公共事业管理的模式和体制.ppt

资源描述

《公共事业管理的模式和体制.ppt》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共事业管理的模式和体制.ppt（83页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、第三章第三章公共事业管理的公共事业管理的模式与体制模式与体制第第一一节节公共公共事业事业管理管理模式模式的的概念概念演变演变决定决定因素因素|一、公共事业管理模式的基本内涵一、公共事业管理模式的基本内涵|从社会产品的角度看，公共事业管理的中心问题，就是如何生产并向公众提供公共事业产品。在这一过程红，谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者的关系是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以分离，它们之间的关系如何，它们是如何分工的，对这些问题的回答及其规定，就构成了公共事业管理模式。即公共事业管理模式就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主题构成及其相互关系的组合方式。|二、公共事业管

2、理模式的历史演变二、公共事业管理模式的历史演变|长期以来，在政府与市场的关系问题上，西方经济学发展的历史上可以说是学派林立，众说纷纭。|但总体上可以分为两个大的派别，即经济自由主义和国家干预主义。这两大派别随着经济形势的变化，时而前者占上风，时而后者占上风。|（一）公共事业管理的保护模式（一）公共事业管理的保护模式经济自由主义经济自由主义|从亚当从亚当斯密到凯恩斯之前，西方斯密到凯恩斯之前，西方经济学经历了古典和新古典两个经济学经历了古典和新古典两个时期，在长达近两百年的历史里，时期，在长达近两百年的历史里，经济自由主义占据压倒优势，成经济自由主义占据压倒优势，成为占统治地位的经济思想。为占统

3、治地位的经济思想。|古典学派和新古典学派的经济学家们都基本上承袭了古典自由主义的传统，认为要实现经济的增长，必须实行自由放任的经济制度，让市场机制自发作用以实现资源的有效配置。|亚当斯密主张让每一个人在不违反正义的法律前提下，完全听其自由，允许其采用符合自己愿望的方式去追求自身的利益，以自己的劳动及资本与其他任何人或组织相竞争。|国家的职能就是对外防御敌人入侵，对内保障个人权益和自由，在经济方面主要举办公共福利事业和兴建公共设施。除此之外，应对市场采取自由放任原则，不需要任何措施加以干预。|新古典经济学派尽管在经济学概念和理论基础上有别于古典经济学派，并较多地涉及到政府对市场的干预，但在基本理

4、论上仍承袭古典经济学派的学说，主张将政府对市场的干预控制在最低限度。这就是所谓主张自由竞争，由自由市场的力量来协调社会经济活动，而国家则为其提供必要的法律与制度条件；并承担某些不适合由市场来协调的经济活动的经济自由主义。引入引入案例：案例：罗罗斯斯福福新新政政|（二）公共事业管理的干预模式（二）公共事业管理的干预模式国家干预主义国家干预主义|“新政新政”是他医治资本主义社会的是他医治资本主义社会的疾病在常规疗法不能奏效的情况下疾病在常规疗法不能奏效的情况下试用的一种试验性的疗法试用的一种试验性的疗法。|“新政”号准了美国经济和社会生活的脉博，“使人们能够重返工作，使我们的企业重新活跃起来”的口

5、号，符合广大劳动人民的利益，充分唤起了他们的积极性。|罗斯福把保持国民经济的正常运行和保证公民就业作为政府的责任，尤其是以工赈的形式修建的一大批工程项目，不仅大大缓解了失业困难，刺激了经济的早日复苏，而且许多基础设施建设使美国经济受益无穷。|新政留下了大量防止再次发生大萧条的措施和政策，为美国投入二次大战及战后的快速崛起奠定了坚实的基础。|罗斯福“新政”是美国以行政力量对经济进行全面干预的一种国家垄断资本主义实验性措施，遂即成为“新政”是西方经济思潮从自由放任论向政府干预论转变的一个重要里程碑。|在罗斯福“新政”的背景下，早在1926年就发表了自由放任主义终结的英国经济学家凯恩斯，在资本主义经

