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1、第七章第七章 公共政策评估和公共政策评估和公共政策监控公共政策监控 “政策一旦制定，问题即告解决” 公共政策评估的缘起公众、政府、技术第一节第一节 政策评估概述政策评估概述 一、政策评估的概念一、政策评估的概念1. 政策评估含义政策评估含义 从公共政策过程角度界定的四种观点:（1）政策评估主要是对政策方案的评估,属于政策评估中预测评估的范畴；（2） 政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估；（3）政策评估就是发现误差，修正误差；（4） 政策评估的着眼点应是政策效果。 从方法上：美国学者格朗兰德：评估=量（或质）的记述+价值判断2.公共政策评估的理
2、论发展实证主义后实证主义技术评估道德评估系统评估3. 政策评估界定：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。它是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。 二、政策评估的类型二、政策评估的类型 1 正式评估和非正式评估正式评估和非正式评估 从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估： 非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。 正式评估指事先制定完整的评估方案，
3、并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。 2内部评估和外部评估内部评估和外部评估 从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外部评估： 内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。（由操作人员自己实施的评估、由专职评估人员实施的评估。） 外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校，也可以是由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。 3事前评估、执行评估和事后评估事前评估、执行评估和事后评估 从政策评估在政策过
4、程所处的阶段，可分为事前评估、执行评估和事后评估： 事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。（对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。） 执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估, 就是具体分析政策在实际执行过程中的情况。 事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。 三、政策评估的意义三、政策评估的意义 1检验政策的效果、效益和效率的基本途径检验政策的效果、效益和效率的基本途径。利用一切可行的技术和手段
5、收集相关信息，并在此基础上加以分析和科学的阐释，以确认一项政策的特点、优点、缺陷，检测一项政策的实际效益和效率。 2决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据。公共政策其实是一种假设，由于社会情况的复杂性、完全理性的政策几乎是不存在的，为让公共政策收到预期的效果，政策执行一段时间后，政策决策者必须根据政策执行的实际情况来决定一项政策的延续，改进或中止，而政策评估正是做出这种决定的主要依据。 3有效配置资源的基础。有效配置资源的基础。政策资源总是有限的，只有通过评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效
6、地推动政策各个方面的活动。 4决策科学化、民主化的必由之路决策科学化、民主化的必由之路。政策评估正是实现传统经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环。第二节 政策评估的标准、过程和模式一、公共政策评估的标准1、公共政策评估最关切的是公共政策的后果注意：政策产出与政策影响或政策结果的区别（一般我们认为，产出是政治系统所作具有权威性的决定和法案，政策产出是政府的一些具体措施；政策影响所指涉的是政府措施的结果，对于社会现状所导致的变化。）2、政策影响（政策结果）的多维性（1）对公共问题的影响，以及对面临公共问题者的影响（2）政策的连带效果（spill-over effect)（3）一项政策不仅可能影
7、响目前的状况，对未来的状况也可能有影响（4）评估用在某项政策上的直接成本计算困难（5）一项公共政策除了有直接成本外，尚可能有间接成本（6）一项公共政策既有可能具有实质的影响，也可能具有象征性价值3、公共政策评估的标准标准标准 问题问题 说明性的指标说明性的指标 效益效益 结果是否有价值？ 服务的单位数 效率效率 为得到这个有价值的结果付出了多大代价 单位成本；净利益；成本收益比 充足性充足性 这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题 固定成本；固定效益 公平性公平性 成本和收益在不同集团之间是否等量分配？ 帕累托准则；卡尔多希克斯准则；罗尔斯准则 回应性回应性 政策运行结果是否符合特定
