衡的力量来自不同利益团体的相互影响。利益团体是指社会中有着共同观点和看法并有权力对其他团体提出要求的社会团体。当这个团体通过政府机构或向政府机构提出其要求时，它就从社会性利益团体变成政治性利益团体。社会中的个
64、人只有在称为团体成员并为团体利益进行活动时才能够在政治生活中发挥其作用。团体理论模型见图示 毫无疑问，公共政策往往更倾向于影响力较大的利益团体，公共政策的相对稳定依赖于团体斗争均衡状态的持续。一旦这种状态被破坏，公共政策就会起变化，待到新的平衡形成，新的政策随之出现。各利益团体影响力的大小又取决于他们的数量、财富、组织强度、领导、接近决策者的通道及内部亲和的大小。六、精英理论六、精英理论 精英理论认为国家重要的政治、经济和社会政策是由“少数精英人物”来决定的，公共政策的制定过程就是少数精英的活动过程。这些精英是社会统治集团的代表，他们占据社会支配地位，与处于被支配地位、被统治地位的大众构成对立
65、的双方。一切公共政策都是这些精英们制定、颁布并强制大众实施的。公共政策反映的是少数精英们的偏好和价值，公务员和行政人员只是实施居于统治地位的精英所决定的政策。政策是这些精英由上往下施行的，并非群众需求的产物。精英模型如图 精英理论的核心思想可归纳为如下几点： 1、社会可划分为拥有权力的少数人和未拥有权力的多数人。仅有一些人享有分配社会价值的权力，群众不能影响公共政策。 2、精英的选拔都是不成比例地来自社会经济地位较高的上层阶级。 3、非精英的往精英阶层的流动必须缓慢而持续，以维持社会的稳定并避免革命发生。唯有接受精英基本共识的非精英，方能被接纳进入统治团体。 4、精英为了社会体系的基本价值，以
66、及为了保护此社会体系，而分享彼此的共识。在美国，精英共识的基础包括财产权的神圣性、有限政府与个人自由。 5、公共政策所反映的不是群众的需求，而是精英普遍性的价值。公共政策变迁不是革命性而是渐进性。 6、积极的精英很少受到冷淡群众的影响。精英影响群众多于群众影响精英。 精英理论强调虽然公共政策反映的是精英的利益与价值，而不是人民的需求，但这并不意味着其制定的公共政策可违背大多数人的利益。相反大多数人的利益都是由少数的精英来承担，以政策的形态表示出来的。因为，当某件事威胁到社会体系而造成政治体系发生改变时，根据自利的基础而采取行动的精英，就会提出改革措施以维护社会体系及他们的地位。此时精英的价值是
67、非常“尊重群众”，并把大众利益看出是自己的“责任”，是自己分内的事，而不是群众的事。 精英理论还认为，公共政策中的“民主”只具有象征性的价值。任何公共政策方案都不可能交由人民来决定，因为群众是被动的、冷淡的、且掌握不多的信息。群众对精英的决策行为最多只具有间接的影响力。 总之，精英理论反映了行政决策过程与阶级统治、阶级关系的政治联系，虽不完全具有合理性，但也一定程度上反映了西方所谓“民主”的现实。七、过程理论七、过程理论 政策过程理论将政策过程分为如下六个阶段： 1、政策问题的提出。表达对政府活动的要求，旨在引起决策者的注意，并将此要求列入政府议程。 2、决策议题的决定。设立开展公共政策问题讨
68、论机构，决定即将被采纳的议题和问题。 3、政策方案的形成。根据政策预测，提出、确定解决政策议题和问题的备选方案。 4、政策立法。在备选方案中进行择优，谋求对该方案的政治支持，促使该方案成为法律。 5、政策执行。建立政策执行机构，提供财力、物力及相应的服务支持，推行政策方案的实施。 6、政策评估。研究政策方案，列出方案执行后产生的后果，分析政策方案对社会相关目标团体和非目标团体的影响，提出修正或改变政策方案的意见和建议。 总之，政策过程模型将政策过程看成是一系列的政治活动，即问题的提出、议题的设定、政策的形成、政策的合法化、政策的执行、政策的评估。这个模型的重心是要求政策制定者“如何”去形成政策，或者说是“应该”如何形成政策，而不要求政策制定者对公共政策的实质进行评判。 虽然现实中，一个政策实际的生命过程，不一定完全与上述过程相符合，程序可能简化或泛化。但政策过程理论将复杂的政策过程程序化，的确为人们进行政策问题的研究和分析提供了一个基本的思维框架。而且政策制定过程和政策制定内容之间的相互影响关系也是有限的，政策的内容从根本上是取决于社会政治、经济与文化的因素，取决于决策者的政治行为。所谓对政策过程理论有助于从动态上把握政策。 思考与练习1、分析理性决策模型与渐进决策模型各自的利弊2、试用系统理论分析公共政策是如何从政治系统产生的？3、试述团体理论与过程理论
