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1、第八章第八章行政机关行政机关第一节第一节行政机关的组织行政机关的组织一、行政机关的组织原则一、行政机关的组织原则1 1、民主原则、民主原则按照人民主权原则的要求，立法权、行政按照人民主权原则的要求，立法权、行政权和司法权既然都是由主权派生的，就必须由人权和司法权既然都是由主权派生的，就必须由人民直接或间接选举产生的政府来行使，并受人民民直接或间接选举产生的政府来行使，并受人民监督，向人民负责，为人民服务。监督，向人民负责，为人民服务。2 2、法治原则、法治原则这个原则指的是行政机关的组织法定，即这个原则指的是行政机关的组织法定，即行政机关的设立与职权职责、行政机关的编制行政机关的设立与职权职责
2、、行政机关的编制（包括人员的定额）、组成行政机关的人员的条（包括人员的定额）、组成行政机关的人员的条件、人员产生和更换的程序、行政机关内部之间件、人员产生和更换的程序、行政机关内部之间的相互关系都是必须由法律规定的。的相互关系都是必须由法律规定的。3 3、行政机关系统内部实行分权制衡、行政机关系统内部实行分权制衡世界各国都普遍发展了根据具体公务性质世界各国都普遍发展了根据具体公务性质的不同和管辖地域范围的不同而加以分权的技术。的不同和管辖地域范围的不同而加以分权的技术。也就是在行政机关系统内部设置不同的行政组织也就是在行政机关系统内部设置不同的行政组织行使（特殊情况下还可以交给非政府的社会组织
3、行使（特殊情况下还可以交给非政府的社会组织行使），并在相互之间实行已定程度的监督和制行使），并在相互之间实行已定程度的监督和制约。约。4、相容或不相容的原则。、相容或不相容的原则。这个原则涉及行政机关官员承担的职务同这个原则涉及行政机关官员承担的职务同担任议员的身份是否相容，也就是行政官员能否担任议员的身份是否相容，也就是行政官员能否同时担任议员。同时担任议员。5 5、禁止兼职和从事营业活动的原则。、禁止兼职和从事营业活动的原则。很多国家还规定，政府官员在从政期间，很多国家还规定，政府官员在从政期间，必须公布其个人财产，接受社会监督。必须公布其个人财产，接受社会监督。6 6、行政机关成员必须为
4、文职而非军职的原、行政机关成员必须为文职而非军职的原则。则。7 7、实行行政首脑负责制的原则。、实行行政首脑负责制的原则。为了保障行政机关的独立性以及行政的统为了保障行政机关的独立性以及行政的统一和协调，保障行政机关能够针对突发的或临时一和协调，保障行政机关能够针对突发的或临时性的问题迅速作出反应，并采取相应行动，行政性的问题迅速作出反应，并采取相应行动，行政权就必须集中于行政首长一身，由行政首长对行权就必须集中于行政首长一身，由行政首长对行政决策享有最后决断权。政决策享有最后决断权。二、行政机关的组织形式二、行政机关的组织形式1 1、总统制（以美国为例）、总统制（以美国为例）总统制，是指由全
5、民直接选举产生的总统总统制，是指由全民直接选举产生的总统一身而二任，既是国家元首，又是政府首脑，并一身而二任，既是国家元首，又是政府首脑，并且政府不实行集体决策制，而由总统一个决定和且政府不实行集体决策制，而由总统一个决定和负责。负责。在总统制下，总统和国会一般都由全体选在总统制下，总统和国会一般都由全体选民直接选举产生，美国的总统选举形式上是间接民直接选举产生，美国的总统选举形式上是间接选举，实质上与直接选举区别不大。国会不得要选举，实质上与直接选举区别不大。国会不得要求总统对其负政治责任，反过来，总统也不能解求总统对其负政治责任，反过来，总统也不能解散国会。总统既是国家元首，也是政府首脑。