6、济危机到来之际，于1936年发表了就业利息和货币通论一书，批判传统理论，系统地提出了国家干预经济的理论和政策，并立即在西方世界产生巨大影响，被称之为“凯恩斯革命”。|凯恩斯理论的“革命性”，主要表现在与传统的经济自由主义学说在理论、政策以及研究方法上的鲜明对比。在此，我们只着眼于理论和政策方面。|在理论方面在理论方面，凯恩斯否定了传统理论所奉行的萨伊定律“供给自行创造需求”，认为在自由放任条件下有效需求通常都是不足的，所以市场不能自动实现充分就业的均衡。|他认为，在现代资本主义条件下，市场机制已不可能充分发挥自动调节的作用，它既不可能使生产资源达到充分利用，也不可能使劳动力实现充分就业，所以应

7、放弃市场经济的自动调节理论。|在政策方面在政策方面，凯恩斯主张国家对经济实行全面平衡和调节，要求摒弃传统的收支平衡的财政政策，实行扩张性财政、金融政策，以增加投资，刺激消费，扩大有效需求。|二战后直至本世纪70年代初，以凯恩斯理论为基础的国家干预理论有了很大的发展，形成了西方宏观经济学的主要思想。通过对宏观经济政策的目标、手段、作用机制、功能以及局限性作全面、深入的分析，建立了一整套的宏观经济理论和政策体系；同时对微观经济干预的理论和政策也产生了很大的影响。这就是与经济自由主义相对应的国家干预主义，又称凯恩斯主义。|（三）公共事业管理的市场模式（三）公共事业管理的市场模式|公共事业管理模式演变

8、中的焦点公共事业管理模式演变中的焦点问题问题市场与政府关系市场与政府关系|政府对市场的干预是少一点好，还是多一点好？是西方市场经济理论争论的焦点之一。市场失灵与政府干预|市场经济作为一种基本的资源配置方式，始终处在不断发展变化的过程之中，人们对市场经济的认识也在不断发展和深化。古典政治经济学的创始人亚当斯密认为资本主义的发展“受着一只看不见的手的指导”。|他指出，在市场的自发作用下，每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就像被一只看不见的手指引着去实现公共利益。政府应放任经济自由发展，依靠市场自发调节。亚当斯密在主张由“看不见的手”充当社会经济主要调节器的同时，认为政府的经济职能是有限的，无非

9、是充当一个经济上的“守夜人”的角色。|市场机制广泛地发挥作用，给资本主义经济带来了空前的繁荣与社会进步。但随着资本主义向其高级阶段的发展，种种难题也随之出现，而且是市场本身无法克服的问题，这就是所谓的“市场失灵”。|越来越多的西方经济学家在对资本主义经济150年的发展历程进行回顾和总结时，认为市场机制的全面运行空前地调动了人类的创造力与生产力，积累起巨额的财富与资本，然而人类为此付出（从自然、社会到人文）的代价，也是空前的。|这种代价的增迭，曾一次次造成资本主义社会的困厄与危机，即那种并非由“看不见的手”可以回春的恶疾。这些困厄与危机，一次次缓解或“化凶为吉”，在他们看来，首先是得力于“看得见

11、效地配置资源，但它不是万能的，市场机制最佳功能发挥所依赖的市场条件在现实经济生活中无法实现。|而且即使是在完善的市场信息和完全的市场竞争条件下，能够使资源配置实现帕累托效率最优化，也不能保证这种符合帕累托效率原则的资源配置同时符合整个社会的公共利益。|市场竞争必然会导致垄断产生，宏观经济的波动也使完全竞争的条件难以实现，在社会公众收入分配等领域，即使完全的市场竞争也不能解决收入分配不公正的问题，仅仅依靠“看不见的手”来调节市场，必然导致市场失灵。|为弥补市场失灵，政府这只看得见的手必须要在经济调节中发挥作用。|美国著名经济学家斯蒂格利茨所一针见血指出的：“市场之所以出现失灵现象，是因为没有人对

