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1、公共政策发展公共政策发展2本章教学目的本章教学目的 公共政策是现代公共管理运行的核心平台和主要方法之一，在公公共政策是现代公共管理运行的核心平台和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突显。制定和实施公共政策是公共管共管理中的重要作用日益突显。制定和实施公共政策是公共管理的重要内容，公共政策过程是公共管理运行的重要过程。本理的重要内容，公共政策过程是公共管理运行的重要过程。本章从不同视角下对公共政策内涵的不同界定出发，从政策科学章从不同视角下对公共政策内涵的不同界定出发，从政策科学与公共管理实践的角度阐述公共政策的理论发展及其研究主线、与公共管理实践的角度阐述公共政策的理论发展及其研究主线、
2、公共政策过程、公共政策分析及其方法、公共政策发展等内容。公共政策过程、公共政策分析及其方法、公共政策发展等内容。 本章学习，着重培养学生的公共政策意识，以及运用公共政策本章学习，着重培养学生的公共政策意识，以及运用公共政策进行公共管理的实际能力。进行公共管理的实际能力。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材3本章学习的重点问题本章学习的重点问题公共政策的含义与范畴公共政策的含义与范畴公共政策工具公共政策工具公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节公共政策的分析工具与分析方法公共政策的分析工具与分析方法公共政策发展公共政策发展公共管理学 21世纪公共管
3、理系列教材4本章主要参考资料本章主要参考资料1伍启元：公共政策（上），台湾：商务印书馆，伍启元：公共政策（上），台湾：商务印书馆，1985年版。年版。2美美B盖伊盖伊彼得斯等：公共政策工具，中国人民大学出版社，彼得斯等：公共政策工具，中国人民大学出版社，2007年版。年版。3迈克尔迈克尔 霍利特、霍利特、M拉米什：公共政策研究：政策循环和政策子系统，三联书店，拉米什：公共政策研究：政策循环和政策子系统，三联书店，2006年版。年版。4托马斯托马斯R戴伊：理解公共政策（第戴伊：理解公共政策（第10版），中国人民大学出版社，版），中国人民大学出版社，2004年版。年版。5威廉威廉N邓恩：公共政策分
4、析导论，中国人民大学出版社，邓恩：公共政策分析导论，中国人民大学出版社，2002年版。年版。6约翰约翰W金登：议程、备选方案与公共政策，中国人民大学出版社，金登：议程、备选方案与公共政策，中国人民大学出版社，2004年版。年版。7迈克尔迈克尔 霍利特、霍利特、M拉米什：公共政策研究：政策循环和政策子系统，三联书店，拉米什：公共政策研究：政策循环和政策子系统，三联书店，2006年版年版。公共管理学 21世纪公共管理系列教材55.1 公共政策概述公共政策概述 5.1.1 公共政策的性质和范畴公共政策的性质和范畴 1.不同视角下的公共政策不同视角下的公共政策 （1）国外学者对公共政策概念的界定）国外
5、学者对公共政策概念的界定 第一，价值分配论视角第一，价值分配论视角 第二，目标方法选择论视角第二，目标方法选择论视角 第三，立场论视角第三，立场论视角 第四，过程论视角第四，过程论视角 第五，政治合法性实现论视角第五，政治合法性实现论视角 （2）我国学者对公共政策概念的界定）我国学者对公共政策概念的界定 公共管理学 21世纪公共管理系列教材65.1.1 公共政策的性质和范畴公共政策的性质和范畴 2.2.公共管理视界中的公共政策公共管理视界中的公共政策 第一，公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共第一，公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求
6、，协调社会利益矛盾与冲突的方略；权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略； 第二，公共政策的主体是决策者；第二，公共政策的主体是决策者； 第三，公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体）；第三，公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体）； 第四，横向划分和纵向划分公共政策的范围；第四，横向划分和纵向划分公共政策的范围； 第五，公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、第五，公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化；社会或共同体的利益最大化； 第六，公共政策的核心是一种选择。第六，公共政策的核心是一种选择。公共管理学