6、美散国会。总统既是国家元首，也是政府首脑。美国实行的是最典型的总统制，总统制也是由美国国实行的是最典型的总统制，总统制也是由美国首创摹。首创摹。2 2、内阁制（以英国为例）、内阁制（以英国为例）又称议会制，是指行政机关内阁的成立及又称议会制，是指行政机关内阁的成立及其存续依赖于议会，并对议会负责的制度。在其存续依赖于议会，并对议会负责的制度。在这一制度下，总理或首相作为政府首脑，由议这一制度下，总理或首相作为政府首脑，由议会选举产生并对议会负责。政府一般采取集体会选举产生并对议会负责。政府一般采取集体决策制或内阁集体决策制，首相或总理一人不决策制或内阁集体决策制，首相或总理一人不得独断。得独断
7、。英国作为内阁制的典型代表，其议会议员英国作为内阁制的典型代表，其议会议员由直接选举产生。行政首脑常常是由议会（下由直接选举产生。行政首脑常常是由议会（下议院）中的多数派领袖出任，并对议会负责，议院）中的多数派领袖出任，并对议会负责，国家元首只有形式上的同意任命权。国家元首只有形式上的同意任命权。内阁制的特点：内阁制的特点：（1 1）内阁制的国家元首（总统或国王）与）内阁制的国家元首（总统或国王）与最高行政首脑分别由两人担任。最高行政首脑分别由两人担任。（2 2）内阁制的行政与立法合为一体。最高）内阁制的行政与立法合为一体。最高行政首脑为议会（下议院）多数党领袖，向议会行政首脑为议会（下议院）
8、多数党领袖，向议会负责。内阁制国家的最高行政首长并非人民直选负责。内阁制国家的最高行政首长并非人民直选产生，而是议会议员的选举结束之后，由议会中产生，而是议会议员的选举结束之后，由议会中的多数党单独或联合执政。在获得议会多数议员的多数党单独或联合执政。在获得议会多数议员的支持下，选出最高行政首长。的支持下，选出最高行政首长。（3 3）内阁制的行政首长没有固定任期。只）内阁制的行政首长没有固定任期。只要赢得（议会）大选，拥有多数席位的政党，就要赢得（议会）大选，拥有多数席位的政党，就可以连续执政。多数政党的领袖只要获得本党内可以连续执政。多数政党的领袖只要获得本党内的支持，就可以连任政府首脑。在
9、内阁制下，政的支持，就可以连任政府首脑。在内阁制下，政府与议会之间的制衡方面，议会主要靠质询、不府与议会之间的制衡方面，议会主要靠质询、不信任投票和否决重大法案来制约政府。信任投票和否决重大法案来制约政府。（4 4）内阁阁员通常由议会议员出任，以体）内阁阁员通常由议会议员出任，以体现行政和立法的合一。现行政和立法的合一。（5 5）内阁制的另一个特色是实行副署制度。）内阁制的另一个特色是实行副署制度。虽然国家的政令由元首名义发布，但主政的权力虽然国家的政令由元首名义发布，但主政的权力却属于内阁。为了明确责任归属，除了部分特殊却属于内阁。为了明确责任归属，除了部分特殊权力的行使外，元首发布政令，须
10、经总理（权力的行使外，元首发布政令，须经总理（/ /首首相）或相关阁员的副署，副署者承担政治责任。相）或相关阁员的副署，副署者承担政治责任。副署制的意义不是形式的，而是实质的，是内阁副署制的意义不是形式的，而是实质的，是内阁对国家元首最重要的制衡方法，如果内阁不签字，对国家元首最重要的制衡方法，如果内阁不签字，总统或国王的政令将不发生效力。总统或国王的政令将不发生效力。（6 6）内阁行使行政权，由内阁全体阁员作）内阁行使行政权，由内阁全体阁员作为整体向议会承担政治责任，尽管内阁的权力可为整体向议会承担政治责任，尽管内阁的权力可能主要集中在首相或总理之手。能主要集中在首相或总理之手。3 3、委员