12、市场负责。资源配置的决定是由成千上万不同的企业作出的，从而造成了重复生产和无效率。”所以，“一般而言，如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置”。|进入70年代以后，西方国家在长期高速增长和推行国家干预主义的过程中所积累的矛盾终于又显现出来。|按照凯恩斯的理论和政策主张，为解决失业，应通过财政、金融扩张刺激需求，需要以一定的通货膨胀作代价；当发生经济过热时，再压缩货币发行，着手解决通货膨胀问题，这一过程中再以未来一定程度的失业为代价。总之，要用政府这只“看得见的手”不断调整这架难以驾驭的经济机器。|然而，这时的现实情况与凯恩斯主义之间的矛盾日益尖锐，西方国家普遍出现增长停滞，失业率升高，通货

14、撒切尔夫人当政的10余年间，被认为是奉行新经济自由主义政策成功的范例。|美国总统里根在其两届任职期间，采用新经济自由主义供应学派和货币主义的政策，抑制了国内的通货膨胀，维持了较长时期的经济增长。|80年代末、90年代初资本主义世界又出现经济衰退，以充分就业为主要目标的凯恩斯主义再次成为政府经济政策关注的对象新凯恩斯主义|美国克林顿政府上台后采取的政策是短期内通过财政扩张，增加就业，复苏经济；长期内则减少预算赤字和政府债务，增加政府公共投资，以维持经济稳定增长的政策。克林顿经济政策及其迄今为止取得的成效，在一定意义上被认为是凯恩斯主义的复兴。亚洲金融危机所造成的重大影响又在相当大的程度上加重了国

16、同时也意味着政府放权。|在现代国家，政府扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”。|政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，同时支配着巨大的社会资源。|社会要求政府“花费更少、做得更好”，更有效地使用公共财政资源。对此，政府必须积极从内部管理上挖潜，寻找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。|私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法，自然地成为政府进行管理创新的改革选择。|西方国家的政府改革鼓吹市场化和效法私营企业管理，最终导致新公共管理典范的诞生而不同于传统的政府管理模式。|1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和

17、进行“财政管理创新”为中心的改革，其后的梅杰政府（“公民宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用；|新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革；|加拿大在1989年成立“管理发展中心”，并于次年发表题为“加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领；|美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”，用来指导政府改革，后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”（NationalPartnershipforReinventingGovernment）。|这些改革的重要特征就是，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，提升

18、政府的管理能力和公共服务能力。重点介绍改革政府|1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革“重塑政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。|这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:NationalPerformaceReview)的报告从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的改革政府一书。重点介绍改革政府|“戈尔报告”

19、指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。|由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。|当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。重点介绍改革政府|该报告提出政府改革的四项主要原则：|(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；|(2)把

22、我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”|二、认知|西方发达资本主义国家的政府选择新公共管理，是因为传统公共行政已经走入理论困境。传统公共行政建立在两大理论基础之上，即政治与行政两分思想和官僚制理论。政治与行政两分思想认为，政治是国家决策，而行政是执行国家决策，两者必须严格区分。|官僚制理论强调，在组织结构上，实行政府部门的权限和任务的专门化，以协调“层级”组织和等级控制；在行为程序上，通过技术的或法律的规则来控制职务行为和约束行政行为。|传统公共行政理论及其塑造的传统政府管理模式，在实践中屡遭挫折：|按照官僚制组织起来的政府部门效率低下，行政人

