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1、新条例与中国旅行社业的改革和发展旅行社条例学习交流蔡家成博士蔡家成博士国家旅游局监督管理司副司长国家旅游局监督管理司副司长标题纲目一、拓展业务范围一、拓展业务范围 二、扩展网络二、扩展网络体系体系三、放宽入门条件三、放宽入门条件 四、改革设立四、改革设立制度制度五、下放许可监管五、下放许可监管 六、加重违规六、加重违规处罚处罚七、完善保证金制度七、完善保证金制度 八、规范监督检八、规范监督检查查九、治理挂靠承包九、治理挂靠承包 十、扭转低价十、扭转低价模式模式十一、解决超范围经营十一、解决超范围经营 十二、交流思想认十二、交流思想认识识一、拓展业务范围一、拓展业务范围 新新条条例例：旅旅行行社
2、社是是从从事事招招徕徕、组组织织、接接待待旅旅游游者者等等活活动动，为为旅旅游游者者提提供供相相关关旅旅游游服服务务，开开展展国国内内旅旅游游业业务务、入入境境旅旅游业务或者出境旅游业务的企业法人游业务或者出境旅游业务的企业法人 老老条条例例：旅旅行行社社是是指指有有营营利利目目的的、从从事事旅旅游游业业务务的的企企业业; ;旅旅游游业业务务是是指指为为旅旅游游者者代代办办出出境境、入入境境和和签签证证手手续续，招招徕徕、接接待待旅旅游游者者，为为旅旅游游者者安安排排食食宿宿等等有有偿偿服服务务的经营活动的经营活动新条例的拓展新条例的拓展 新新条条例例不不仅仅首首先先明明确确了了招招徕徕、组组
3、织织、接接待待旅旅游游者者的的主主营营业业务务，而而且且明明确确了了国国内内、入入境境和和出出境境三三大大主主要要业业务务，并并具具有有“为为旅旅游游者者提供相关旅游服务提供相关旅游服务”的规定。的规定。新细则的拓展新细则的拓展为旅游者提供的相关旅游服务主要包括为旅游者提供的相关旅游服务主要包括 安安排排交交通通、住住宿宿、餐餐饮饮和和观观光光、游游览览、休休闲闲、度度假假、娱娱乐乐等等服服务务，提提供供导导游游、领领队队服服务务和和旅游咨询、旅游活动设计服务；旅游咨询、旅游活动设计服务； 接接受受委委托托，为为旅旅游游者者代代订订交交通通客客票票、代代订订住住宿宿和和代代办办出出境境、入入境
4、境、签签证证手手续续等等委委托托代代理理服服务务，为为机机关关、事事业业单单位位和和社社会会团团体体的的差差旅旅、考考察察、会会议议、展展览览等等公公务务活活动动代代办办交交通通、住住宿宿、餐餐饮饮、会会务务等等事事务务，为为企企业业的的各各类类商商务务活活动动、奖奖励励旅旅游游等等代代办办交交通通、住住宿宿、餐餐饮饮、会会务务、观观光光、游游览览、度假、休闲等事务。度假、休闲等事务。背景和意义背景和意义我国旅游发展及其方针的调整我国旅游发展及其方针的调整第第一一阶阶段段: :入入境境旅旅游游一一支支独独秀秀与与国国内内旅旅游游三三不不方方针针（不提倡、不鼓励、不限制）（不提倡、不鼓励、不限制
5、）第第二二阶阶段段: :大大力力发发展展入入境境旅旅游游，积积极极发发展展国国内内旅旅游游，适度发展出境旅游适度发展出境旅游( (全面提升、规范发展全面提升、规范发展) )第第三三阶阶段段: :大大力力发发展展国国内内旅旅游游，积积极极发发展展入入境境旅旅游游，有序发展出境旅游有序发展出境旅游对我国旅行社业发展的重要意义对我国旅行社业发展的重要意义 从旅游服务到旅行服务的逐步转变从旅游服务到旅行服务的逐步转变 道路是曲折的，前途是光明的道路是曲折的，前途是光明的二、扩展网络体系二、扩展网络体系新条例新条例旅行社设立分社，仅需持旅行社业务经营许可旅行社设立分社，仅需持旅行社业务经营许可证副本，向
