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1、电话：13398611667邮箱：第一个故事：合格率的检查制度二战期间，美国空军降落伞的合格率为99.9%，这就意味着从概率上来说，每一千个跳伞的士兵中会有一个因为降落伞不合格而丧命。军方要求厂家必须让合格率达到100%才行。厂家负责人说他们竭尽全力了，99.9%已是极限，除非出现奇迹。军方（也有人说是巴顿将军）就改变了检查制度，每次交货前从降落伞中随机挑出几个，让厂家负责人亲自跳伞检测。从此，奇迹出现了，降落伞的合格率达到了百分之百。政府官员绞尽脑汁想降低罪犯运输过程中的死亡率，包括限制装船数量、派官员上船监督，加强道德教育培训等等，却都实施不下去。最后，他们终于找到了一劳永逸的办法：就是将
2、付款方式变换了一下：由根据上船的人数付费改为根据下船的人数付费。船东只有将人活着送达澳洲，才能赚到运送费用。新政策一出炉，罪犯死亡率立竿见影地降到了百分之一左右。后来船东为了提高生存率还在船上配备了医生。一个好的制度可以使人的坏念头受到抑制，而坏的制度会让人的好愿望四处碰壁。一个好的制度可以让坏人变好人，而坏的制度会让好人变坏人。一、背景介绍一、背景介绍习近平总书记强调指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。李克强总理指出：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的防腐机制。
3、财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。理论必要性分析理论必要性分析首先问大家一个常识问题：首先问大家一个常识问题：什么是管理与公共管理？必须认识到控制是一个管理问题，内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。8公共管理的本质激 励约 束公共管理公共管理的本质的本质整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！一个都一个都不能少不能少西方的一个谚语西方的一个谚语记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或
4、毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。(二二)实践必要性分析实践必要性分析行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设，规范自身的内部管理活动。行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法
5、时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生。1、建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的需要内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落
6、实廉政风险防控的要求。舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。 靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制 。2、适应分类推进事业单位改革的需要政事分开、事企分开和管办分离3、财政规范化科学化信息化管理的需要建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，大力提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化、信息化。4、国务院治理“小金库”和打击“假发票”的需要 2012年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小
7、组在北京举行了新闻发布会，通报3年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况：20092011年全国共查处“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，已纠正235.23亿元，其余资金正在清理之中；10429人被追究责任。 2010年国务院开展打击“假发票”专项治理活动。 2015年河北省委巡视办16个巡视组2015年第一轮被巡视单位意见反馈：6个省直机关及专项巡视事项中存在的问题，主要是专项资金违规使用问题比较普遍，有的挤占、挪用、骗取、滞留专项资金，有的贪污侵占、牟取专项资金利息。不作为、乱作为现象仍然存在，有的乱收费、乱摊派，有的执法不严、监督不力。违反财经纪律问题比较普遍，有的单位不合
8、规发票、假发票、假开支入账，有的单位私设“小金库”。共发现领导干部问题线索1238件，涉及1095人，其中厅级46人、处级318人、科级及以下731人，巡视组已经按照规定移交省纪委、省委组织部和有关部门处理。坚持边巡边查，截至7月底统计，纪检监察机关和组织部门已立案90人，其中厅级7人（含14年移交、15年办理）、处级18人；诫勉谈话73人，其中厅级3人、处级56人。北京国家会计学院张庆龙教授研究团队成果2014行政事业单位内部控制情况调查报告（二二）行政事业单位未来内部控制建设的注）行政事业单位未来内部控制建设的注意事项意事项1.重视对规范的宣贯。与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控
9、制的知识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难免会故意留出操作空间。因此，加强宣贯对于执行这套规范具有重要意义，尤其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于规范的落实
10、起到举足轻重的作用。2.应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各个建设单位主要负责人来担任组长和成员。前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不是形式上重视，实质上不重视，走过场。否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。现实中一把手的问题对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解, 因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够, 抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部
11、控制, 认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了; 还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制( 或监督) , 但在实际工作中, 许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”, 多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动, 对单位重要决策的过程和结果均不了解。一把手权利过大，事事把关，受时间与工作繁忙因素的影响。审核一支笔变成签字一支笔，流于形式。如何完善一把手的内部控制问题首先要与其讲法，强调其为第一责任人会计法第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计
12、信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。按照会计法和内部会计控制基本规范的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。其次，应加强其内部控制知识的掌握，至少强调真实性意识，强调不相容职务分离的意识，强调授权审批意识。第三，依赖于财务部门人员的不断提醒，帮助其树立内部控制意识。第四，对“一把手”的权力范围进行科学界定，尤其是项目决策权、资金调度权、财务处置权、设施使用权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处置权，都必须有明确具体可操作的规定。同时，建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不
13、仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。强调问责。第五，科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责。第六，认真贯彻党的民主集中制，监控权力运行过程。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，进一步完善党委（总支、支部）内部议事和决策规则、机制，促进决策民主化和科学化3.谁来牵头负责内部控制建设工作。从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这
14、个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控制建设，会形成纪检监察、审计部门既充当“运动员”，又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。应重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。一个单位重视不重视内部控制建设，看看你的内部审计部门就
15、知道了。理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保证内部控制的有效性。虽然我们在规范第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计。这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为
16、一种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行政事业单位内部控制的有效性。因此，内部审计部门应该随着内部控制的建设，实现独立，以此来推动内部控制工作的日常监督。还需处理好的关系还需处理好的关系一是单位内控规范与各项财务规章制度的关系 不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，使其规则化、程序化、系统化。是在现有规章制度融合的基础上的提升。二是单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系 内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。三是单位内控规范与国际惯例的关系 行政事业单位内控规范注重实务，减少理论；
17、注重单位实际需要，不过多考虑国际上规定，未与5要素对应。二、二、行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程（一）行政事业单位内部控制建设的（一）行政事业单位内部控制建设的目标目标根据规范（试行）第四条 单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动 合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。 总结为：合法合规目标（基本目标）资产安全、使用有效目标（重要目标）财务信息真实完整（重要目标）防范舞弊和预防腐败（特殊目标）提高公共服务的效率和效果（最高目标）从目标体系来看，赋予行政事业单位内部控制的要求
