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1、第七章第七章 综合预算的管综合预算的管理理 第一节 预算外资金的界定 一、预算外资金的基本特征一、预算外资金的基本特征 预算外资金是指国家机关、事预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和其他机构为业单位、社会团体和其他机构为履行或代行政府职能，依据国家履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政未纳入财政预算管理的各种财政性资金。性资金。（一）预算外资金在性质上属于一种财政性资（一）预算外资金在性质上属于一种财政性资金金 一是分配特征上为凭借国家或政府权力，按一是
2、分配特征上为凭借国家或政府权力，按照国家有关法律、法规和制度规定而收取和提照国家有关法律、法规和制度规定而收取和提取的资金；取的资金； 二是分配对象主要是来自国民生产总值的剩二是分配对象主要是来自国民生产总值的剩余产品部分和一部分补偿基金；余产品部分和一部分补偿基金； 三是属国家宏观调控的手段。三是属国家宏观调控的手段。（二）（二）在资金属性上具有在资金属性上具有“三权三权”分离性分离性 即即 所有权属国家所有权属国家 使用权属政府使用权属政府 管理权属财政管理权属财政 （三）在资金管理方式上具有体外循环的特（三）在资金管理方式上具有体外循环的特征征 即预算外资金在预算体外循环。具体表现即预算
3、外资金在预算体外循环。具体表现为：为： 一是资金征收方式具有分散性一是资金征收方式具有分散性 二是资金使用方向具有专用性二是资金使用方向具有专用性 二、预算外资金的内容1 1法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等等等等2 2政府及其部门共同审批的行政事业性收费政府及其部门共同审批的行政事业性收费政府及其部门共同审批的行政事业性收费政府及其部门共同审批的行政事业性收费3 3国务院及财政部审批的基金、附加收入等国务院及财政部审批的基金、附加收入等国务院及财政部审批的基金、附加
4、收入等国务院及财政部审批的基金、附加收入等4 4主管部门集中的管理费等主管部门集中的管理费等主管部门集中的管理费等主管部门集中的管理费等5 5乡自筹和统筹资金乡自筹和统筹资金乡自筹和统筹资金乡自筹和统筹资金6 6其他未纳入财政预算管理的财政性资金其他未纳入财政预算管理的财政性资金其他未纳入财政预算管理的财政性资金其他未纳入财政预算管理的财政性资金7 7社会保障基金社会保障基金社会保障基金社会保障基金 三、预算外资金一度膨胀的成因 （一）影响预算外资金规模变动的主要因素1 1政府职能的扩展，财政收支矛盾的突出政府职能的扩展，财政收支矛盾的突出政府职能的扩展，财政收支矛盾的突出政府职能的扩展，财政
5、收支矛盾的突出2 2税权集中与事权分散的矛盾税权集中与事权分散的矛盾税权集中与事权分散的矛盾税权集中与事权分散的矛盾3 3财政管理体制的决定性作用财政管理体制的决定性作用财政管理体制的决定性作用财政管理体制的决定性作用 （二）预算外资金管理失控的原因（二）预算外资金管理失控的原因1 1预算外资金监管难预算外资金监管难预算外资金监管难预算外资金监管难2 2法制建设滞后法制建设滞后法制建设滞后法制建设滞后3 3管理方式陈旧管理方式陈旧管理方式陈旧管理方式陈旧4 4既得利益的强力诱惑既得利益的强力诱惑既得利益的强力诱惑既得利益的强力诱惑四、预算外资金发展中的弊端（一）加剧了财政困难，削弱了财政的调（
6、一）加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力控能力（二）扰乱了财政分配秩序（二）扰乱了财政分配秩序（三）预算外资金体外循环，脱离监督，（三）预算外资金体外循环，脱离监督，使用效益低，不利于转换政府职能使用效益低，不利于转换政府职能第二节 预算外资金的管理方式 一、预算外资金财政专户储存一、预算外资金财政专户储存（一）财政部门在银行统一（一）财政部门在银行统一开设预算外资金财政专户开设预算外资金财政专户（二）预算外财政专户的资（二）预算外财政专户的资金实行收支两条线管理金实行收支两条线管理（三）预算外资金缴入财政（三）预算外资金缴入财政专户主要采取全额上缴的形式专户主要采取全额上缴的形式二、预算外资