6、分社所在地的工商行政管理部门办理证副本，向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记，然后向分社所在地的旅游行政管理部设立登记，然后向分社所在地的旅游行政管理部门备案门备案旅行社分社的设立不受地域限制，分社的经营旅行社分社的设立不受地域限制，分社的经营范围在设立社的经营范围内核定范围在设立社的经营范围内核定旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点，向工商行政管理部门办理设立登记，服务网点，向工商行政管理部门办理设立登记，然后向所在地的旅游行政管理部门备案。然后向所在地的旅游行政管理部门备案。放宽分社设立条件放宽分社设立条件取消了设立社需要具备年接待
7、取消了设立社需要具备年接待1010万人次万人次游客的条件要求游客的条件要求取消设立社增加注册资金的要求（原来取消设立社增加注册资金的要求（原来规定国内社每设立一个分社要增加规定国内社每设立一个分社要增加1515万元、万元、国际旅行社要增加国际旅行社要增加7575万元）万元）减少保证金数额：每设立一个分社，需减少保证金数额：每设立一个分社，需要增存要增存5 5万元（经营国内旅游业务和入境旅万元（经营国内旅游业务和入境旅游业务）或游业务）或3030万元（经营出境旅游业务）万元（经营出境旅游业务）或增加相应数量的银行担保，全部降一档或增加相应数量的银行担保，全部降一档服务网点设立条件服务网点设立条件
8、新条例没有设定条件和要求新条例没有设定条件和要求新细则对备案资料、方式、名称、新细则对备案资料、方式、名称、服务条件、管理等做出规定，并与国服务条件、管理等做出规定，并与国家工商行政管理总局协调一致和共同家工商行政管理总局协调一致和共同部署执行部署执行地方可以根据需要，依据法律法规地方可以根据需要，依据法律法规授权，对服务条件做出具体规定授权，对服务条件做出具体规定新细则的重要扩展新细则的重要扩展 根据新条例关于旅行社可以设立根据新条例关于旅行社可以设立服务网点专门从事招徕、咨询服务的规定，服务网点专门从事招徕、咨询服务的规定，新细则在解释转让、出借或出租许可证时，新细则在解释转让、出借或出租
9、许可证时，将旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排将旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排除在外除在外 据此，新条例和新细则发布实施据此，新条例和新细则发布实施后，所有旅行社都可以代理国内游客和有后，所有旅行社都可以代理国内游客和有出境游经营权旅行社出境游客的招徕业务出境游经营权旅行社出境游客的招徕业务 代理招徕注意事项代理招徕注意事项1 1、必须以委托方的名义进行宣传招徕、必须以委托方的名义进行宣传招徕2 2、可以代委托方接受游客报名、收取旅游费、可以代委托方接受游客报名、收取旅游费用、通知有关事项用、通知有关事项3 3、合同、发票和有关资料必须是委托方的、合同、发票和有关资料必须是委托方的4 4、
10、旅游合同关系是游客与委托旅行社之间的，、旅游合同关系是游客与委托旅行社之间的，旅行社的所有责任都由委托方承担旅行社的所有责任都由委托方承担5 5、代理社按照代理协议进行代理活动，向委、代理社按照代理协议进行代理活动，向委托方收取代理费托方收取代理费6 6、受托方不得将代理业务再委托给分支机构、受托方不得将代理业务再委托给分支机构重大意义重大意义 旅行社业务内容的全面化：招旅行社业务内容的全面化：招徕、咨询、组团、发团、接待以及批发、徕、咨询、组团、发团、接待以及批发、代理、零售并举代理、零售并举大大扩展旅行社经营服务体系，适应国大大扩展旅行社经营服务体系，适应国民旅游服务和旅行社经营需要民旅游