18、还是很高的。（二）行政事业单位内部控制建设的（二）行政事业单位内部控制建设的原则原则1.全面性原则。2.重要性原则。3.制衡性原则。4.适应性原则。1.1.全面性原则。全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。全面控制。重点“三个全面” 1、范围上：要全面控制三定方案制约 2、流程上：要全过程控制，重点6项业务活动。 3、人员上：要全员控制2.2.重要性原则。重要性原则。在全面控制的基础上，内部控在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风制应当关注
19、单位重要经济活动和经济活动的重大风险。险。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险（6个业务：预算、收支、资产、政府采购、建设项目、合同）。抓住关键点（两个重）：重要经济活动重大风险三重一大：重大决策、重大事项、重要人事任免、大额资金支付业务3.3.制衡性原则。制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。互监督。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。 将制衡机制嵌入单位内部管理制度，使内部管理制度
20、具有针对性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隐患，真正发挥出制度管权、管事、管人的作用。4.4.适应性原则。适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的内部控制应当符合国家有关规定和单位的实实 际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的要求的 提高，不断修订和完善。提高，不断修订和完善。1、个性化。内部控制应当与单位性质、业务范围、经济活动特点、风险水平以及所处内外环境第相适应相匹配，才能取得理想的控制效果。不能千人一面，要有单位特色。2、动态化。内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善、不断调整的动态过程。开弓没
21、有回头箭。 3、信息化。内控体系建设一定要实现信息化，“人控”远远不如“机控”效果好。行政事业单位实施内部控制也要适当考虑成本效益。为什么没有成本效为什么没有成本效益原则？益原则？职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）授权批准职务与执行业务职务相分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务相分离；财产保管职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。 一项完整的经济业务，如一项完整的经济业务，如果是经过两个以上的相互制约果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，发环节对其进行监督和核查，发生错弊的概率大大降低
22、。生错弊的概率大大降低。横向控制横向控制基本假设是：两个人有意识的犯同样错误的概率远少于一个人；两个人有意识的基本假设是：两个人有意识的犯同样错误的概率远少于一个人；两个人有意识的合伙舞弊的可能性要远少于一个人。合伙舞弊的可能性要远少于一个人。授权审批授权审批纵向控制纵向控制授权控制，是指单位应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。岗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查。授权应当是区别不同情况分层次授权。根据经济活动的重要性水平和金额大小确定不同的授权批准层次，有利
23、于保证各种管理层和有关人员有权有责。授权批准在层次上应当考虑连续性，要将可能发生的情况全面纳入授权批准体系，避免出现真空地带。当然，应当允许根据具体情况的变化，不断对有关制度进行修正。每类经济业务都会有一系列内部相互联系的流转程序。应规定每一类经济业务的审批程序，以便按程序办理审批，避免越级审批和违规审批的情况发生。例如，采购业务，只能凭据领导审批后的采购单或者合同进行采购（纵向），采购的内容必须经过验收（横向）后，才能办理有关手续。 即使这样内部控制也容易发生问即使这样内部控制也容易发生问题，因为内部控制是有局限性的，所题，因为内部控制是有局限性的，所以需要不断的评价、完善。合理保证以需要不
24、断的评价、完善。合理保证而非绝对保证。而非绝对保证。授授权权原原则则：一一是是授授权权依依据据依依事事不不依依人人；二二是是授授权权界界限限不不越越权权授授权权；三三是是授授权权尺尺度度适适度度授授权权；四四是是授授权权保保障障监督（内部、外部）监督（内部、外部）审批控制的原则：一是审批要有界限不可越权审批。二是审批要有原则不得随意审批。施行授权审批控制，应当避免出现的问题：一是监督权力被“软化”。二是公共财物被“私化”。三是财务等重要岗位的负责人被“亲信化”。四是财务会计等重要部门的信息被“概括化”。（三）行政事业单位内部控制建设的流程（三）行政事业单位内部控制建设的流程开始梳理业务流程找出
25、关键业务环节确定风险点，评价影响确定风险应对策略结束方法流程方法流程开始第一步：分层次培训，增强内部控制意识与方法第二步：成立以一把手为核心的组织机构与具体工作组织第三步：执行以风险为核心，“流程”为内容的建设工作第四步：测试与优化结束组织流程组织流程可惜规范并没有补可惜规范并没有补充组织流程，只是充组织流程，只是从方法进行了叙述。从方法进行了叙述。例如，第三步骤例如，第三步骤组织组织1.1.谁牵头建设内部控制谁牵头建设内部控制制度体系？制度体系？2.2.谁参与内部控制制谁参与内部控制制度体系的建设？度体系的建设？3.3.谁监督制度的执谁监督制度的执行落实？行落实？第二步：明确谁做这些事情第二
26、步：明确谁做这些事情？第三步：方法流程的本质第三步：方法流程的本质核心是两项工作：“流程梳理”与“风险评估”风险识别风险识别风险评估风险评估流程梳理流程梳理 1.1.工作小组通过访谈、审阅文工作小组通过访谈、审阅文档或问卷调查等方式梳理流程，档或问卷调查等方式梳理流程，明确大流程下对应的子流程，明确大流程下对应的子流程，根据统一的模板编制业务流程根据统一的模板编制业务流程图。图。2.2.在流程梳理过程中，及时发在流程梳理过程中，及时发现并记录有遗漏、杂乱、不符现并记录有遗漏、杂乱、不符合相关法律、不相容职务未分合相关法律、不相容职务未分离或权限设置不合理等内控缺离或权限设置不合理等内控缺失的工
27、作流程。失的工作流程。3.3.采取相应的措施规范操作流采取相应的措施规范操作流程，避免内部舞弊等重大风险程，避免内部舞弊等重大风险出现，提高工作效率。出现，提高工作效率。 1.结合结合行政事业单位内行政事业单位内部控制基本规范部控制基本规范（试行）（试行）所列示的风险、审核要求、所列示的风险、审核要求、内审报告、提案改善、质内审报告、提案改善、质量事故等初始资料。量事故等初始资料。2.从风险发生的可能性和从风险发生的可能性和影响程度，对子流程中涉影响程度，对子流程中涉及到的每个风险点进行综及到的每个风险点进行综合分析，识别其固有风险。合分析，识别其固有风险。1.根据识别的风险，评价其根据识别的
28、风险，评价其影响，确认其风险等级，影响，确认其风险等级，形成风险清单。形成风险清单。2.根据风险等级，识别流程根据风险等级，识别流程中的关键业务节点（风险中的关键业务节点（风险点），并在流程图中进行点），并在流程图中进行编号。编号。3.编制流程描述、风险控制编制流程描述、风险控制矩阵等内控文档，对业务矩阵等内控文档，对业务活动和节点进行记录描述。活动和节点进行记录描述。目标设定，风险识别，风险分析和风险应对发生可能性发生可能性标准定义标准定义低低即使不采取措施，风险即使不采取措施，风险几乎也不带来损失几乎也不带来损失中中不采取措施，风险就会不采取措施，风险就会造成损失造成损失高高不采取措施，风
29、险很容不采取措施，风险很容易造成损失易造成损失影响程度影响程度标准定义标准定义低低不采取措施，风险损失不采取措施，风险损失不对关键指标造成影响不对关键指标造成影响中中不采取措施，风险损失不采取措施，风险损失对关键指标造成影响对关键指标造成影响高高不采取措施，风险损失不采取措施，风险损失对资源造成巨大浪费对资源造成巨大浪费风险评估方法风险评估方法所谓风险事项：外部环境、经济活动或管所谓风险事项：外部环境、经济活动或管所谓风险事项：外部环境、经济活动或管所谓风险事项：外部环境、经济活动或管 理要求等发生重大变化理要求等发生重大变化理要求等发生重大变化理要求等发生重大变化的，就要求进行风险评估，当前
30、则主要对应的是内部控制规范要求的，就要求进行风险评估，当前则主要对应的是内部控制规范要求的，就要求进行风险评估，当前则主要对应的是内部控制规范要求的，就要求进行风险评估，当前则主要对应的是内部控制规范要求来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。来识别单位自身风险及外部变化要求的风险。 9876543211 2 3 4 5 6 7 8 9高高需要行动需要行动低低监督监督/ /重重新部署新部署? ?影响程度影响程度可能性可能性风险评估方法风险评估方法依据单位能够承受的风险系数（风险损失与承受依据单位能够承受的风险系数（
31、风险损失与承受能力的比值）确定风险对策能力的比值）确定风险对策风险应对策略风险应对策略风险应对策略风险应对策略（1）风险规避风险规避风险规避风险规避是单位对超出风险承受度的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。（2）风险降低风险降低风险降低风险降低是单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在风险承受度之内的策略。（3 3 3 3）风险分担）风险分担）风险分担）风险分担是单位准备借助他人力量，采取业务分包、购买保险等方式和适当的控制措施，将风险控制在风险承受度之内的策略。（4）风险承受风险承受风险承受风险承受是单位对风险承受度之
32、内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。第四步：测试与优化第四步：测试与优化1.将单位现有制度和控制措施与风险清单进行比对，通过穿行测试、控制测试等手段，获取关于内控设计和运行有效性的证据，查找内控缺陷，形成风险数据库和内控风险诊断和评价报告。2.对发现的重大缺陷及时报告内部控制工作领导小组，领导小组对发现的内部控制缺陷应及时制定内控缺陷整改方案，形成内部控制管理优化建议书。思考：内部控制建设为什么总是和思考：内部控制建设为什么总是和流程扯上关系？流程扯上关系？目标管理VS流程管理什么是目标管理什么是目标管理传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目
33、标管理。以大厨师炒菜为例，把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。什么是过程管理什么是过程管理我们把大厨师炒菜的步骤分成20个阶段，也就是20道工序，第一个人切葱花，第二个人切肉丝。，如果不好吃就重新调整第2、5、9道工序，还不好吃，再调整3、7、14道工序，还不好吃，就调整18、19道工序，就这样也许经过无数次调整后，我们终于能够炒出跟大厨师一样好吃的菜，在这时，葱花的长度必须是1.1厘米，肉丝的长度必须是1.3厘米，酱油必须是2勺。以后就按照这个调整后的流程炒菜，每个人都按照这个工序严格要求来做。按照这个流程办事，而不管结果，这就是过程管理。目标