7、 21世纪公共管理系列教材75.1.2 公共政策工具公共政策工具 1.1.公共政策工具的类型公共政策工具的类型 公共政策工具又称为治理工具或政府工具。依据提供公共物品公共政策工具又称为治理工具或政府工具。依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入程度的高低，在从自愿性到强制和公共服务过程中政府介入程度的高低，在从自愿性到强制性的范畴将公共政策工具类型分为：性的范畴将公共政策工具类型分为： （1）自愿性工具）自愿性工具 （2）混和性工具）混和性工具 （3）强制性工具）强制性工具 公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.1.2 公共政策工具公共政策工具 2.2.公共政策工具的选择公共政策工具的选择
8、公共政策工具的选择是一种理性行为。政策工具的选择需要考虑如下方面：公共政策工具的选择是一种理性行为。政策工具的选择需要考虑如下方面： 第一，应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则；第一，应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则； 第二，应与政策环境相适应；第二，应与政策环境相适应； 第三，应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益；第三，应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益； 第四，应具有灵活性，针对某一政策问题是选择使用单一的政策工具抑或是综合应用第四，应具有灵活性，针对某一政策问题是选择使用单一的政策工具抑或是综合应用多种政策
9、工具，或是以一种为主其它为辅，取决于对以上三方面的条件要求满足的程多种政策工具，或是以一种为主其它为辅，取决于对以上三方面的条件要求满足的程度；度； 第五，政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有第五，政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有可能发生变化。可能发生变化。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.1.2 公共政策工具公共政策工具 3.3.公共政策工具选择的应用公共政策工具选择的应用 霍莱特和拉米什通过设置两个变量来构建政策工具选择模霍莱特和拉米什通过设置两个变量来构建政策工具选择模型：一个变量是国家能力，或者说是国家影响社会
10、行为型：一个变量是国家能力，或者说是国家影响社会行为者的组织能力；另一个变量是政策子系统的复杂程度，者的组织能力；另一个变量是政策子系统的复杂程度，特别是政府在执行政策时面对的行为者的类型和数目。特别是政府在执行政策时面对的行为者的类型和数目。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材105.1.3 公共政策的研究主线公共政策的研究主线 1.制定公共政策的主体的权力结构、权力运行制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制机制与决策机制 2.公共政策的过程与程序公共政策的过程与程序 3.公共政策的内容与输出公共政策的内容与输出公共管理学 21世纪公共管理系列教材115.2 公共政策过程公共
11、政策过程 5.2.1 5.2.1 公共问题与公共政策问题公共问题与公共政策问题 公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点，也是现代政策公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点，也是现代政策分析的中心环节。公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的分析的中心环节。公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。 公共问题不等于就是公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问公共问题不等于就是公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题题中的一部分。公共问题成为公共
12、政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门提出、同时该问题又在促使人们行动，特别是向政府及公共部门提出、同时该问题又在政府及部门的权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。政府及部门的权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.2 公共政策过程公共政策过程 5.2.1 公共问题与公共政策问题公共问题与公共政策问题 公共政策问题的基本特征：公共性。公共行特征超越了个人特公共政策问题的基本特征：公共性。公共行特征超越了个人特定的环境和范畴，与人类整个的社会生活、制度和全部历史有定的环境和范畴，与人类整个的社会生活、制度和全部历史有关，