8、集团的需要、偏好或价值观念 与民意测验的一致性 适宜性适宜性 所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做 公共计划应该效率与公平兼顾 二、公共政策评估过程的三个阶段二、公共政策评估过程的三个阶段l公共政策评估的四项基本内容规范信息分析建议 1准备阶段准备阶段（1） 确立评估对象,实质上是解决评估什么的问题。（2）明确评估目的，决定公共政策评估的基本方向。 （3）选择评价标准，事实分析与价值分析相结合。（4）制订评估方案, 这是政策评估准备阶段最重要的一项工作。 2实施阶段实施阶段 （1）利用各种调查手段全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益等方面的信息。（2）在此基础上进行系统的整理分
9、类、统计和分析。（3）运用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。 评估者应该坚持材料的完整性和分析的科学性两个原则，客观、公正地反映出政策的实际效果。 3评估总结阶段评估总结阶段 处理评估结果、撰写评估报告处理评估结果、撰写评估报告（1）要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度;（2）让评估结论与政策设计者、决策者、执行者见面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能;（3）必须撰写评估报告，报告的内容除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议外，还必须对评估过程，方法及评估中的一些主要问题加以说明，对评估工作的优缺点进行总结。第三节第三节 政策评
10、估的困境政策评估的困境 一、政策评估所面临的困难一、政策评估所面临的困难 1公共公共政策评估的不确定性。政策评估的不确定性。（衡量其是否达到目标，或接近目标至何种程度。） 2政策效果的多样性和影响的广泛性政策效果的多样性和影响的广泛性。（直接效果、象征效果等） 3政策行动与环境改变之因果关系不易确定。政策行动与环境改变之因果关系不易确定。（前提性假设：（前提性假设：实际社会情况的改变会受到政策行动的影响） 4有关人员抵制。（有关人员抵制。（涉及到对政策功绩的评判。） 5政策信息系统不完备，获取数据政策信息系统不完备，获取数据困难困难。（若无政策信息或缺乏政策信息，政策评估就成了无本之木和无源之
11、水。） 6政策评估的经费不易取得。政策评估的经费不易取得。二、公共政策评估主体及其困境拥有政策方案和政策结果的足够信息拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的足够知识1、政府评估威尔达夫斯基：“评估于组织是相互矛盾的，缘由是组织追求稳定而评估必然带来变动”（1）评估伦理（2）对政府评估人员的地位要有周全的职业保障2、民间评估包括报纸、电视、民间团体、学者等三、我国政策评估工作的主要缺陷三、我国政策评估工作的主要缺陷（1）政策评估的重要性没有引起高度重视；（2）以研究取代服务，以好恶取代科学；（3）以评估作为沽名钓誉手段，以形式取代实质；（4）政策评估组织不健全，尤其是民间的评估机构发育缓慢；（5）
12、人才、经费缺乏；（6）缺乏完善的信息系统。四、推进我国政策评估工作的途径四、推进我国政策评估工作的途径 1. 提高对评估工作及其意义的认识提高对评估工作及其意义的认识。2政策评估制度化政策评估制度化。首先，建立评估工作制度; 其次，建立政策评估基金; 最后，重视评估结论，消化、吸收评估成果 3建立独立的评估组织建立独立的评估组织。 4明确政策目标、精选评估对象明确政策目标、精选评估对象。 5建立政策评估信息系统。建立政策评估信息系统。第四节第四节 公共政策监控与调整公共政策监控与调整l一、公共政策的失效与变异：公共政策监控缘由l（一）内涵：（一）内涵：所谓公共政策失效，是指决策方案在实施过程中
13、遇到抵触，不能完全按决策方案的设计执行下去，决策执行结果不同程度地偏离了预定目标。l早期失效、偶然失效、耗损失效l早期失效、中期失效、后期失效l严重、轻度、完全和部分失效l突变、间歇、渐变失效l政策正效力偶然失效、正效力全面失效、负效力早期失效，是指决策方案在付诸实施的过程中一开始就遇到抵触，难以顺利执行下去；偶然失效，是由突然出现的意外情况造成的；耗损失效，是指决策方案或一项政策在实施相当长一段时期以后，主、客观情况发生了重大变化，以致无法贯彻实施而产生的大量失效。失效率时间早期偶然耗损浴盘曲线（二）公共政策失效的表现形式1、政策表面化例：表质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实2、政策扩大化例：
14、以政策的名义乱收费3、政策缺损4、政策替换5、政策“贪污”例：江西：查禁农民减负手册 （三）公共政策失效的原因分析1、决策失灵原因：公益的确定，决策体制和决策方法；信息不充分；政策制定缺陷2、政策本身的缺陷3、政策执行上的偏差4、公共政策效果的不确定5、公共权力腐败l如何防范和克服公共政策如何防范和克服公共政策的失效与变异的失效与变异二、公共二、公共 政策监控概述政策监控概述（一）政策监控的含义 政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程。一是保证政策内容的合法性；二是保证政策结果的有效性 政策监督是对政策运行状态信息尤其是政策