34、管理的缺点目标管理的缺点大厨师一走，就把什么都带走了。如果靠大厨炒菜，端出来什么就是什么，如果客户定制，就需要大厨调整，但是下一次还能不能炒出同样的菜，不知道！目标管理不可修改，因为我们不知道大厨师炒菜的方法，过程管理可以修改，因为我们知道所有流程。过程管理可以积累经验，目标管理是个结果，好也是他，坏也是他，并且往往胜者为王，败者为寇。中国人浮躁的文化，太渴望结果，而不是过程管理。内部控制与流程梳理之间的关系内部控制与流程梳理之间的关系要落实内控目标，必然涉及到行政事业单位经济业务活动中的所有流程。内控的有效实施必须建立在业务流程清晰描述的基础之上，从具体业务流程中识别关键内控节点，通过合理设
35、置组织机构与岗位，落实内控责任。达到在具体流程环节中，明确内控要求与规则，使流程在合规条件下运转的要求。三、单位层面的内部控制建设要点三、单位层面的内部控制建设要点规范要求：1. 单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。 这么多涉及的组织，他们在这其中都起到这么多涉及的组织，他们在这其中都起到什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？组织间的协调组织间的协调内内部部控控制制工工作作开开展展可可以以单单独独设设置置也也可可以以委
36、委派派会会计计部部门门或或内内部部审审计计部部门门牵牵头头开开展展内内部部控制建设工作。控制建设工作。财财会会部部门门是是建建设设者者，同同时时也也是是信信息息生生成成的的反反映和监督者。映和监督者。政政府府采采购购、基基建建、资资产产管管理理是是控控制制的的执执行行者者与与建建设设者，是风险点与业务环节。者，是风险点与业务环节。内内部部审审计计部部门门与与纪纪检检监监察察是是对对财财会会部部门门信信息息的的确确认认与与所所有有控控制制环环节节执执行行有有效效与与设设计计有有效效的的再再监监督督、评评价价者者。那那么么他他们两者的关系又如何协调呢？现实中也确实是有冲突的。们两者的关系又如何协调
37、呢？现实中也确实是有冲突的。 侧侧重重于于人人的的监监督督，有有利利于于解解决决内内部部审审计计的的环环境境问问题题，发发现现内内部部审审计计的的线线索索，提提供供给给内内部部审审计计部部门门开开展展审审计计。纪纪检检监监察察应应侧侧重重于于经经济济责责任任审审计计，有有利利于于督督促管理者完善内部控制，拥有利用内部审计的决策信息的处理权。促管理者完善内部控制，拥有利用内部审计的决策信息的处理权。侧重于对于内部控制的监督，尤其是对于事权的监督，即所谓流程执行情况与完善提出建议，但是内部审计缺乏处理权，只有建议权，通常在事前事中，而不仅仅是事后。内部审计与纪检监察监督的协调内部审计与纪检监察监督
38、的协调应该强调的是：内部审计应该独立于纪检监察，但同时还要努力构建纪检监察与审计的联席会议机制，形成沟通、分享的机制。内部审计可以丰富纪检监察的方法。内审部门纪检部门规范要求：2. 单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。 重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定， 一经确定，不得随意变更。集体决策制度集体决策制度1.目的是为了解决权力的垄断与集中问题，这一点在行政事业单位极为突出。应该解决决策、执行和监督相重合的问题。2.集体决策制度关键要解决的是制
39、度建设问题。3.应该明确、细化相关制度。例如，重大经济事项的范围。什么情况下进行专家论证，什么情况加进行技术咨询。4.重大经济事项：例如，10万元以上大型会议支出、大型修缮支出、大型设备购买支出、工资福利方面的改善支出。5.集体决策的原则：例如，重大经济事项集体讨论决定后报批，反对专权。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估。 涉及集体的事项应注意必要的政务公开制度。广泛听取群众意见。规范要求：3. 单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。
40、不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。分离、制约和监督的金科玉律：分离、制约和监督的金科玉律：1.横向：完成某个经济业务环节的工作需要有来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明。2.纵向：完成某个经济业务工作需要经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位和环节，以使其下级受到上级监督，上级受到下级牵制。关键岗位轮岗制度关键岗位轮岗制度优点：优点：p轮岗制度的实施能制约腐败现象产生。内部某岗位人才呆得时间过长，会熟悉并且绕过相应的控
41、制流程，加之人际关系复杂，有效地克服关系网、人情网，难免会滋生腐败。p实施轮岗制度则有助于制约腐败产生，打破垄断专权的现象。p轮岗制度有利于拓展职位的宽度发展，激励培养人才。起到激励作用。 关关键键岗岗位位：主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。轮岗制度的补充制度是专项审计制度。强制休假制度，作为轮岗制度的补充制度实施。关键岗位轮岗制度关键岗位轮岗制度执行的难度在于：刚性和岗位范围和层次的界定。在制定内部控制时容易出现故意绕开这一制度的问题。 规范要求：4. 内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资
42、格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。5. 单位应当根据中华人民共和国会计法的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制 度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。6. 单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。 对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。四、四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点行行政政事事业业单单位位内内部部控控
43、制制内内容容体体系系预算算业务控制控制收支收支业务控制控制政府采政府采购业务控制控制资产控制控制合同控制合同控制行政事业单位内部控制建设的内容体系行政事业单位内部控制建设的内容体系建建设项目控制目控制行行政政事事业业单单位位内内部部控控制制方方法法体体系系不相容岗位相互分离不相容岗位相互分离内部授内部授权审批控制批控制归口管理口管理预算控制算控制财产保保护控制控制会会计控制控制单据控制据控制行政事业单位内部控制建设的方法体系行政事业单位内部控制建设的方法体系信息内部公开信息内部公开预算业务控制预算业务控制规范要求：1. 单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。单位应
44、当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。解释：1.凡事预则立，不预则废。预算控制作为一种约束机制在行政事业单位中发挥着事前、事中、事后的全过程控制作用，有利于保证预算单位目标的实现，因此成为一种广泛应用的控制措施，企业也是如此。2.预算内容涉及收入预算与支出预算。凡支出内容、款项与预算不符者不予支付，严格按预算制度办事，从而硬化了预算约束。3.环节涉及编制、审批、执行、决算与分析、评价与考核等重要环节。4.应注意编制与审批、审批与执行、执行与评价进行不相容岗位设置，明确相应的职责权限。5.本环节的风险是不相容岗位相互融合，造成控制失效。规范要
45、求：2.单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。解释：1）预算编制是起点，其编制的准确性与可行性将影响到后面的执行与考核。2）预算编制的程序规范，至少要求明确以下几点： （1）预算准备。分析上年度预算收支执行情况，考虑单位定员、定额标准，明确本年度工作重点。 （2
46、）各部门上报年度经费预算草案。 （3）预算决策组织对草案分析审议、审批，然后报主管部门审核，审核后报同级财政部门审批后，再修订，再上报、确定。 （4）预算编制中应该注意与资产管理、基建、人事、预算执行部门、编制部门的之间的沟通协调机制，保证信息对称。常见常见突出问题突出问题预算意识不强预算意识不强, ,预算管理作用未充分发挥预算管理作用未充分发挥 。预算管理涉及行政事业单位日常工作的各个环节、各项活动,每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是,目前我国部分行政事业单位的人员对于预算管理的重要性认识不够,普遍认为预算只是财务部门的事,缺乏应有的参与意识,更多关注编制的预算能否为本单位获得更大
47、的利益。预算编制与单位发展战略不匹配、不衔接。这种不匹配、不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面，也表现在财务预算与国家与单位发展战略方面；既表现在时间跨度上，也表现在预算程序上。目前，一些部门虽然也制定本部门若干年的工作规划，有行业管理职能的还要制定若干年行业发展规划，但一年一编的部门预算缺乏前瞻性，不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系，使预算与规划之问成为“两张皮”。预算安排缺少方向，发展规划缺乏规范，大大削弱了预算支出本应发挥的效益。 解释：3）编制方法何谓科学？过去存在“基数加增长”的做法，结果就是预算支出总是不断增加，为了保证基数不被减少，未花完的预算到年底突击花钱，形成恶
48、性循环。为此，行政事业单位的预算适合于“零基预算”和“综合预算”相结合的方法。也就是说，既要考虑上年度预算执行情况，又要科学的测定预算年度内各项工作对本单位的影响程度，统筹预算内外财力，根据实际需求，编制年度收支预算。这里可能有人会说，还是不准确，其实正是信息不对称造成的，所以需要各个部门的沟通、协调，注意预算还是一种管理机制。量入为出，不得编制赤字预算。保证刚性支出，保证重点、兼顾一般、先急后缓、先重后轻。关键是要充分考虑变化的因素。解释：4）预算细化不够，及时性不够。项目预算有业务项目名称，但是无相应的预算经济指标列支内容。执行过程中缺乏相应的依据。甚至造成一些项目经费成了预算单位调控预算
49、经费的“蓄水池”。存在项目预算挤占，补充经费预算的情况。编制时，缺乏全面的预测和详细的规划，编制预算先天不足，加上年度中间开展计划外的工作或上新项目时不考虑年初预算经费，使得年初预算缺乏应有的约束力，年度中间频繁追加，使得单位面临资金压力。及时性是指没有设置充足的时间编制预算，到了年底一个月匆忙编制，导致质量不高，甚至年初没有可执行的预算，比照上年度执行，预算指标得不到充分论证，预算资金与事业发展不同步。预算编制时间短预算编制时间短, ,方法简单方法简单 ，编制粗糙。，编制粗糙。行政事业单位的预算管理是一个系统工程,而预算编制作为整个预算管理的起点,是其中最重要的一个环节。然而,目前行政事业单