11、服务和旅行社经营需要促进旅行社经营服务体系的发育完善和促进旅行社经营服务体系的发育完善和业务分工体系的形成，即旅行社经营服务业务分工体系的形成，即旅行社经营服务网络形式和数量增加、逐步形成业务链纵网络形式和数量增加、逐步形成业务链纵向分工向分工三、放宽入门条件 1 1、旅旅行行社社注注册册资资金金的的下下限限统统一一调调整整为为3030万万元元人人民民币币，为为原原来来法法规规规规定定的的最最低低限限额额即即经经营营国国内内旅旅游游业业务务的的国国内内旅旅行行社社的的最最低低限限额额，而而原原来来经经营营国国内内旅旅游游和和入入境境旅旅游游业业务务的的国国际际旅旅行行社社的的最最低低限额是限额
12、是150150万元万元 2 2、旅旅行行社社质质量量保保证证金金的的数数额额，不不经经营营出出境境旅旅游游业业务务的的旅旅行行社社为为2020万万元元，经经营营出出境境旅旅游游业业务务的的总总额额为为140140万万元元，在在三三年年后后没没有有受受到到罚罚款款以以上上处处罚罚的的核核退退至至50%50%，可可以以采采用用银银行行担担保保的的方方式式而而不不需需要要存入资金存入资金分社和服务网点 1 1、取取消消年年接接待待达达到到1010万万人人次次的的条条件件限限制制 2 2、取取消消设设立立分分社社增增加加注注册册资资金金的的规规定定（1515万元和万元和7575万元）万元） 3 3、保
13、保证证金金每每个个分分社社5 5万万元元（经经营营国国内内旅旅游游和和入入境境旅旅游游）或或3030万万元元（经经营营国国内内和和入境旅游）要增加入境旅游）要增加3030万元保证金万元保证金 4 4、服服务务网网点点没没有有注注册册资资金金和和保保证证金金的的条件要求条件要求目的和意义 适适应应旅旅游游业业发发展展、国国民民旅旅游游特特别别是是国国内内旅旅游游消消费费及及其其对对旅旅行行社社服服务务的的需需要要，进进一一步步加加快旅行社业开放和发展快旅行社业开放和发展 适适应应国国民民全全面面小小康康生生活活的的客客观观需需要要。旅旅游游休休闲闲在在我我国国是是日日益益大大众众化化和和日日常常
14、生生活活化化的的活活动动，需需要要旅旅行行社社服服务务覆覆盖盖城城乡乡，深深入入社社区区，直直接接面面向向个个人人、家家庭庭、团团体体，理理想想状状态态是是让让我我国国城城乡乡居居民民象象购购买买日日常常生生活活用用品品那那样样便便捷捷地地获获得得旅旅游游产产品品和和服服务务，起起码码要要象象教教育育、医医疗疗、电电信信、金金融融服服务务那那样来布点、建网样来布点、建网目的和意义之二 贯贯彻彻关关于于加加快快发发展展服服务务业业、促促进进国国家家产产业业结结构构战战略略调调整整方方针针。旅旅行行社社是是传传统统服服务务业业与与新新型型服服务务业业相相结结合合的的产产业业，是是旅旅游游业业的的龙
15、龙头头，而而旅旅游游业业是是正正在在加加快快培培育育的的国国民民经经济重要产业和服务业的龙头济重要产业和服务业的龙头目的和意义之三 贯贯彻彻大大力力发发展展国国内内旅旅游游、扩扩大大内内需需特特别别是是消消费费需需求、促进国民经济平稳健康发展等国家战略方针求、促进国民经济平稳健康发展等国家战略方针 1 1、旅旅游游消消费费是是最最终终消消费费，且且是是发发展展型型、享享受受型型、时时尚尚性性的的消消费费。旅旅游游需需求求目目的的多多种种多多样样，资资源源项项目目丰丰富富多多彩彩，产产品品服服务务点点多多面面广广，关关联联带带动动功功能能突突出出，在在扩扩大大国国内内需求特别是消费性需求方面作用
16、重大。需求特别是消费性需求方面作用重大。 2 2、旅旅行行社社承承担担着着沟沟通通旅旅游游活活动动各各环环节节、各各方方面面的的重重要要职职责责，对对连连接接、引引导导、促促进进生生产产和和消消费费发发挥挥重重要要桥桥梁梁、纽纽带带、参参谋谋作作用用，加加快快发发展展旅旅行行社社业业对对加加快快发发展展旅旅游游业业至至关关重重要要，旅旅行行社社作作为为劳劳动动、知知识识、信信息息密密集集型型行行业业，其其加加快快发发展展、壮壮大大规规模模，对对扩扩大大就就业业、交交流流信信息息、传传播播科科学知识、弘扬先进文化等，也有非常突出的作用。学知识、弘扬先进文化等，也有非常突出的作用。 目的和意义之四