15、运行偏差状态信息的获知；政策控制则是对政策运行偏差状态的纠正。 （二）政策监控机制的构成 1. 立法机关对政策的监控。立法机关对政策的监控。（）依靠法律监控公共政策；（）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控；（）通过人事任免来影响和监控公共政策 ；（）以质询等方式对公共政策加以监控；（）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政策及其执行情况进行监督。 司法机关对政策的监控司法机关对政策的监控。 （） 裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（） 依法裁定公共政策的内容是否合法；（3）依法监督政策的执行是否合法。 行政机关对政策的监控行政机关对政策的
16、监控。 由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。主要采取两种形式：一是行政管理机关的监控； 二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控。 政党系统对政策的监控。政党系统对政策的监控。 执政党的政策监控（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；（3）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法；（4）制造各种舆论，从而对公共政策的
17、各个环节进行有力的控制与监督。 在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。它可以动用所控制与影响的力量如社团、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。 利益集团对政策的监控利益集团对政策的监控。 一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施； 二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。 游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方式。利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利
18、益的法规、政策。公众对政策的监控公众对政策的监控。 公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。 社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则小一些。 （三）政策监控的作用（三）政策监控的作用保证政策的合法化保证政策的合法化。保证政策的贯彻实施。保证政策的贯彻实施。实现政策的调整与完善实现政策的调整与完善。 促使政策终结促使政策终结。 （政策监控通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。）（四）（四） 政策监控的功能活动政策监控的功能活动1、政策监督、政策监督（
19、1）对政策制定活动进行监督。（信息有限、有限理性、利益与偏好、政策不合法。）（2）对政策的执行活动进行监督。（3）对政策评估活动进行监督。 2、政策控制、政策控制 预期绩效实际绩效实 际 绩 效的衡量实际绩效与标准的比较执行纠偏措施纠偏措施的方案分析偏差产生原因发现确定偏差（五）（五） 中外政策监控机制的比较中外政策监控机制的比较 1、西方政策监控机制的若干特点、西方政策监控机制的若干特点（1）政策监控的基本依据政策监控的基本依据分权与制衡原则分权与制衡原则 任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进
20、行谈判的结果。西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的过程。 （2）社会舆论在政策监控中起着显著作用）社会舆论在政策监控中起着显著作用（3）司法审查对公共政策的有效监控）司法审查对公共政策的有效监控（4）中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新）中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新2、我国的政策监控机制、我国的政策监控机制（1）人民代表大会的政策监控）人民代表大会的政策监控（2）政府机关的政策监控）政府机关的政策监控（3）司法机关的政策监控）司法机关的政策监控（4）中国共产党的政策监控）中国共产党的政策监控（5）民主党派对政策的监控）民主党派对政策的监控（6）人民群众及人民团体的政策监控）人民群众及人民团体的政策监控 3、完善我国政策监控机制、完善我国政策监控机制l我国政策监控机制目前存在的突出问题是：我国政策监控机制目前存在的突出问题是：除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。（）建立健全法律体系，用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节；（）制定可行的制度程序与具体的实施细则；（）提高监控者的素质；（）完善政策监控的辅助手段；（）增加舆论的透明度。