50、位预算编制基本上是由财务部门负责,编制时间不足2个月,时间紧,工作量大,财务人员无法调动各部门的参与积极性,对编制预算缺乏必要的调查研究和认证,闭门造车,编制的预算比较笼统,预算质量不高。其次,预算编制方法简单,质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年,即取消往年的基数,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度,结合财力可能,重新测算安排本单位和部门的预算。但是从目前的实际情况来看,零基预算仍难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数+本年调整”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,凭既往经验和主观理解来进行编制,结果与实际情况相差甚远,难以将预算分解到各部门执行,导
51、致执行过程中经常出现调整、追加预算的现象,影响预算执行必要的刚性。规范要求：3. 单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。解释：行政事业单位的预算调整应该遵循一定的流程，不得随意调整，否则将失去预算的管控作用。调整一定要注意遵循固定的流程，层层审批，最重要的是要对预算调整的问题进行分析，预算调整必须符合客观实际，预算重点应该放在预算执行中出现的重要或者非正常关键差异方面。预算调整方案应客观、合理。调整前后最重要的是要注意分析，并注意区分不同情况进行处理，分出重大的调整与一般调整，而不要无
52、论什么调整都走同样的流程，这样容易大大降低效率。规范要求：4.单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。单位应当建立预算执行分析机制。定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。解释： 1）预算执行分析是执行预算管理和进行预算过程控制的重要手段。各个部门负责本部门的执行分析，财务部负责本单位的总体预算执行分析。 2）预算执行分析的内容包括：收支完成情况及其原因；在预算执行过程中，贯彻国家方针、政策、重大经济措施情况及其对预算收支的影响；单位发展计划主要经济指标完成情况对预算执行的影响；项目专项资金使用的效果
53、情况及其使用效益。总体可以概括为：差异性分析、规范性分析、时间性分析、支出结构和效益分析、完成下期预算的主要措施。 3）预算执行的分析方式，包括：定期分析、专题分析、典型调查。规范要求：5. 单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。解释：1）决算是预算执行的总结，通过决算工作可以对预算经费的执行情况进行认真分析，促进预算的合理编制，从而提高财政经费的使用效益。2）现实中，对决算的认识只停留在一个年度终结后整体决算的层次，片面地认为决算只是对财务状况和资金使用的事后汇总，没有太大的意义。至于决算
54、着重反映什么内容、怎么反映并不重要，因此决算编报流于形式，编报工作往往敷衍了事，会计信息的质量也大打折扣。3）部门决算一直存在着“重数据、轻分析、重算账、轻管理”的问题。如果要进一步提高会计信息质量，除了要做好决算的编制工作外，更重要的着眼点还在于如何利用现成的决算数据进行分析，分析单位的财务收支状况和资金使用情况，并在此基础上进行认真归纳和总结，不断探索，为来年预算的编制与执行，为加强财务管理提供必要数据支撑和前提保障。4）重要还是过程控制，加强前面的环节，才能保证前后的一致性。突出问题突出问题决算报表信息失真 原因一：各级财政部门要求预算单位必须量入为出，所有支出项目均有相对应的资金来源，
55、做到决算平衡。而当实际支出大于收入时，预算单位一是对当年形成的支出年终不予结账，转接到下一会计年度，将支出项目采取隐瞒超支、延期结算支出等的办法处理；二是采取虚增应收、暂付往来，同时虚增收入的办法人为平衡收支。 原因二：为了达到规范要求标准，支出项目按标准定额填报，这样根本不能真实反映行政事业单位的实际支出情况，导致信息失真。原因三：转嫁支出到关联单位导致信息失真。 部分行政事业单位为了应付上级主管部门或职能部门的检查，压缩有关项目支出，将本单位发生的公用支出发票直接转嫁到不实行部门预决算的二级单位或者能够自己控制的企业单位。规范要求：6. 单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算
56、执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。解释：全过程的绩效管理要求真正将激励与约束并行起来来发挥对于预算的控制作用，否则预算容易流于形式。预算绩效管理不仅仅局限于某个预算环节，也有别于预算监督、预算执行，它涵盖了预算编制、预算执行、预算监督全过程。首先在预算编制时要有绩效目标，说明申请资金要达到目的，按照量化的指标体系进行考核。在预算执行中要加强绩效目标的监控，发现问题要及时修正目标。预算执行完毕后要进行绩效评价。评价主体包括财政部门、主管部门，还可以探索第三方评价。绩效目标设立、执行监控、绩效评价、信息反馈以及结果应用，五个环节环环相扣，有机结合
57、，实现全过程绩效管理模式。 现实中，由于很多单位未实行预算执行的激励机制和责任追究机制,没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩,预算执行缺乏应有的约束力,预算执行过程中随意改变资金用途,资金使用效益降低,浪费现象严重。虽然有些单位也具备相应的考核体系,但缺乏科学性与规范性,大多只是走走形式,对预算执行未能形成真正的约束力。为此，预算下达之后,应该层层细化分解,落实到各个部门、各个环节、各个岗位,推行岗位预算执行责任制和跟踪考核评价机制,明确责任中心,并将预算执行情况与其业绩进行挂钩,形成全面的预算执行责任体系,确保预算能够被很好执行。小结：预算业务的主要风险小结：预算业务的主要风险(1)预算编制的
58、过程短，时间紧张，准备不充分，可能导致预算编制质量低；财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通，可能导致预算编制与预算执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节；预算项目不细、编制粗糙，随意性大，可能导致预算约束不够。(2)单位内部预算指标分解批复不合理，可能导致内部各部门财权与事权不匹配，影响部门职责的履行和资金使用效率；预算调整缺乏严格控制，可能导致预算约束力不够。(3)不严格按照批复的预算安排各项收支，存在无预算、超预算支出等问题，可能会影响预算的严肃性；不对预算执行进行分析，沟通不畅，可能导致预算执行进度偏快或偏慢。(4)决算与预算存在相互脱节、口径不一，反映不及时、不完
59、整、不真实、不准确，可能导致预算管理的效率低下；评价机制不完善，可能导致预算管理缺乏监督。预算业务控制环节预算编制和审核预算编制和审核指标分解下达指标分解下达执行申请执行申请借款报销借款报销支付审核支付审核会计核算和管理报告会计核算和管理报告事前规划事前规划事中控制事中控制事后监控事后监控预算业务内部控制设计要点预算业务控制p预算业务组织管理体系：预算业务组织管理体系：预算工作领导小组（预算管理委员会）预算工作领导小组（预算管理委员会）决策机构决策机构工作机构工作机构执行机构执行机构 财会部门财会部门（归口归口部门）部门）单位本级单位本级下属各单位下属各单位78预算业务控制p支出结构及归口部门
60、（举例）支出结构及归口部门（举例）支出项目支出项目说明、开支范围、开支说明、开支范围、开支标准、执行方式标准、执行方式归口部门归口部门类型具体项目一级单位统筹支出统筹经费培训费人事部门出国经费各级单位基本支出人员经费编内人员经费人事部门编外人员经费日常公用经费办公费办公室水费各级单位项目支出业务经费会议费办公室课题研究费信息化项目系统开发信息中心预预算算编编制制流流程程(举举例例) 业务部业务部门门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门部署预算编报工作部署预算编报工作 审核审核 审批审批 审核审核下达预算控下达预算控制数
61、制数分类汇总分类汇总提出预算编制要求提出预算编制要求预算建议数预算建议数预算建议数预算建议数 审批审批预预算算批批复复流流程程(举举例例) 业务部门业务部门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门分解细化控制数分解细化控制数 审核审核 审批审批 审核审核下达预算控下达预算控制数制数分类汇总分类汇总细化调整细化调整预算建议数预算建议数 审批审批预算执行预算执行p预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节力支持相脱节p预算编制控制措施：预算编制控制措施：n落实编制责任落实编
62、制责任n采用有效方法确保预算编制合规、科学采用有效方法确保预算编制合规、科学u掌握政策掌握政策l依托信息系统依托信息系统l依靠专业人员依靠专业人员u加强部门间沟通协调加强部门间沟通协调预算业务控制预算编制p预算编制控制措施：预算编制控制措施：n根据工作任务细化预算编制根据工作任务细化预算编制u按工作任务的支出规律进行细化按工作任务的支出规律进行细化n落实审核责任落实审核责任n内部审批下达内部审批下达预算业务控制预算编制p预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。理、合同管理有密切关系。p预算执行的要求：根据批复的
63、预算安排各类收支，确保预预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。算严格有效执行。p预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。预算业务控制预算执行p预算执行控制措施：预算执行控制措施：n明确执行方式明确执行方式n加强对预算执行申请的审核和审批加强对预算执行申请的审核和审批n明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续n加强执行监控，建立预算执行适时分析机制加强执行监控，建立预
64、算执行适时分析机制预算业务控制预算执行额额度度匹匹配配流流程程(举举例例) 业务部业务部门门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门根据批复的预算根据批复的预算编制本部门的月编制本部门的月度资金使用计划度资金使用计划 审核审核 审核审核国库指标额国库指标额度发布度发布国库申报国库申报单位月度资单位月度资金使用计划金使用计划本部门月度资金本部门月度资金使用计划使用计划 审批审批汇总形成单位月汇总形成单位月度资金使用计划度资金使用计划额度分配及额度分配及发布发布预算执行预算执行预预算算调调整整流流程程(举举例例) 业务部门业务
65、部门业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门财会部门财会部门预算工作领导小组预算工作领导小组财政部门财政部门预算调整预算调整申请申请 审核审核 审批审批国库指标额国库指标额度发布度发布调整申请调整申请 审批审批预算调整预算调整预算执行预算执行 审核审核 是否需财政是否需财政审批审批是是否否87预算业务控制决算与绩效评价p社会关注点的转变：社会关注点的转变： 资金使用的合法合规资金使用的合法合规 支出的效果支出的效果p要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用价结果的运用p主要风险：主要风险：n不准确、不及时不准确、不
66、及时n没有起到事后控制没有起到事后控制的作用的作用p决算和绩效评价的控制措施：决算和绩效评价的控制措施：n加强会计控制加强会计控制n建立起定期报告和分析制度建立起定期报告和分析制度n真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面改变超支不罚、节约不奖的局面预算业务控制决算与绩效评价政府采购控制政府采购控制政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一