7、金的计划管理（一）单位预算外资金的计划管理（一）单位预算外资金的计划管理1 1编制单位预算外收支计划编制单位预算外收支计划编制单位预算外收支计划编制单位预算外收支计划2 2健全单位预算健全单位预算健全单位预算健全单位预算 （二）地方财政预算外资金的计划管理（二）地方财政预算外资金的计划管理1 1地方财政的预算外资金纳入预算内地方财政的预算外资金纳入预算内地方财政的预算外资金纳入预算内地方财政的预算外资金纳入预算内2 2单位的预算外资金纳入财政专户、实行本级单位的预算外资金纳入财政专户、实行本级单位的预算外资金纳入财政专户、实行本级单位的预算外资金纳入财政专户、实行本级财政预算外资金收支计划管理
8、财政预算外资金收支计划管理财政预算外资金收支计划管理财政预算外资金收支计划管理 （三）财政综合预算管理（三）财政综合预算管理财政部门在各部门、单位预算的基础上编财政部门在各部门、单位预算的基础上编制包括预算内、外收支的综合财政计划，制包括预算内、外收支的综合财政计划，实行综合预算，统筹使用预算内、外资金。实行综合预算，统筹使用预算内、外资金。三、预算外资金发展的目标模式（一）统一政府预算的内涵（一）统一政府预算的内涵1 1统一的政府预算内容统一的政府预算内容统一的政府预算内容统一的政府预算内容2 2统一的预算管理方式统一的预算管理方式统一的预算管理方式统一的预算管理方式（二）统一政府预算的必要
9、性1 1政府预算完整性的需要政府预算完整性的需要政府预算完整性的需要政府预算完整性的需要2 2强化财政调控能力，规范分配秩序的要求强化财政调控能力，规范分配秩序的要求强化财政调控能力，规范分配秩序的要求强化财政调控能力，规范分配秩序的要求3 3分级分税制的要求分级分税制的要求分级分税制的要求分级分税制的要求4 4建立新型单位预算和财务管理体系，提高资建立新型单位预算和财务管理体系，提高资建立新型单位预算和财务管理体系，提高资建立新型单位预算和财务管理体系，提高资金使用效益的需要金使用效益的需要金使用效益的需要金使用效益的需要5 5缓解财政困难和单位苦乐不均的需要缓解财政困难和单位苦乐不均的需要
10、缓解财政困难和单位苦乐不均的需要缓解财政困难和单位苦乐不均的需要 第三节第三节 预算外资金的收支两条线管理 一、收支两条线的规范性含义一、收支两条线的规范性含义（一）从收入的角度讲，主要是实行收缴分离、（一）从收入的角度讲，主要是实行收缴分离、（一）从收入的角度讲，主要是实行收缴分离、（一）从收入的角度讲，主要是实行收缴分离、票款分离的管理办法票款分离的管理办法票款分离的管理办法票款分离的管理办法（二）从支出的角度看，关键要抓好（二）从支出的角度看，关键要抓好（二）从支出的角度看，关键要抓好（二）从支出的角度看，关键要抓好“ “收支脱钩收支脱钩收支脱钩收支脱钩” ”（三）银行账户方面加强财政专
11、户管理（三）银行账户方面加强财政专户管理（三）银行账户方面加强财政专户管理（三）银行账户方面加强财政专户管理二、二、“收支两条线收支两条线”工作存在的问题工作存在的问题1 1支出上未完全与自收资金脱钩，预算内外资支出上未完全与自收资金脱钩，预算内外资支出上未完全与自收资金脱钩，预算内外资支出上未完全与自收资金脱钩，预算内外资金依然金依然金依然金依然“ “两张皮两张皮两张皮两张皮” ”2 2在收入上，没有实行收缴分离等，大部分收在收入上，没有实行收缴分离等，大部分收在收入上，没有实行收缴分离等，大部分收在收入上，没有实行收缴分离等，大部分收费仍由单位自收自缴费仍由单位自收自缴费仍由单位自收自缴费
12、仍由单位自收自缴3 3预算单位银行账户过多过乱，成为制约预算单位银行账户过多过乱，成为制约预算单位银行账户过多过乱，成为制约预算单位银行账户过多过乱，成为制约“ “收收收收支两条线支两条线支两条线支两条线” ”改革深化的重要因素改革深化的重要因素改革深化的重要因素改革深化的重要因素4 4预算管理范围狭窄，政策不够完善，预算外预算管理范围狭窄，政策不够完善，预算外预算管理范围狭窄，政策不够完善，预算外预算管理范围狭窄，政策不够完善，预算外资金来源不规范资金来源不规范资金来源不规范资金来源不规范 三、“收支两条线”改革的深化：财政预算管理（一）“收支两条线”深化的内容：中央部门的分类管理1 1提出
13、政府非税收入的概念，扩大提出政府非税收入的概念，扩大提出政府非税收入的概念，扩大提出政府非税收入的概念，扩大“ “收支两条收支两条收支两条收支两条线线线线” ”范围范围范围范围2 2取消按比例或收支结余上缴等过渡性措施，取消按比例或收支结余上缴等过渡性措施，取消按比例或收支结余上缴等过渡性措施，取消按比例或收支结余上缴等过渡性措施，预算外收入全额上缴国库或财政专户预算外收入全额上缴国库或财政专户预算外收入全额上缴国库或财政专户预算外收入全额上缴国库或财政专户3 3纳入部门预算管理，规范收缴秩序纳入部门预算管理，规范收缴秩序纳入部门预算管理，规范收缴秩序纳入部门预算管理，规范收缴秩序4 4改革预