13、同时也与既定社会中的大众的价值、观念和利益相关。关，同时也与既定社会中的大众的价值、观念和利益相关。 公共政策问题的一般特征：选择性、动态性和时效性。公共政策问题的一般特征：选择性、动态性和时效性。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材135.2.2 公共政策问题的确认与建构公共政策问题的确认与建构 1.公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构则是政策分析的基础和起点。公共政策问题的确认是在特定的则是政策分析的基础和起点。公共政策问题的确认是在特定的“政策问政策问题情境题情境”中，了解与政策问题相关的社会变化过程中
14、的权力关系、利益中，了解与政策问题相关的社会变化过程中的权力关系、利益群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。作出基础性判断。 2.公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析；政策问题的建构需要公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析；政策问题的建构需要对政策问题进行分类。对政策问题进行分类。 3.政策问题的建构有四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题界定、问题政策问题的建构有四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知。整个过程是在认识或详述和问题感知。整个过程是在认识或“感知感知”问题情
15、势的前提下，搜问题情势的前提下，搜索出问题网。索出问题网。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材145.2.3 公共政策议程公共政策议程 1.公共政策议程的含义：公共政策议程是由一定的政策行为公共政策议程的含义：公共政策议程是由一定的政策行为主体提出并促成其最后确定，这一过程就是政策议程的建立主体提出并促成其最后确定，这一过程就是政策议程的建立过程。过程。 2.公共问题进入公共政策议程的触发机制。詹姆斯公共问题进入公共政策议程的触发机制。詹姆斯安德森的安德森的分类方法别具特色。他把公共问题进入政策议程的机制分为分类方法别具特色。他把公共问题进入政策议程的机制分为如下四种触发机制：一是政治领袖的
16、触发；二是危机事件；如下四种触发机制：一是政治领袖的触发；二是危机事件；三是抗议活动；四是通讯媒介的注意三是抗议活动；四是通讯媒介的注意 。公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.2.3 公共政策议公共政策议程程 3.3.公共政策议程建立的模型公共政策议程建立的模型 （1）科布在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉求主）科布在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型和内在创始型。动员型和内在创始型。 （2）金登在）金登在1984年提出的议程建构的三大源流：问题溪流、政年提出
17、的议程建构的三大源流：问题溪流、政策策“原汤原汤”（政策源流）和政治源流，这三大源流彼此独立，具（政策源流）和政治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。有各自的动力机制和特点。政策议程的多源流分析及其关系，政策议程的多源流分析及其关系，如下图所示。如下图所示。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材165.2.3 公共政策议程公共政策议程金登政策议程多源流分析示意图金登政策议程多源流分析示意图 公共管理学 21世纪公共管理系列教材175.2.4 公共政策制定公共政策制定 1.1.公共政策制定的含义公共政策制定的含义 公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政公共政策制定是
18、指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。公共政策制定是整个公共构是公共政策制定和实施的主体。公共政策制定是整个公共政策过程中的重要阶段。公共政策制定的流程包括宏观的政政策过程中的重要阶段。公共政策制定的流程包括宏观的政治体系中的政策制定流程和微观政策规划与设计的流程。治体系中的政策制定流程和微观政策规划与设计的流程。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.2.4 公共政策制定公共政策制定 2. .公共政策制定的宏观流程公共政策制定的宏观流程 公共政策制定的宏观流