67、种对公共采购管理的制度。相对于私人采购而言，政府采购具有如下特点：资金来源的公共性非盈利性采购对象的广泛性和复杂性规范性政策性公开性政府采购的组织形式政府采购的组织形式国外政府采购一般有三种模式：集中采购模式，即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务；分散采购模式，即由各支出采购单位自行采购；半集中半分散采购模式，即由专门的政府采购机构负责部分项目的采购，而其他的则由各单位自行采购。中国的政府采购中集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。政政府府采采购购业业务务流流程程(举举例例) 业务部业务部门门资产管理部资产管理部门门财会部财会部门
68、门内部采购办内部采购办外部采购中外部采购中心心预算指标下达预算指标下达采购需求登记采购需求登记 审核审核 审核审核提出付款申请提出付款申请组织实施采购组织实施采购合同管理合同管理组织验收组织验收支付价款支付价款自自行行采采购购业业务务流流程程(举举例例) 业务部业务部门门资产管理部门资产管理部门财会部财会部门门内部采购办内部采购办外部采购中外部采购中心心预算指标下达预算指标下达采购需求登记采购需求登记 审核审核 审核审核提出付款申请提出付款申请组织招投标组织招投标合同管理合同管理组织验收组织验收是否委托招投标是否委托招投标选择供应商选择供应商是是否否支付价款支付价款采购业务控制p采购业务的主要
69、风险：采购业务的主要风险：n预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置n采购的货物或服务质次价高采购的货物或服务质次价高n采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标p控制措施：控制措施：n建立健全采购业务内部管理制度建立健全采购业务内部管理制度采购决策机构采购决策机构采购实施机构采购实施机构采购部门采购部门财会部门财会部门业务部门业务部门采购监督机构采购监督机构采购业务控制p控制措施：控制措施：n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招
70、标文件准备与复核、府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离离 n建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制的沟通协调机制n实施归口管理，加强对采购申请的审核实施归口管理，加强对采购申请的审核采购业务控制p控制措施：控制措施：n自行采购过程中供应商的选择公平、公正自行采购过程中供应商的选择公平、公正u例如，建立供应商预选库，随机抽取例如，建立供应商预选库，随机抽取n加强验收管理加强验收管理n明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程明确规定
71、质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程n加强采购记录控制和统计分析加强采购记录控制和统计分析n加强对采购业务的安全保密控制加强对采购业务的安全保密控制政府采购中的主要控制问题政府采购中的主要控制问题审批、招标、公告环节监督不到位，控制不严 在“审批环节”中，一些职能部门 “既当裁判员，又当运动员”。角色上的交叉使得能否有效地履行监督职能遭到质疑。在“招投标环节”中，一些地方只是走个程序，一些地方政府采购人提前透露标底给“自己人”，合伙商量“围标”、“陪标”等早已不是秘密，一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面。政府采购的最后一个流程是“公告关”，本意是公开让社会审核。而有些“高价”采购，
72、只简单公布招投标结果，不公开事前、事中情况，公众很难发现个中“道道”，监督也就无从谈起。政府采购中的主要控制问题政府采购中的主要控制问题未编制合理的政府采购预算目前，有些单位无部门采购预算，而是由有采购项目的单位根据需要临时申报采购计划并提出项目资金预算，采购单位提出的资金预算往往未经认真审核即被定为招标控制价，增大了财政资金用于政府采购的随意性，临时采购、即审即购的行为给采购工作带来了一定的盲目性和被动性。政府采购中的主要控制问题政府采购中的主要控制问题政府采购验收不到位政府采购履约验收的责任主体是采购单位，而部分采购单位职责缺失，存在重采购结果轻履约验收的现象，一些供应商为降低供货成本以次
73、充好，采购单位在验收时未严把质量关，不但浪费采购资金，也损害了政府采购声誉。政府采购资金管理存在预算约束力不强，财政监督失控，支出单位自主支出权限过大，资金使用效率低下，浪费严重。政府采购程序不够规范，表现在政府采购信息发布不规范、供应商资质审核不规范以及具体评标、定标程序不规范。政府采购中的主要控制问题政府采购中的主要控制问题政府采购人员的素质和能力有待提高。政府采购不同于一般的交易行为，采购人员不仅要懂得财经方面的知识，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，否则必将影响我国政府采购的效率和运作质量。个别单
74、位化整为零，逃避政府采购。个别单位化整为零，逃避政府采购。仍有一些单位以种种借口对于列入政府采购目录的项目，在年初不编制预算，而在采购时把超出政府采购目录中规定数量、金额标准的部分，分次采购，化整为零、化批次为单项从而规避政府采购。政府采购内控制度未有效运行政府采购内控制度未有效运行我国政府采购预算与部门预算脱节，编制笼统、粗糙，公用支出项目未细化到政府采购目标，财政部门很难把握政府采购资金额度。而一些政府采购程序繁锁复杂，导致整个政府采购效率低下，特别是采购资金的申请、批复、拨付环节的时间周期长，影响了采购项目的执行效率。另外，财政部门重分配、轻管理，缺乏使用过程中的监督机制，忽视了采购项目
75、的使用效益，浪费了资金。成本仍然偏高成本仍然偏高一是采购的商品成本偏高。政府采购一般选择一些较高信誉的厂家和较高质量的商品，有的甚至超出采购单位的实际需要。再者，对于分散、零星、紧急的商品采购以及一些人为的因素，也使采购商品的成本偏高。二是政府采购管理成本偏高。政府采购不同于一般的采购业务，要求采购人员不仅仅在招投标、合同、商业洽谈等知识的掌握，还要求对市场调查分析、法律、工程、机电设备等知识有足够的了解。而我国的政府采购人员目前主要来自财政部门，由于他们知识结构的局限性，相当的政府采购活动委托社会中介机构，从而增加了采购成本。三是政府采购信息不通畅，缩小了采购渠道。我国大部分地区政府采购项目
76、未公开发布信息，或只是在较小的区域内发布信息，以及信息发布的媒体选择不科学，使政府采购信息沟通不畅，增加了供应商了解政府采购信息的困难。也使对供应商的选择局限在很小的范围，极易形成垄断。不利于通过竞争机制节约政府采购资金，违背了实行政府采购的初衷，同时也影响了采购项目的质量和增加了成本。总结问题的原因总结问题的原因从运行体制看,缺乏统一的政府采购组织管理模式和统一的作业标准与流程,政府集中采购机构职责不统一,在程序制定上地方特色浓、随意性很大,很难保证政府采购运作的独立性,也不能形成合力,不利于政府采购长远发展。政府采购控制规范解读政府采购控制规范解读规范要求：1.1.单单位位应应当当建建立立
77、健健全全政政府府采采购购预预算算与与计计划划管管理理、政政府府采采购购活活动动管管理理、验收管理等政府采购内部管理制度。验收管理等政府采购内部管理制度。解释：一个完整的政府采购环节主要包括：预算与计划、实施采购、验收入库，这些关键环节应该建立有相应的制度，没有的应该补充，已经具备的，应该落实完善。政府采购程序是一个较为完整的流程，包括确定采购需求、选择和执行采购方式、签订与履行采购合同、采购项目验收、采购资金支付、采购资料存档与信息反馈等六大步骤 这里省略了一个环节是付款控制，这个应该在货币资金控制中进行讲解。其运行的控制载体为：采购立项、招标、经济合同、结算凭证、入库单据。政府采购控制加强这
78、些环节的控制目的是：规范行为，促进廉政建设，保证采购的质量，最大化利用财政资金的效益性。政府采购控制政府采购控制规范要求：2.单单位位应应当当明明确确相相关关岗岗位位的的职职责责权权限限，确确保保政政府府采采购购需需求求制制定定与与内内部部审审批批、招招标标文文件件准准备备与与复复核核、合合同同签签订订与与验验收收、验验收收与与保保管管等不相容岗位相互分离。等不相容岗位相互分离。解释：体现政府采购中的不相容职务分离制度。政府采购控制政府采购控制规范要求：3.单单位位应应当当加加强强对对政政府府采采购购业业务务预预算算与与计计划划的的管管理理。建建立立预预算算编编制制、政政府府采采购购和和资资产
79、产管管理理等等部部门门或或岗岗位位之之间间的的沟沟通通协协调调机机制制。根根据据本本单单位位实实际际需需求求和和相相关关标标准准编编制制政政府府采采购购预预算算，按按照照已已批批复复的的预预算算安安排排政政府府采购计划。采购计划。解释：1.应该从属于预算与计划环节的内部控制制度内容。目的是为了从源头上预防治理腐败，从源头上控制盲目采购、重复采购等问题。的发生。应依据政府采购法、本单位实际情况制定相关内容。2.采购预算的编制内容包括采购项目、实施采购的时间、采购的名称、数量金额、资金来源。3.采购预算不能编制无资金来源的采购预算，不得超过规定和标准编制采购预算。4.应补充制定预算追加调整的制度。
80、应注意协调沟通机制的建立，保证预算编制计划的准确性。政府采购控制政府采购控制规范要求：4.单单位位应应当当加加强强对对政政府府采采购购活活动动的的管管理理。对对政政府府采采购购活活动动实实施施归归口口管管理理，在在政政府府采采购购活活动动中中建建立立政政府府采采购购、资资产产管管理理、财财会会、内内部部审审计计、纪纪检检监监察察等等部部门门或或岗岗位位相相互互协协调调、相相互互制制约约的的机机制制。单单位位应应当当加加强强对对政政府府采采购购申申请请的的内内部部审审核核，按按照照规规定定选选择择政政府府采采购购方方式式、发发布布政政府府采采购购信信息息。对对政政府府采采购购进进口口产产品品、变
81、变更更政政府府采采购购方方式式等等事事项项应应当当加加强强内内部审核，严格履行审批手续。部审核，严格履行审批手续。解释：政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。一旦确定了采购方式，就必须严格按照已定采购方式的程序和要求操作，采购实体不得在执行过程中自行改变采购方式。如果确有必要改变采购方式，必须报有关部门批准，同时告诉供应商。提示：采购活动应该经过的控制环节包括：政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位，应该明确他们在控制中注意的控制内容及目的，避免多重控制造成的效率低下与形式化。政府采购控制政府采购控制
82、规范要求：5.单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。解释：采购一般项目会设定采购验收组织，一般会由资产管理部门成立三人以上的验收小组。专项采购项目则应由单位办公室、资产管理处、内部审计、财务、使用部门等专家共同参与，根据采购合同、检测标准、验收标准进行验收。重大采购项目的验收可委托专业检测机构办理验收事项。制定该制度时应该注意对于验收结果的处理制度，应该要明晰出来，即合格与不合格的都应该如何处理。政府采购控制政府采购控制规范要求：6. 单单位位应应当当加加强强对对政政府府