17、 形形成成优优胜胜劣劣汰汰的的动动态态运运行行和和发发展机制展机制 1 1、旅行社企业多与少之争、旅行社企业多与少之争 2 2、扩扩大大开开放放是是我我国国旅旅游游业业和和旅旅行社业发展的基本方针和成功经验行社业发展的基本方针和成功经验 3 3、有有利利于于形形成成入入出出通通畅畅的的产产业业运行和发展动态机制运行和发展动态机制四、改革设立制度 取消设立许可的两项原则取消设立许可的两项原则 1 1、符合旅游业发展规划、符合旅游业发展规划 2 2、符合旅游市场需要、符合旅游市场需要 只需要符合法规规定的设立条只需要符合法规规定的设立条件件 实质就在于将投资设立旅行社的实质就在于将投资设立旅行社的
18、主动权、决策权还给企业和投资人主动权、决策权还给企业和投资人 缩短许可工作时限：缩短许可工作时限：3030天到天到2020个工个工作日作日关于审核许可的第一原则 1 1、发展规划是指导性而、发展规划是指导性而不是指令性的不是指令性的 2 2、旅游业发展规划都没、旅游业发展规划都没有旅行社投资和企业数量的具体数有旅行社投资和企业数量的具体数量指标量指标 3 3、旅行社投资、经营完、旅行社投资、经营完全是市场化的，不需要政府限制、全是市场化的，不需要政府限制、调节调节关于审核许可的第二原则 1 1、是否符合旅游市场、是否符合旅游市场需要不能由政府来判断，企业比政需要不能由政府来判断，企业比政府更关
19、心、了解市场是否需要府更关心、了解市场是否需要 2 2、是否符合市场需要、是否符合市场需要是企业和投资人投资、经营决策的是企业和投资人投资、经营决策的核心核心 3 3、必须贯彻、必须贯彻“谁投资、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险谁决策、谁受益、谁承担风险”的的原则原则取消两项原则有利于转变政府工作方式和工作作风 转变主要依靠行政审批进行转变主要依靠行政审批进行监督管理的政府工作方式，淡化行监督管理的政府工作方式，淡化行政强制，强化过程性监督管理政强制，强化过程性监督管理 进一步消除了权力寻租的土进一步消除了权力寻租的土壤，使得旅行社设立许可进一步透壤，使得旅行社设立许可进一步透明化、公开化明
20、化、公开化 五、下放许可监管1 1、旅行社设立许可由省级旅游局或者、旅行社设立许可由省级旅游局或者 其委托的市地州级旅游局负责并发证其委托的市地州级旅游局负责并发证2 2、出境旅游业务许可由国家旅游局或者、出境旅游业务许可由国家旅游局或者其委托的省级旅游局负责并发证其委托的省级旅游局负责并发证便利企业，降低管理成本便利企业，降低管理成本 申请设立旅行社以及领取、换发申请设立旅行社以及领取、换发许可证，可以不出省甚至不出市地州许可证，可以不出省甚至不出市地州 申请出境旅游业务也可以不出省申请出境旅游业务也可以不出省日常监管处罚权下放1 1、旅行社的日常监督、检查管理由各级、旅行社的日常监督、检查
21、管理由各级地方旅游局负责地方旅游局负责2 2、旅行社违规处罚主要由省级旅游局负、旅行社违规处罚主要由省级旅游局负责责 进一步贯彻落实进一步贯彻落实“分级管理分级管理与属地管理与属地管理”相结合的原则相结合的原则 缩短监督管理时空距离，降缩短监督管理时空距离，降低成本，提高效率，增强效果低成本，提高效率，增强效果六、加重违规处罚 1 1、无许可经营处罚：对未取、无许可经营处罚：对未取得旅行社业务经营许可证经营旅行社得旅行社业务经营许可证经营旅行社业务、旅行社超范围经营和外商投资业务、旅行社超范围经营和外商投资旅行社经营出境旅游业务，法规规定旅行社经营出境旅游业务，法规规定的罚款金额，分别从的罚款