19、程是以伊斯顿对政治生活的系统分析公共政策制定的宏观流程是以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。与政策产品的输出反馈的过程。 公共政策制定的宏观流程可能是立法范围的系统的议程，也公共政策制定的宏观流程可能是立法范围的系统的议程，也可能是行政范围的制度化的议程，还可能是针对偶发和突发可能是行政范围的制度化的议程，还可能是针对偶发和突发的特定情境和事件而产生的议程。的特定情境和事件而产生的议程。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.2.4 公共政策制定公共政策制定 3. .公
20、共政策制定的微观流程公共政策制定的微观流程 公共政策制定的微观流程是从决策的视角对政策的规划与设计。遵公共政策制定的微观流程是从决策的视角对政策的规划与设计。遵循决策的一般路径，它包括发现问题循决策的一般路径，它包括发现问题确立目标确立目标方案拟定、方案拟定、评估与抉择评估与抉择政策合法化几个阶段。一般来说包括：政策合法化几个阶段。一般来说包括： （1）确立政策目标）确立政策目标 （2）政策方案拟定、评估与抉择）政策方案拟定、评估与抉择 （3）政策合法化）政策合法化公共管理学 21世纪公共管理系列教材205.2.5 公共政策沟公共政策沟通通 1.1.内部沟通与外部沟通内部沟通与外部沟通 公共政
21、策内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传公共政策内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传递和交流，是组织内部通过各种现代信息载体和通讯工具递和交流，是组织内部通过各种现代信息载体和通讯工具以制度化的沟通渠道实现信息的传递与交流。以制度化的沟通渠道实现信息的传递与交流。 公共政策外部沟通是决策系统内与外部环境之间的直接或公共政策外部沟通是决策系统内与外部环境之间的直接或介间接进行的信息传递与交流。外部环境主要指决策系统介间接进行的信息传递与交流。外部环境主要指决策系统以外的个人及各类社会组织。以外的个人及各类社会组织。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.2.5 公共政策沟通公共政策沟
22、通 2.2.公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍 （1）政府与公众之间政策沟通的途径）政府与公众之间政策沟通的途径政策发布和信息公开政策发布和信息公开政策反馈和信息反馈政策反馈和信息反馈双向互动的政策沟通和政府回应机制双向互动的政策沟通和政府回应机制 （2）政府与公众之间政策沟通的障碍）政府与公众之间政策沟通的障碍沟通的技术障碍沟通的技术障碍沟通的心理障碍沟通的心理障碍沟通渠道的阻塞沟通渠道的阻塞公共管理学 21世纪公共管理系列教材225.2.6 公共政策执行公共政策执行 1.1.公共政策执行的一般理论公共政策执行的一般理论 公共政策执行是将已取得合法化的政
23、策方案付诸实施，将政策内公共政策执行是将已取得合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。 关于公共政策执行，西方国家公共政策学者围绕两条研究途径展关于公共政策执行，西方国家公共政策学者围绕两条研究途径展开：一是开：一是“自上而下自上而下”途径，或称为途径，或称为“政策制定者透视政策制定者透视”途径；二途径；二是是“自下而上自下而上”途径。途径。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材235.2.6 公共政策执行公共政策执行 2.2.公共政策执行失控及其矫正公共政策执行失控及其矫正 （1）公共政策执行失控。
24、）公共政策执行失控。主要表现为：一是政策敷衍；二是政策附主要表现为：一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。 （2）公共政策执行失控的矫正措施）公共政策执行失控的矫正措施加强公共政策执行体系的组织建设加强公共政策执行体系的组织建设提高公共政策执行者的素质提高公共政策执行者的素质强化对公共政策执行体系的监控强化对公共政策执行体系的监控促进公共政策执行的法治化和民主化建设促进公共政策执行的法治化和民主化建设公共管理学 21世纪公共管理系列教材245.2.7 公共政策评估公共政策评估 公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式
25、、效公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。 1.公共政策评估的类型公共政策评估的类型（1）聚焦于政策或项目的结果（结果评估或影响评估）；）聚焦于政策或项目的结果（结果评估或影响评估）；（2）评估政策项目形成与实施的过程（过程评估）；）评估政策项目形成与实施的过程（过程评估）；（3）对政策预期效果的评估（事前评估）；）对政策预期效果的评估（事前评估）；（4）对政策执行结果的评估（事后评估）；）对政策执行结果的评估（事后评估）；（5）在决策的各个阶段对公共政策进行评