23、员固守陈规；|政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下；|公共服务质量低劣，缺乏创新精神。沿袭传统的思路和策略进行政府改革，只能采取更多的等级控制、更细的规则约束，从而陷入“僵死循环”，最终导致政府功能失调。|可见，传统公共行政既是问题本身，又是问题根源。在这样一种相互纠葛的情形下，传统公共行政从理论到实践都无法超越自身。|新公共管理理论在解释政府困境时表现出优越性。|1、将政府困境定义为低劣的管理，认为政府部门由于特定的权力结构和治理环境，面临着积重难返的管理困境。|根据民主宪政原则建立起来的官僚制政府体系中，政治官员掌控着财政预算、人事管理等重要权力，真正履行管理职能的管理者

24、要受制于细节详尽的预算规程、人事规则、采购制度、审计制度，不能面对变化的环境或者顾客的需求做出灵活的回应。|英国的撤切尔夫人执政时期组建的“雷纳效率小组”在研究“下一步行动”时发现，有关“公务员招募、解雇、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及IT（信息技术）的使用等，都不为多数管理者所控制”。|政治官员不关心或者不懂得管理，而大多数管理者处于命令链的下端，管理权威与管理事项严重脱节。|政府部门的低效率和不尽人意的行政水平，在本质上是一个低劣的管理问题本质上是一个低劣的管理问题。政府改革要解决这一问题，就必须合理授权给管理者，同时在财政、预算、人事、采购和审计等方面解除不必要的规制和控

26、理理论认为，管理是社会发展和经济持续增长的关键因素。运用复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品生产技术来有效地管理劳动力要素，是社会生产力进步的保证。因此，管理又是一项重要的组织功能。|管理者必须拥有合理的管理者必须拥有合理的“权限权限”。“新新公共管理公共管理”的信条就是的信条就是“让管理者来管让管理者来管理理”。这是良好管理的基本准则。这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节，高度激励管理人员，促使机构有效运作，发现和消除浪费，将资源集中到关键领域，为国家复兴提供钥匙。通过引进私营部门成功的商业实践，可以在公共部门实现良好的管理。|在具体内涵上，新公共管理理论包括：|第一，强调

27、管理的政治性质。公共管理者应当抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条，正视政府管理中大量存在的政策性行为及其特定的政治环境。在加强政府内部管理的同时，公共管理者必须有能力积极参与政策制订，正确处理与不同部门、组织、大众媒介和公众的关系，树立“顾客”意识，以政治眼光对待公共管理与外部环境的交互作用。|第二，推崇自由化的管理。|公共管理人员是高度专业化的、通晓管理和掌握信息的个人。政府管理的不良绩效不是因为管理者缺乏能力和不履行职责，而是过多的程序和规则束缚了管理者的权威和灵活性。因此，管理需要“自由化”，管理者应该拥有合理充分的权力，做到“让管理者来管理”。|第三，崇尚市场取向的管理。竞

28、争和私营部门管理是市场取向中两个带普遍性的问题。首先，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过竞争实现高效率和低成本，以改进政府绩效。其次，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，打破公私管理之间的界限。|第四，倡导企业家型的领导者。公共管理人员与市场中的理性经济人一样，具有自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈及导致道德风险的内在倾向。|私营管理人员与公共管理人员在管理绩效上的优劣之别，原因不在于自利的人性，而在于管理环境的不同。繁冗的程序规则恶化管理环境，压抑管理者情绪，导致低劣的政府绩效。|相反，私营管理能够有效利用管理人员的自利、机会和风险的意识，使他们适应激烈变化的外部

33、象严重；|另一方面是政府管理能力不足及由此带来的管理绩效问题。政府管理效能与社会发展、经济发展的要求存在差距，不能维护公正有效的市场秩序，不能提供充足有效的公共产品和公共服务，快速应变的能力较弱。|正因为如此，中国的政府改革需要同时完成两个层面的任务：|一方面要坚持“依法治国”方略，建设社会主义法治化行政；|另一方面要积极提升政府适应社会主义市场经济所要求的各种能力，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力，提高政府管理绩效。总结|从历史发展的眼光来看，|传统公共行政理论传统公共行政理论主要解决政治随意干预行政而产生政府腐败和普遍低效率的问题，目的是使政府行为规范化、法治化，保证政府对