22、金额，分别从1 1万元以上万元以上5 5万元万元以下和以下和50005000元以上元以上2 2万元以下，统一提万元以下，统一提高到高到1010万元以上万元以上5050万元以下，上、下万元以下，上、下限分别提高到原来的限分别提高到原来的1010倍和倍和2020倍、倍、2525倍倍2、无证导游和领队 对使用无证导游和领对使用无证导游和领队的罚款金额，从队的罚款金额，从50005000元以上元以上2 2万元以下，提高到万元以下，提高到2 2万元以上万元以上1010万元以下，分别提高到原来的万元以下，分别提高到原来的4 4倍和倍和5 5倍倍3、吊销许可证 情节严重予以吊销许可证的情情节严重予以吊销许可
23、证的情形从形从5 5种增加到种增加到1515种，包括转让、出租、种，包括转让、出租、出借许可证，不按规定存入、增存、出借许可证，不按规定存入、增存、补足保证金，不投保旅行社责任险，补足保证金，不投保旅行社责任险，外商投资旅行社经营出境旅游，拒不外商投资旅行社经营出境旅游，拒不履行旅游合同约定的义务，不因不可履行旅游合同约定的义务，不因不可抗力而改变合同安排，欺骗、胁迫旅抗力而改变合同安排，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加自费项目等游者购物或者参加自费项目等4、主要负责人违法禁止 规定旅行社被吊销许可证规定旅行社被吊销许可证的，其主要负责人五年内不得担任的，其主要负责人五年内不得担任任何旅行社的主要
24、负责人；因妨害任何旅行社的主要负责人；因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的，国（边）境管理受到刑事处罚的，在刑罚执行完毕后五年内不得从事在刑罚执行完毕后五年内不得从事旅行社业务经营活动旅行社业务经营活动 为什么和是否要加重处罚1 1、乱世用重典、乱世用重典2 2、市场经济中，规则是罚出来而不是说、市场经济中，规则是罚出来而不是说教、表彰出来的教、表彰出来的3 3、处罚幅度大是为了含盖范围更大、处罚幅度大是为了含盖范围更大4 4、处罚违规者，合法经营者得益，只有、处罚违规者，合法经营者得益，只有严厉制裁违规者，才能为旅行社企业严厉制裁违规者，才能为旅行社企业创造良好的经营和发展环境创造良好的经营和
25、发展环境 七、完善保证金制度1 1、调整保证金的数量标准、调整保证金的数量标准一般旅行社为一般旅行社为2020万元，经营出境旅游业务的旅行社万元，经营出境旅游业务的旅行社为为140140万元，每个分社为万元，每个分社为5 5万元（只经营国内旅游万元（只经营国内旅游和入境旅游）或和入境旅游）或3030万元（同时经营出境旅游）。万元（同时经营出境旅游）。原来的国内旅行社为原来的国内旅行社为1010万元，其分社为万元，其分社为5 5万元；国际万元；国际旅行社为旅行社为6060万元，其分社为万元，其分社为3030万元；出国游旅行万元；出国游旅行社为社为160160万元。万元。新条例取消了旅行社分类，一
26、般旅行社都可以经营新条例取消了旅行社分类，一般旅行社都可以经营国内旅游和入境旅游，即相当于原来的国际旅行国内旅游和入境旅游，即相当于原来的国际旅行社，其保证金数额下调幅度很大，即每个旅行社社，其保证金数额下调幅度很大，即每个旅行社从从6060万元下降到万元下降到2020万元，分社从万元，分社从3030万元下调到万元下调到5 5万万元，出境游旅行社也有元，出境游旅行社也有2020万元的降幅万元的降幅2、减少保证金旅行社自交存或者补足质量保证金之日起三年内，旅行社自交存或者补足质量保证金之日起三年内，未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行
27、政管理部门应当将保证金的交存处罚的，旅游行政管理部门应当将保证金的交存数额降低数额降低50%50%，并向社会公告；旅行社可凭省、自，并向社会公告；旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金其质量保证金就十多年的实践情况看，被处以罚款以上处罚的旅就十多年的实践情况看，被处以罚款以上处罚的旅行社非常少，这也就是说，绝大部分旅行社的保行社非常少，这也就是说，绝大部分旅行社的保证金保有数额，都将再减少一半，即一般旅行社证金保有数额，都将再减少一半，即一般旅行社1010万元，出境游旅行社万元，出境游旅行社7070万元，分社也同比例减万