26、估。）在决策的各个阶段对公共政策进行评估。公共管理学 21世纪公共管理系列教材255.2.7 公共政策评估公共政策评估 2.2.公共政策评估中价值理性与工具理性的选择公共政策评估中价值理性与工具理性的选择 在政策评估中，需要协调工具理性与价值理性取向的关在政策评估中，需要协调工具理性与价值理性取向的关系：系： （1）关注政策效率与效果，以工具理性为主的政策评估；）关注政策效率与效果，以工具理性为主的政策评估； （2）关注政策价值效应，以价值理性为主的政策评估。）关注政策价值效应，以价值理性为主的政策评估。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材265.3 公共政策分析公共政策分析 5.3.1 5
27、.3.1 公共政策分析的含义与内容公共政策分析的含义与内容 1.公共政策分析的含义。公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析公共政策分析的含义。公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。 公共政策分析是一个跨学科的应用性研
28、究领域，其主要目的不是对政策公共政策分析是一个跨学科的应用性研究领域，其主要目的不是对政策过程作出精准的描述，而是要更好地认识和解决现实的政策问题；作为过程作出精准的描述，而是要更好地认识和解决现实的政策问题；作为应用性很强的一个研究领域，公共政策分析与经济社会的发展密切相关。应用性很强的一个研究领域，公共政策分析与经济社会的发展密切相关。 公共管理学 21世纪公共管理系列教材275.3.1 公共政策分析的含义与内公共政策分析的含义与内容容 2.2.公共政策分析的内容公共政策分析的内容（1）对政策内容的研究）对政策内容的研究（2）对决策过程的研究）对决策过程的研究（3）对决策输出的研究）对决策
29、输出的研究（4）对政策的评估）对政策的评估（5）对决策信息的研究）对决策信息的研究（6）对决策过程倡导的研究）对决策过程倡导的研究（7）对政策倡导的研究）对政策倡导的研究公共管理学 21世纪公共管理系列教材285.3.2 公共政策定量分析方公共政策定量分析方法法1.确定型分析技术确定型分析技术（1）线性规划（）线性规划（linear programming）（2）排队论）排队论(queuing theory)（3）马尔可夫预测法（）马尔可夫预测法（Markov-chain forecasting model）（4）成本）成本效益分析效益分析(cost-benefit analysis)公共管理
30、学 21世纪公共管理系列教材295.3.2 公共政策定量分析方公共政策定量分析方法法 2.随机型分析技术随机型分析技术（1）动态规划）动态规划(dynamic programming)（2）决策树（）决策树（decision tree）（3）灵敏度分析（）灵敏度分析（sensitivity analysis）公共管理学 21世纪公共管理系列教材305.3.3 公共政策定性分析方公共政策定性分析方法法1.头脑风暴法（头脑风暴法（brain storming)2.德尔菲法德尔菲法(Delphi method)3.交叉影响分析（交叉影响分析（cross-impact analysis）4.脚本写作脚
31、本写作(script writing)公共管理学 21世纪公共管理系列教材315.4 公共政策发展公共政策发展 5.4.1 公共政策发展的趋向公共政策发展的趋向1.公共性公共性2.合法性合法性3.有效性有效性公共管理学 21世纪公共管理系列教材5.4 公共政策发展公共政策发展 5.4.2 公共政策环境公共政策环境政策生态环境分为两类：政策生态环境分为两类：1.社会总环境社会总环境2.工作环境工作环境公共管理学 21世纪公共管理系列教材335.4.3 公共政策发展与公共管理价值的实现公共政策发展与公共管理价值的实现1.公共政策发展与公共管理的价值相关性公共政策发展与公共管理的价值相关性（1）学科
32、渊源）学科渊源（2）公共政策在公共管理中的功能与地位）公共政策在公共管理中的功能与地位公共政策的行为引导功能公共政策的行为引导功能公共政策的利益协调与分配功能公共政策的利益协调与分配功能公共政策的调控和规制功能公共政策的调控和规制功能公共管理学 21世纪公共管理系列教材345.4.3 公共政策发展与公共管理价值的实现公共政策发展与公共管理价值的实现 2.2.通过公共政策发展实现公共管理价值的途径通过公共政策发展实现公共管理价值的途径（1）实现公共管理的价值导向）实现公共管理的价值导向（2）构建公共管理稳定的运行平台）构建公共管理稳定的运行平台公共决策是公共管理的起点公共决策是公共管理的起点公共决策贯穿公共管理过程的始终公共决策贯穿公共管理过程的始终公共决策是公共管理履行各项功能的基础公共决策是公共管理履行各项功能的基础从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，需从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，需要要 适当的公共政策对之进行规制和调节，从而实现对社会资适当的公共政策对之进行规制和调节，从而实现对社会资源源 配置的整合和优化配置的整合和优化公共管理学 21世纪公共管理系列教材