14、算外资金收缴制度，实行收缴分离改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离 第四节 收支两条线的管理体制 一、预算外资金收入收缴制度改革：收缴一、预算外资金收入收缴制度改革：收缴分离的两种方式分离的两种方式（一）设置财政汇缴专户（一）设置财政汇缴专户（一）设置财政汇缴专户（一）设置财政汇缴专户 1 1财政汇缴专户的作用财政汇缴专户的作用财政汇缴专户的作用财政汇缴专户的作用 2 2财政汇缴专户具有过渡性财政汇缴专户具有过渡性财政汇缴专户具有过渡性财政汇缴专户具有过渡性 3 3设立财政汇缴专户的好处设立财政汇缴专户的好处设立财政汇缴专
15、户的好处设立财政汇缴专户的好处 （二）地方的“银行代收”方式1 1执收执罚部门收费全部纳入部门预算管理执收执罚部门收费全部纳入部门预算管理执收执罚部门收费全部纳入部门预算管理执收执罚部门收费全部纳入部门预算管理2 2征管体制实行收缴分离征管体制实行收缴分离征管体制实行收缴分离征管体制实行收缴分离3 3不设财政汇缴专户不设财政汇缴专户不设财政汇缴专户不设财政汇缴专户 二、收入收缴管理制度改革适用的范围（一）改革适用的资金范围1 1有利于取消主管部门和执收单位自行设立和有利于取消主管部门和执收单位自行设立和有利于取消主管部门和执收单位自行设立和有利于取消主管部门和执收单位自行设立和管理的收入过渡性
16、账户管理的收入过渡性账户管理的收入过渡性账户管理的收入过渡性账户2 2有利于实行统一、规范的票据管理有利于实行统一、规范的票据管理有利于实行统一、规范的票据管理有利于实行统一、规范的票据管理 （二）改革适用的主体范围 1 1确定执收单位确定执收单位确定执收单位确定执收单位 2 2执收单位的分类执收单位的分类执收单位的分类执收单位的分类执收单位执收单位执收单位执收单位执收点执收点中央主管部门中央主管部门三、收入收缴制度改革中的监督管理体制（一）财政部门：监督管理的职能机关（一）财政部门：监督管理的职能机关1财政部门的管理和监督职责财政部门的管理和监督职责2财政部专员办的职责财政部专员办的职责（二
17、）中国人民银行的主要职责：监管代理行工作（三）代理银行的监管职责（四）主管部门的监管职责（五）执收单位的职责（六）缴款人的职责第五节 预算外资金管理的配套改革一、预算外资金票据管理制度一、预算外资金票据管理制度（一）收费票据的含义和作用（一）收费票据的含义和作用（一）收费票据的含义和作用（一）收费票据的含义和作用（二）收费票据的印制、发放、购领、使用、（二）收费票据的印制、发放、购领、使用、（二）收费票据的印制、发放、购领、使用、（二）收费票据的印制、发放、购领、使用、保管及核销的管理保管及核销的管理保管及核销的管理保管及核销的管理（三）收费票据的种类及适用范围（三）收费票据的种类及适用范围（
18、三）收费票据的种类及适用范围（三）收费票据的种类及适用范围（四）缴库新凭证：非税收入一般缴款书（四）缴库新凭证：非税收入一般缴款书（四）缴库新凭证：非税收入一般缴款书（四）缴库新凭证：非税收入一般缴款书二、预算外资金管理的其他配套举措（一）严格预算外资金立项审批制度，统一审批权（一）严格预算外资金立项审批制度，统一审批权（一）严格预算外资金立项审批制度，统一审批权（一）严格预算外资金立项审批制度，统一审批权限限限限（二）明确收费权限（二）明确收费权限（二）明确收费权限（二）明确收费权限（三）严格收费项目和标准，并实行公开透明化（三）严格收费项目和标准，并实行公开透明化（三）严格收费项目和标准，
19、并实行公开透明化（三）严格收费项目和标准，并实行公开透明化（四）实行收费许可证制度（四）实行收费许可证制度（四）实行收费许可证制度（四）实行收费许可证制度（五）强化预算外资金的财务会计管理（五）强化预算外资金的财务会计管理（五）强化预算外资金的财务会计管理（五）强化预算外资金的财务会计管理（六）推进政府收费体制的改革（六）推进政府收费体制的改革（六）推进政府收费体制的改革（六）推进政府收费体制的改革（七）完善预算体制，正确处理好条块关系（七）完善预算体制，正确处理好条块关系（七）完善预算体制，正确处理好条块关系（七）完善预算体制，正确处理好条块关系（八）加快部门预算和国库集中收付制度改革（八）加快部门预算和国库集中收付制度改革（八）加快部门预算和国库集中收付制度改革（八）加快部门预算和国库集中收付制度改革