83、采采购购业业务务质质疑疑投投诉诉答答复复的的管管理理。指指定定牵牵头头部部门门负负责责、相相关关部部门门参参加加，按按照照国国家家有有关关规规定定做做好好政政府府采采购购业业务务质质疑疑投投诉诉答复工作。答复工作。7. 单单位位应应当当加加强强对对政政府府采采购购业业务务的的记记录录控控制制。妥妥善善保保管管政政府府采采购购预预算算与与计计划划、各各类类批批复复文文件件、招招标标文文件件、投投标标文文件件、评评标标文文件件、合合同同文文本本、验验收收证证明明等等政政府府采采购购业业务务相相关关资资料料。定定期期对对政政府府采采购购业业务务信信息息进进行行分分类统计，并在内部进行通报。类统计，并
84、在内部进行通报。8. 单单位位应应当当加加强强对对涉涉密密政政府府采采购购项项目目安安全全保保密密的的管管理理。对对于于涉涉密密政政府府采采购购项项目目，单单位位应应当当与与相相关关供供应应商商或或采采购购中中介介机机构构签签订订保保密密协协议议或或者者在合同中设定保密条款。在合同中设定保密条款。解读：1.现实中，政府采购资料管理混乱。部分单位政府采购资料的管理比较混乱，缺乏统一的保管要求，造成采购资料缺失。一旦发生纠纷，单位将处于被动局面。第七条解决了这一问题。2.履行安全保密审查程序。各单位应当在采购前对采购项目是否属于涉密采购进行论证。一般涉密采购项目，应当由本单位安全保密管理工作小组进
85、行安全保密审查，重大涉密采购项目应当报请相关机构审查。各单位自行组织采购的，应当与相关供应商签订保密协议或者在合同中设定保密条款；委托采购中心采购的，应当与采购中心签订保密协议或者在委托协议书中设定保密条款。各单位应当对保密协议和保密条款的执行情况进行监督管理。控制的关键方法在于管采分离控制的关键方法在于管采分离推行政府采购制度其基本要求应该是“管采分离”，监督权、使用权、采购权等三权相互制约、相互监督，监督管理职能与具体操作职能相分离，具体就是要形成“裁判员是裁判员、运动员是运动员”的运行机制，以避免权利过于集中而滋生腐败行为。但仍然有一些部门和单位认为，政府采购就是简单的招标投标工作，只要
86、实现招投标就行了，使一些采购资金和采购项目至今没有按规范的要求、程序实施采购。编制、细化采购预算是基础环节编制、细化采购预算是基础环节正是由于采购人在上一年度没有做好预算，因此采购人只能在采购年度临时提出采购计划，临时进行商品市场调查、临时申请采购预算、临时申报采购计划，再经过制作招标文件、开标、评标、公告中标结果、签订政府采购合同、供应商备货、供货、安装、组织验收、支付货款等等一系列的政府采购程序和环节后，“政府采购效率低”的问题也就随之出现了。正是因为没有编制细化的政府采购预算，采购代理机构无法对同一品目的采购项目进行整合、打包，也就无法发挥集中采购的规模效益，一单一采的“零购模式”肯定没
87、有批量采购的“批够模式”效益高。可以说没有编制科学细化的政府采购预算，是政府采购效率低问题、价格高问题的根源所在。建设项目控制建设项目控制规范要求：1. 单位应当建立健全建设项目内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限， 确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。2. 单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。3. 单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预
88、算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。p建设项目特点：建设项目特点：n规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂n建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门施工单位、监理单位、政府有关部门解释：1.由于工程项目涉及资金巨大，控制漏洞较多，固有风险严重。因此，针对这一项目的控制要求极为严格，也是比较其他相对来说最容易出现风险的地方。 2.以上核心内容要求
89、行政事业单位应该建立岗位职责分工制度、集体议事决策制度、审核制度。3.最大的风险在于事前的可行性研究，立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，决策不当，盲目上马，导致难以实现预期效益或项目失败。 集体决策要求避免一人说的算，审核制度要求注意外部专业机构的可行性审核。规范要求：4.单位应当依据国家有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督。单位应当采取签订保密协议、限制接触等必要措施，确保标底编制、评标等工作在严格保密的情况下进行。解释：最大的风险和突出问题在于：项目招标过程中暗箱操作，存在商业贿赂。部分行政事业单位在招投标过程中，未能严格执行招投标制度和仪器设备集中采购制度。按照招投
90、标法和当地政府文件要求招标的工程项目，建设单位要么规避招标而不招标，要么虚假招标。将建设项目整体或部分拆分为单位工程、单项工程甚至到分项工程，使标的金额降至招投标法规定的限额以下，以此规避招标；或是存在“垄断”现象，有的建设单位本系统内有建筑公司，组织系统内基建项目施工招标时，只有本系统内的公司能中标，存在暗箱操作的可能性。财务人员应参与招投标和合同签订工作，从财务角度对招标文件和合同进行审查，如签订的合同条款是否与招标文件一致，合同条款是否可行、有效等；对招标文件和合同中约定不清的条款提出相应的建议，以降低工程风险，达到控制项目投资的目的。将招投标、合同签订环节纳入财务管理，进行事前事中控制
91、，是有效防范财务风险，实现资金安全运行的重要手段。建设项目控制建设项目控制规范要求：规范要求：5.单位应当按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。财会部门应当加强与建设项目承建单位的沟通，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，按照规定办理价款结算。实行国库集中支付的建设项目，单位应当按照财政国库管理制度相关规定支付资金。解释：这部分内容实际上还是要求财务部门在资金的使用上应该注意专款专用，加强支付审核。建设项目控制建设项目控制规范要求：6.单位应当加强对建设项目档案的管理。做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。7.经批准的投资概算
92、是工程投资的最高限额，如有调整，应当按照国家有关规定报经批准。单位建设项目工程洽商和设计变更应当按照有关规定履行相应的审批程序。解释：经批准的投资概算是工程投资的最高限额，未经批准，不得突破，单位应当杜绝超规模、超概预算现象的发生。工程概算也是进行工程项目控制的重要依据，细化概预算管理，控制资金使用，实行专款专用，是资金管理的重要内容。概算控制，一是控制工程经费不得用于工程项目外支出；二是做好工程项目各分项经费的控制。建设项目控制建设项目控制规范要求：8.建设项目竣工后，单位应当按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。建
93、设项目已实际投入使用但超时限未办理竣工决算的，单位应当根据对建设项目的实际投资暂估入账，转作相关资产管理。解释：单位应当加强项目竣工决算审计工作。未经竣工决算审计的建设项目，不得办理资产验收和移交手续。建设项目的主要风险建设项目的主要风险(1)立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式、决策不当、审批不严、盲目上马，可能导致建设项目难以实现预期目标甚至导致项目失败；违规或超标建设楼、堂、馆、所，可能导致财政资金极大浪费或者单位违纪；(2)项目设计方案不合理，设计深度不足，概预算脱离实际，技术方案未能有效落实，可能导致建设项目质量存在隐患、投资失控以及项目建成后运行成本过高等风险；(3)招投标过程
94、中存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为，可能导致中标价格不实、中标人实际难以胜任等风险；(4)项目变更审核不严格、工程变更频繁，可能导致费用超支、工期延误等风险；(5)建设项目价款结算管理不严格，价款结算不及时，项目资金不落实、使用管理混乱，可能导致工程进度延迟或中断、资金损失等风险；(6)竣工验收不规范、最终把关不严，可能导致工程交付使用后存在重大隐患；虚报项目投资完成额、虚列建设成本或者隐匿结余资金，未经竣工财务决算审计，可能导致竣工决算失真等风险。建建设设项项目目控控制制项目前期工作阶项目前期工作阶段段项目建设实施阶项目建设实施阶段段项目竣工转固阶段项目竣工转固阶段项目建议书项目建议书
95、编制和审批编制和审批项目前期费项目前期费用的申请用的申请招标管理招标管理工程可行性工程可行性研究的审批研究的审批初步设计评审初步设计评审及概算审批及概算审批工程施工管理工程施工管理工程变更管理工程变更管理投资控制管理投资控制管理交工验收管理交工验收管理工程交接管理工程交接管理工程款支付管理工程款支付管理工程决算管理工程决算管理竣工验收管理竣工验收管理项目档案管理项目档案管理项目完工评价项目完工评价建建设设项项目目前前期期准准备备工工作作流流程程(举举例例) 外部审批机外部审批机构构内部决策机内部决策机构构项目管理部项目管理部门门文件编制机文件编制机构构启动立项工作启动立项工作 审批审批办理下一
96、步工作办理下一步工作 审定审定选择编制单位并选择编制单位并组织编制文件组织编制文件项目建议书项目建议书（前期工作计划及预算）（前期工作计划及预算）（可行性研究报告）（可行性研究报告）（工程初步设计及项目总概算）（工程初步设计及项目总概算）形成报批文件形成报批文件 审核审核建建设设项项目目投投资资控控制制流流程程(举举例例) 项目管理部项目管理部门门工程设计机工程设计机构构咨询造价机咨询造价机构构财会部门财会部门依据概算编制依据概算编制施工图施工图按合同和施工进按合同和施工进度支付价款度支付价款 审核审核编制施工图预算编制施工图预算 是否控制在概算是否控制在概算之内之内控制施工造价控制施工造价否
97、否是是工工程程变变更更流流程程(举举例例) 分管领分管领导导项目管理部项目管理部门门施工单位施工单位监理机构监理机构工程设计单工程设计单位位提出工程变更申请提出工程变更申请 审核审核 审批审批 审批审批 审核审核组织现场审议组织现场审议组织施工组织施工形成变更记录形成变更记录形成设计变更图形成设计变更图形成施工技术方案形成施工技术方案 审核审核项项目目价价款款支支付付流流程程(举举例例) 施工单施工单位位监理机构监理机构项目管理部项目管理部门门财会部门财会部门分管领导分管领导预付款支付申请预付款支付申请 审核审核 审批审批 审批审批 工程造价审核工程造价审核财务支付财务支付 支付预付款支付预付
98、款进度款支付申请进度款支付申请工程量审核工程量审核财务审核财务审核竣竣工工决决算算流流程程(举举例例) 施工单施工单位位监理机构监理机构项目管理部项目管理部门门分管领导分管领导外部审批机外部审批机构构下发数据采集表下发数据采集表 审核审核 审批审批 审批审批办理资产及办理资产及档案移交档案移交与有关部门共同编与有关部门共同编制竣工决算报告制竣工决算报告整理上报相关资料整理上报相关资料整理上报相关资料整理上报相关资料竣工决算报告竣工决算报告建设项目控制p控制措施：控制措施：n建立健全建设项目内部管理制度建立健全建设项目内部管理制度n确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研确保不相容岗位相分离