11、会制（以瑞士为例）、委员会制（以瑞士为例）委员会制，也称委员会制，也称“行政合议制行政合议制”或或“集体集体元首制元首制”，是指政府首脑由一定数量的委员组成，是指政府首脑由一定数量的委员组成，由各委员分享行政首脑权力的形式。由各委员分享行政首脑权力的形式。最典型的是瑞士，由最典型的是瑞士，由7 7人组成的一个联邦委人组成的一个联邦委员会，每个委员的职权相同、地位相等，因而这员会，每个委员的职权相同、地位相等，因而这样的政府首脑尽管享有最高行政权，但却不能称样的政府首脑尽管享有最高行政权，但却不能称为内阁或总统。联邦委员会的主席和副主席实际为内阁或总统。联邦委员会的主席和副主席实际上是由上是由7
12、 7名委员轮流担任。名委员轮流担任。4 4、双元首制（法国的、双元首制（法国的“共治共治”）又称作混合制或半总统制，是法国第五共和又称作混合制或半总统制，是法国第五共和实行的制度，截取了总统制和内阁制的部分特点，实行的制度，截取了总统制和内阁制的部分特点，混合成为的新制。混合成为的新制。双元首制的特点：双元首制的特点：（1 1）总统位居议会之上，握有行政实权，）总统位居议会之上，握有行政实权，最高行政权由总统与以总理为首的内阁分享。最高行政权由总统与以总理为首的内阁分享。（2 2）行使三权的机构之间具有较强的制约）行使三权的机构之间具有较强的制约性，既限制了议会制下议会利用不信任表决罢免性，既
13、限制了议会制下议会利用不信任表决罢免内阁的权力，也限制了总统制下的总统的权力。内阁的权力，也限制了总统制下的总统的权力。（3 3）大多数双元首制的总统都由民众直接）大多数双元首制的总统都由民众直接选举产生，只有少数例外采取间接选举形式。选举产生，只有少数例外采取间接选举形式。（4 4）双元首制中，总统与总理的关系十分）双元首制中，总统与总理的关系十分微妙。微妙。三、中国行政机关的组织形式三、中国行政机关的组织形式在我国，一般认为行政首脑是国务院总理。在我国，一般认为行政首脑是国务院总理。但我国现行宪法规定，国家主席作为国家元首也但我国现行宪法规定，国家主席作为国家元首也在形式上行使一定的行政权
14、力；统一领导全国武在形式上行使一定的行政权力；统一领导全国武装力量的权力则被赋予中央军事委员会。装力量的权力则被赋予中央军事委员会。1 1、国家主席、国家主席国家主席与最高国家权力机关结合行使国国家主席与最高国家权力机关结合行使国家元首权。家元首权。2 2、中央军事委员会、中央军事委员会中央军事委员会是我国最高军事领导机关。中央军事委员会是我国最高军事领导机关。3 3、国务院、国务院国务院作为我国的中央人民政府，是最高国务院作为我国的中央人民政府，是最高国家行政机关，同时是最高国家权力机关的执行国家行政机关，同时是最高国家权力机关的执行机关。机关。四、行政机关的任期四、行政机关的任期美国总统美
15、国总统4 4年一届，法国总统年一届，法国总统7 7年一届年一届美国总统只能再当选一次，法国总统则没美国总统只能再当选一次，法国总统则没有限制。有限制。我国宪法规定：国家主席、中央军委、国我国宪法规定：国家主席、中央军委、国务院每届都是任期务院每届都是任期5 5年，与全国人大任期相同。年，与全国人大任期相同。国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。委员连续任职不得超过两届。五、议会对行政机关的监督五、议会对行政机关的监督1 1、美国的、美国的“弹劾弹劾”制制还没有真正被弹劾下台的总统。还没有真正被弹劾下台的总统。2 2、德国的、德国的“建设性不信任建设性不信任”为维护德国政府的稳定性。为维护德国政府的稳定性。3 3、中国的罢免制度、中国的罢免制度宪法第宪法第8383条，条，全国人民代表大会组织法全国人民代表大会组织法第第1515条。条。