34、社会、对民众负责任，因而有了政治与行政两分（包括政治对行政实行民主控制）的思想，以及官僚制理论中关于政府的组织结构和行为程序的规定。|新公共管理理论新公共管理理论要解决的问题是，在过度规范化、法制化和过多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。|传统公共行政理论和新公共管理理论都有自身的价值。|中国政府所面临的自身行为非规范化、低法治化和管理能力、管理绩效的不理想状况，将成为我们批判地吸收传统公共行政理论和新公共管理理论的基本立足点。公共选择理论|传统经济理论主要是关于消费者和企业家如何做出关于商品购买、工作选择、生产及投资决策的，而布坎南则相应地创建了公共部门的决策理论，被

37、|财政学（与玛里琳弗劳尔斯合著，1980）；|赋税的权力赋税的权力（与G.布伦南合著，1980）；|自由、市场和国家：八十年代的政治经济学自由、市场和国家：八十年代的政治经济学（1986）。|公共选择经济学的基础是一个从根本上说十分简单但却很有争议的思想即担任政府公职的是有理性的、自私的人，其行为可通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解。这一思想的主要推论是政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能使之恶化。其突出的特点是把政治决策的分析和经济学理论结合起来。|正如布坎南所说，公共选择理论“是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政治科学的主题：国家理论，选举规则，选民行为，党派政治，官僚体制

38、等等”。|布坎南：“公共选择理论只是明确提出公共经济一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在微观经济学方面所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品与服务的生产与交换的理论。该理论是这样一种尝试，它要建立模拟今天社会行为的模式，其特点是根据个人是在经济市场还是在政治市场活动，采取不同方式处理人类决定的过程。一切传统模式都把经济决定视为制度的内在因素，而把政治决定视为外部因素，人们拒绝就哲学外因的规律及其生产进行探讨，在这种情况下，公共选择理论的宗旨却是把人类行为的两个方面重新纳入单一的模式，该模式注意到，承担政府决定的结果的人就是选承担政府决定的

39、结果的人就是选择决策的人择决策的人。”|一、“经济人”假定|在布坎南的阐述中，包含了公共选择理论的一个基本假定：即“经济人”假定。布坎南以“经济人”这一假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对公共选择所起到的制约作用，并由此证明政治领域存在缺陷是可能的。|何为“经济人”？微观经济学家认为，作为一个人，无论他处在什么地位，人的本性都是一样的，都以追求个人利益极大化、个人的满足程度为最基本的动机，并假定人都具有经济人特点。|根据这一假定，布坎南认为，通过类似的行为假设，也能够对集体选择的结构特征进行一些基本的预测。|它的理论价值在于：|首先，保证了对人类行为分析

40、的一首先，保证了对人类行为分析的一致性。致性。在此之前，凯恩斯主义经济学家对人类行为的分析采取的是两个完全相反的标准，在市场选择领域，假定人人都是自利的；而政治选择领域，自利的人又变成了“慈善、博爱”的利他主义者。|其次，它是进行制度比较分析的理其次，它是进行制度比较分析的理论前提。论前提。制度比较分析的目的是考察在什么体制下，可能产生最坏的政策结果及避免产生最坏政策结果的方法，并且探讨什么样的体制会是最好的。如果假定人人都是利他主义者，就不存在坏的体制，同样也无法解释现实中我们所能观察到的坏的政策产生的原因了。|二、“政府失灵”研究|所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代议会制民主政治

41、中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。|在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会正效应，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”。|于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。|政府失灵的主要表现形式：|政府政策的低效率。|政府工作机构的低效率。|政府的寻租活动。|因此，布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑。正如布坎南所说的：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么、应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”

展开阅读全文

公共事业管理的模式和体制.ppt

最新文档