99、，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离n建立与建设项目相关的议事决策机制建立与建设项目相关的议事决策机制n建立与建设项目相关的审核机制建立与建设项目相关的审核机制 n加强建设项目招标管理加强建设项目招标管理建建设设项项目目控控制制项目前期工作阶项目前期工作阶段段项目建设实施阶项目建设实施阶段段项目竣工转固阶段项目竣工转固阶段项目建议书项目建议书编制和审批编制和审批项目前期费项目前期费用的申请用的申请招标管理招标管理工程可行性工程可行性
100、研究的审批研究的审批初步设计评审初步设计评审及概算审批及概算审批工程施工管理工程施工管理工程变更管理工程变更管理投资控制管理投资控制管理交工验收管理交工验收管理工程交接管理工程交接管理工程款支付管理工程款支付管理工程决算管理工程决算管理竣工验收管理竣工验收管理项目档案管理项目档案管理项目完工评价项目完工评价建建设设项项目目前前期期准准备备工工作作流流程程(举举例例) 外部审批机外部审批机构构内部决策机内部决策机构构项目管理部项目管理部门门文件编制机文件编制机构构启动立项工作启动立项工作 审批审批办理下一步工作办理下一步工作 审定审定选择编制单位并选择编制单位并组织编制文件组织编制文件项目建议书
101、项目建议书（前期工作计划及预算）（前期工作计划及预算）（可行性研究报告）（可行性研究报告）（工程初步设计及项目总概算）（工程初步设计及项目总概算）形成报批文件形成报批文件 审核审核建建设设项项目目投投资资控控制制流流程程(举举例例) 项目管理部项目管理部门门工程设计机工程设计机构构咨询造价机咨询造价机构构财会部门财会部门依据概算编制依据概算编制施工图施工图按合同和施工进按合同和施工进度支付价款度支付价款 审核审核编制施工图预算编制施工图预算 是否控制在概算是否控制在概算之内之内控制施工造价控制施工造价否否是是工工程程变变更更流流程程(举举例例) 分管领分管领导导项目管理部项目管理部门门施工单位
102、施工单位监理机构监理机构工程设计单工程设计单位位提出工程变更申请提出工程变更申请 审核审核 审批审批 审批审批 审核审核组织现场审议组织现场审议组织施工组织施工形成变更记录形成变更记录形成设计变更图形成设计变更图形成施工技术方案形成施工技术方案 审核审核项项目目价价款款支支付付流流程程(举举例例) 施工单施工单位位监理机构监理机构项目管理部项目管理部门门财会部门财会部门分管领导分管领导预付款支付申请预付款支付申请 审核审核 审批审批 审批审批 工程造价审核工程造价审核财务支付财务支付 支付预付款支付预付款进度款支付申请进度款支付申请工程量审核工程量审核财务审核财务审核竣竣工工决决算算流流程程(
103、举举例例) 施工单施工单位位监理机构监理机构项目管理部项目管理部门门分管领导分管领导外部审批机外部审批机构构下发数据采集表下发数据采集表 审核审核 审批审批 审批审批办理资产及办理资产及档案移交档案移交与有关部门共同编与有关部门共同编制竣工决算报告制竣工决算报告整理上报相关资料整理上报相关资料整理上报相关资料整理上报相关资料竣工决算报告竣工决算报告建设项目控制p控制措施：控制措施：n建立健全建设项目内部管理制度建立健全建设项目内部管理制度n确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价究与项目决策、概预算编制
104、与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离n建立与建设项目相关的议事决策机制建立与建设项目相关的议事决策机制n建立与建设项目相关的审核机制建立与建设项目相关的审核机制 n加强建设项目招标管理加强建设项目招标管理收支业务控制1、收入业务的主要风险：各项收入未按照法定项目和标准征收，或者收费许可证未经有关部门年检，可能导致收费不规范或乱收费的风险；未由财务部门统一办理收入业务，其他部门和个人未经批准办理收款业务，可能导致贪污舞弊或者私设“小金库”的风险；违反“收支两条线”管理规定，截留、挪用、私分应缴财政的收人，或者各项收入不人账或
105、设立账外账，可能导致私设“小金库”或者资金体外循环的风险；执收部门和财务部门沟通不够，单位没有掌握所有收入项目的金额和时限，造成应收未收，可能导致单位利益受损的风险；没有加强对各类票据的管控和落实保管责任，可能导致票据丢失、相关人员发生错误或舞弊的风险。收收支支业业务务控控制制收收入入业业务务控控制制( (举举例例) )业务部业务部门门分管领分管领导导出纳出纳会计会计按收费许可提按收费许可提交收费申请交收费申请开具收费单开具收费单缴库缴库收款、开具收款、开具收据、缴库收据、缴库联、记账联联、记账联交费主交费主体体审批审批收费单收费单收据收据缴库联缴库联记账联记账联银行回单银行回单账务处理账务处
106、理备案备案收支业务控制收入业务控制p内控中的收入与会计上的收入不完全一致内控中的收入与会计上的收入不完全一致p要求：要求：n按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴n票款一致票款一致n及时入账及时入账p风险：风险：n收取过程不规范收取过程不规范n金额不实金额不实n私设小金库私设小金库收支业务控制收入业务控制p收入业务控制措施收入业务控制措施：n建立健全收入内部管理制度建立健全收入内部管理制度n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离计核算等不相容岗位相互
107、分离n财会部门对收入实施归口管理财会部门对收入实施归口管理n严格执行严格执行“收支两条线收支两条线”管理规定管理规定n建立健全票据管理制度建立健全票据管理制度n加强对收入的分析加强对收入的分析收支业务控制2、支出业务的主要风险：支出申请不符合预算管理要求，支出范围及开支标准不符合相关规定，基本支出与项目支出之间相互挤占，可能导致单位预算失控或者经费控制目标难以实现的风险；支出未经适当的审批，重大支出未经单位领导班子集体研究决定，可能导致错误或舞弊的风险；支出不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致支出业务违法违规的风险；采用虚假或不符合要求的票据报销，可能导致虚假发
108、票套取资金等支出业务违法违规的风险；对各项支出缺乏定期的分析与监控，对重大问题缺乏应对措施，可能导致单位支出失控的风险。收收支支业业务务控控制制支支出出业业务务控控制制( (流流程程举举例例) )业务部业务部门门财会部财会部门门分管领分管领导导领导办公领导办公会会提出经费提出经费支出申请支出申请事项事项事前审核事前审核金额金额支出审批支出审批支出审批支出审批支出审批支出审批10万按审批执行按审批执行费用报销流程费用报销流程会计核算及分会计核算及分析报告析报告指标审核指标审核业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门费费用用报报销销流流程程(流流程程举举例例) 业务部业务部门门财会部财会部
109、门门分管领分管领导导领导办公领导办公会会整理票据，整理票据，填写费用报填写费用报销审批单销审批单报销审批报销审批报销审批报销审批报销审批报销审批10万财务处办理支付财务处办理支付审核单据审核单据金额金额事项审核事项审核业务部门负责人业务部门负责人或归口部门或归口部门收支业务控制支出业务控制p支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务有业务；不同类型的支出事项各具特点不同类型的支出事项各具特点p要求：要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确合法、合规、厉行节约、入账及时准确p风险：风险：n支出不符合规定的范围和标准支出不符合规定的范围和标准n存在使用虚
110、假票据套取资金等问题存在使用虚假票据套取资金等问题n资金使用效益低下，浪费现象严重资金使用效益低下，浪费现象严重收支业务控制支出业务控制p控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用施，强化预算的制约作用n建立健全支出业务内部管理制度建立健全支出业务内部管理制度u理清支出的内容构成，确定归口部门理清支出的内容构成，确定归口部门u明确开支范围明确开支范围、开支标准开支标准、所涉及的单据、所涉及的单据u理顺申请、审核审批、借款及报销等流程理顺申请、审核审批、借款及报销等流程u明确审核责任、审批权限明确审核责任、审批权限142支出结构举例支出
111、项目支出项目说明、开支范围、说明、开支范围、开支标准、执行开支标准、执行方式方式归口部门归口部门类型具体项目一级单位统筹支出统筹经费培训费人事部门出国经费各级单位基本支出人员经费编内人员经费人事部门编外人员经费日常公用经费办公费办公室水费各级单位项目支出业务经费会议费办公室课题研究费信息化项目系统开发信息中心收支业务控制支出业务控制p控制措施：控制措施：n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离计核算等不相容岗位相互分离n
112、落实业务部门和归口部门的事前审核责任，落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按照要求按照规定的规定的审批权限审批权限进行审批进行审批n财会部门加强对单据的审核财会部门加强对单据的审核n加强会计核算和归档控制加强会计核算和归档控制n做好支出业务的分析和报告做好支出业务的分析和报告收支业务控制债务业务控制p债务债务业务的特点：业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁）所有的债务都是向银行举借（如融资租赁）p债务业务的主要流程：债务业务的主要流程：n提出融资诉求提出融资诉求n进行论证进行论证，制定制定融资融资计划计划n进行融资，进行
113、融资，签订合同签订合同n融资所得资金的使用融资所得资金的使用n支付利息和偿还本金支付利息和偿还本金债债务务业业务务流流程程(举举例例) 业务部业务部门门财会部财会部门门主管领主管领导导单位负责人单位负责人上级主管部上级主管部门门提出融资提出融资诉求诉求否否偿付本息偿付本息是否重大是否重大论证并制定论证并制定融资计划融资计划 审批审批 审定审定 审批审批执行融资计划执行融资计划取得并使用资金取得并使用资金融资活动评估融资活动评估是是收支业务控制债务业务控制p债务业务的主要风险：债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险无力偿还本息的财务风险p控制措施：控制措施：n建立健全债务内部管理制度建立健全
114、债务内部管理制度n明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程务全过程n充分的事前论证，领导班子集体研究决定充分的事前论证，领导班子集体研究决定n加强债务业务日常管理加强债务业务日常管理n做好评价和分析工作做好评价和分析工作资产控制货币资金p实行分类管理实行分类管理p货币资金管理的主要风险：货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险安全风险、使用效率风险p控制措施：控制措施：n建立健全货币资金管理制度建立健全货币资金管理制度n不相容岗位相分离（出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收不相容岗位相分离（出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收入
115、、支出、债权、债务账目的登记工作）入、支出、债权、债务账目的登记工作）n加强印章和票据的保管（人走柜锁）加强印章和票据的保管（人走柜锁）n严格履行签字、盖章手续严格履行签字、盖章手续n加强银行账户管理加强银行账户管理n加强清查盘点、账实核对加强清查盘点、账实核对资产控制实物资产和无形资产p管控重点：配置、使用和处置管控重点：配置、使用和处置p主要风险：主要风险：n因保管不善、操作不当引起的资产流失因保管不善、操作不当引起的资产流失n使用效率低下、资源闲置浪费严重使用效率低下、资源闲置浪费严重n存在账外资产，账实不符存在账外资产，账实不符n资产处置不合规资产处置不合规p控制措施：控制措施：n建立
116、健全内部管理制度建立健全内部管理制度n实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任资产控制实物资产和无形资产p控制措施：控制措施：n按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序件和审批程序n建立资产台账，定期清查盘点和对账建立资产台账，定期清查盘点和对账n明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任责任n建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理理资资产产清清查查业业务务流流程程(举举例例
117、) 资产管理部门资产管理部门财会部门财会部门主管领导主管领导组建清查小组组建清查小组开展现场清查开展现场清查 审核审核查找原因查找原因资产清查报告资产清查报告资产清查报告资产清查报告是否账实不符是否账实不符账务处理账务处理结束结束是是否否资资产产处处置置流流程程(举举例例) 业务部业务部门门技术部技术部门门资产管理部资产管理部门门主管领导主管领导外部审批机外部审批机构构提出处置申请提出处置申请 审核审核按审批结果处置按审批结果处置 审核审核 审批审批 审批审批是否需技术审核是否需技术审核评估残值评估残值 是否需外部审批是否需外部审批是是是是否否否否固定资产控制（举例）固定资产控制（举例）请购使
118、用记帐管理台帐使用部门使用部门财务部门财务部门主管领导主管领导归口部门归口部门组织论证决策编制预算制定计划购置付款核对处置申请审核决策定期核对组织处置验收移交资产移交资产固定资产管理风险及控制措施（举例）固定资产管理风险及控制措施（举例）风险点风险点控制措施控制措施控制岗位控制岗位固定资产购置不符合资产配置标准或未纳入预算1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准规定和预算指标。2、请购与内部审核审批相分离。3、加强部门间联系，负有审核责任的部门要履行职责。4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班子集体审议。使用部门、资产管理部门、采购部门、技术部门、办公室、财审部门等的负责人及单位领导固定资产
119、购置程序不合规1、对外购的资产加强采购控制。2、对自行建造的固定资产应加强工程项目控制。资产管理部门、采购部门办公室、财审部门验收程序不规范、导致质量不符合要求1、技术设备由资产管理部门和技术部门共同验收。2、建立资产管理信息系统，进行信息比对。资产管理部门、采购部门和技术部门负责人入账不及时，形成账外资产1、内部审计定期清查或不定期抽查。2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门定期沟通。财审部门及相关部门固定资产管理风险及控制措施（举例）固定资产管理风险及控制措施（举例）风险点风险点控制措施控制措施控制岗位控制岗位虚构固定资产购置业务，套取财政资金1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真实，
120、审批手续是否完整。2、保存所有文件及技术资料。3、加强内部审计。财审部门、合同管理部门固定资产保管或使用不当，造成丢失、毁损等情况。1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责。2、实行定期清查与不定期检查相结合。3、部门间适时沟通，账实、账卡核对。4、盘盈盘亏情况及时汇报单位领导。使用部门、资产管理部门、财审部门等及单位领导固定资产的处置未经过适当权限的审批，处置收入流失或未按规定处理1、明确不同价值固定资产处置的审批权限。2、由资产管理部门会同技术部门对处置资产的残值进行评估。资产管理部门、技术部门、财审部门负责人资产控制对外投资p管控重点：管控重点：立项、决策、执行、追踪立项、决策、执行、追
121、踪p主要风险：主要风险：n论证不充分，决策失误，造成损失论证不充分，决策失误，造成损失n投资过程和后续管理不善，造成资产流失投资过程和后续管理不善，造成资产流失p控制措施：控制措施：n建立健全对外投资内部管理制度建立健全对外投资内部管理制度n确保与投资相关的确保与投资相关的不相容岗位相互分离不相容岗位相互分离资产控制对外投资p控制措施：控制措施：n议事决策机制，领导班子集体决策议事决策机制，领导班子集体决策n追踪管理，及时、全面、准确地记录追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动价值变动n建立责任追究制度建立责任追究制度n加强对对外投资业务的监督检查加强对对外投资业务的监督检查合合同同管管理理
122、流流程程(举举例例) 法律等专家法律等专家归口管理部归口管理部门门业务部门业务部门主管领导主管领导草拟合同初稿草拟合同初稿 审核审核制作正式合同制作正式合同 是否发生合同变是否发生合同变更、解除等更、解除等组织合同订立组织合同订立否否是是 复核复核 审定审定合同归档保管合同归档保管合同变更合同变更解除等程序解除等程序合同履行合同履行合同控制p合同管理的特点：专业性强合同管理的特点：专业性强p控制措施：控制措施：n建立健全合同内部管理制度建立健全合同内部管理制度 n实施归口管理，合理设置岗位，明确合同的授权审实施归口管理，合理设置岗位，明确合同的授权审批和签署权限批和签署权限，妥善保管和使用合同
123、专用章妥善保管和使用合同专用章 n明确合同订立的范围和条件明确合同订立的范围和条件，必要时法律、技术、必要时法律、技术、财会等专家参与订立工作财会等专家参与订立工作合同控制p控制措施：控制措施：n对合同履行情况实施有效监控，严格审查合同变更、解对合同履行情况实施有效监控，严格审查合同变更、解除等除等n建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制n加强对合同登记的管理，统计、分类和归档加强对合同登记的管理，统计、分类和归档n加强合同信息安全保密工作加强合同信息安全保密工作 n加强对合同纠纷的管理加强对合同纠纷的管理 五、五、评价与监督评价与监督规范要求
124、：1. 单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。2. 内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。3. 单位应当根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率。4. 单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。解释：1）这是一种内部评价与监督制度。2）发挥作用最大
125、的应该是内部审计部门3）一般应该至少一年评价一次。出具内部控制自我评价报告。4）但是，当前内部审计部门的现实和能力还有待于提升、改进。单位类别中央政府部门、机构和单位设置总数被调查部门、机构和单位数（被调查网站总数）内部审计机构设置情况1设置有独立的内部审计机构2隶属于财务司或者其他部门，具备内部审计职责，并且3没有任何部门负责内部审计，或者没有设置相关职责或者因网站信息过于简单而无法判断有无有专门处室无专门处室国务院部委2712522156国务院特设机构111国务院直属机构16163535国务院办事机构444国务院直属事业单位17172069部委管理的国家局221730311合计878010
126、(12%)7(9%)27(34%)37(45%)12007年为28家，后监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构变为27家。2011年的中央政府部门内部审计设置情况统计表内部审计监督控制内部审计监督控制内部审计是内部控制完善与否的晴雨表，内审有利于内部控制的自我评价，实时监督，内部审计更是内部控制有效运行的保证问题：独立性不足，层次不高，人员素质不高，人员队伍老的老，少的少，与纪检监察部门存在职能冲突，大多归于纪检监察难于发挥作用，沟通能力不足，常常得不到理解。完善对策完善对策行政事业单位要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定
127、期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。内部审计人员要提高政治素质、审计业务素质、审计法规素质，不断增强服务意识。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部控制，提高单位各项管理水平。规范要求：5. 国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。6.国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部
128、控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促单位进行整改。解释：1.这是一种外部评价与监督机制。2.要求重点发挥财政部门及其派出机构、审计署在行政事业单位内部控制评价与监督中的重要作用，但是应该做好分工，避免重复评价。案例分析案例分析中国标准化研究院是一家中央级科研事业单位，为认真贯彻落实财政部发布的行政事业单位内部控制规范（试行）的要求，于2013年6月召开内部控制体系建设专题会议，部署实施单位内部控制体系建设。在专题会议上，单位管理层成员发言要点如下：院长：内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石。实施好内控规范，对于提高单位管理
129、水平，改进单位服务的质量和效率，规范单位的财经秩序具有重要意义。在座各位务必高度重视，应运用企业化管理的理念，将实现单位经济效益最大化作为内部控制体系建设的唯一目标，全力做好相关工作。副院长：为确保内部控制体系建设工作顺利开展，有必要成立内部控制领导小组，建议由院长任组长，本人担任副组长，管理层其他成员任组员，授权财务部负责内部控制体系建立与实施的全部工作，找出存在的问题，认真整改，完善管理。财务部主任：在全面控制的基础上，我们单位内部控制应当关注单位经济活动和非经济活动的重大风险，并采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。综合服务中心主任：虽然行政事业单位内部控制规范（试行）对单位投资行
130、为作了严格规定，但考虑到繁杂的投资控制程序可能降低决策效率、丧失投资机会，因此建议简化投资决策审批程序，重大投资项目经业务部论证并直接报院长审批后即可实施。纪检及审计部主任：内部控制评价是实施内部控制的重要环节。应当制定科学的内部控制评价方案，对单位面临的所有风险和所有业务单位、经济事项进行全面测试和评价。内部控制评价应对内部控制执行的有效性发表意见。法务部主任：我们单位应当加强对合同订立的管理，对于所有的业务合同，都应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判， 并聘请外部专家参与相关工作，防范合同签订过程中的风险。为了完善内控，我们为了完善内控，我们可以做些什么？可以做些什么？树立内部控制建设的决心与信心确认所要进行的内控建设针对的内控目标是什么。根据确认的内控目标，识别单位的内外部主要风险并进行评估。通过流程的全面梳理，锁定与确认的内控目标相关的业务流程。将梳理得出的业务流程与控制要求进行对比分析，分析确认业务活动中存在的风险，提出整改建议。各项制度规章的完善和补充。切切记记：得得控控则则强强失失控控则则弱弱无无控控则则乱乱不不控控则则败败感感言言