28、元，分社也同比例减少少3、银行担保 旅行社也可以不交存保旅行社也可以不交存保证金，而由银行提供相同数额的担证金，而由银行提供相同数额的担保，进一步将很多旅行社承担的保保，进一步将很多旅行社承担的保证金制度成本降低到非常低直至为证金制度成本降低到非常低直至为零（指银行提供无抵押的信用担保）零（指银行提供无抵押的信用担保）4、保证金利息所有权 利息全部归旅行社所有，利息全部归旅行社所有，取消了取消了“旅游行政管理部门按照国旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费定比例的管理费”的规定，既直接的规定，既直接减轻了旅行社的负担，又维护了保减轻了旅
29、行社的负担，又维护了保证金及其利息所有权的完整性和权证金及其利息所有权的完整性和权威性威性5、改变管理方式 保证金由旅行社到指定银行设保证金由旅行社到指定银行设立专户存储，而不再交旅游行政管理部门立专户存储，而不再交旅游行政管理部门专门设立的保证金账户存储。这样，旅游专门设立的保证金账户存储。这样，旅游行政管理部门只负责监督旅行社和银行对行政管理部门只负责监督旅行社和银行对保证金的交存与管理，不直接承担保证金保证金的交存与管理，不直接承担保证金财务、资金管理职责。减少了旅游行政管财务、资金管理职责。减少了旅游行政管理部门这样一个主导环节，既方便了旅行理部门这样一个主导环节，既方便了旅行社和银行
30、，又减少了各级旅游行政管理部社和银行，又减少了各级旅游行政管理部门的具体事务性工作，促进其转变职能和门的具体事务性工作，促进其转变职能和工作方式工作方式6、加强监督管理 旅行社在旅游行政管理部门使旅行社在旅游行政管理部门使用保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减用保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当补足受到行政机关罚款以上处罚的，应当补足保证金；旅行社不再从事旅游业务的，凭保证金；旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回保证金；旅行社未
31、在规定期限内存入、回保证金；旅行社未在规定期限内存入、增存、补足保证金或者提交相应的银行担增存、补足保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的，吊销许可证不改正的，吊销许可证目的和意义 新条例对旅行社质量保证金新条例对旅行社质量保证金制度进行改革完善，是紧紧围绕减轻制度进行改革完善，是紧紧围绕减轻企业负担、便利旅行社、加强监督管企业负担、便利旅行社、加强监督管理和更好地发挥其功能作用这条主线，理和更好地发挥其功能作用这条主线，也是在贯彻落实建设成熟完善的社会也是在贯彻落实建设成熟完善的社会主义市场紧紧体制的总体战略，加快主义市场紧
32、紧体制的总体战略，加快推进政府机构改革，以转变政府职能推进政府机构改革，以转变政府职能和工作方式和工作方式 八、规范监督检查旅行社业务年检制度的功能目标旅行社业务年检制度的功能目标管理功能管理功能对旅行社监督检查对旅行社监督检查的制度化、常规化，实行过程的制度化、常规化，实行过程性监督管理性监督管理统计功能统计功能全面了解、掌握旅全面了解、掌握旅行社行业运行和发展状况行社行业运行和发展状况旅行社业务年检制度的建设旅行社业务年检制度的建设 19911991年，国家旅游年，国家旅游局与国家工商局联合印发局与国家工商局联合印发关于加强对旅行社审批、关于加强对旅行社审批、登记和年检管理的通知登记和年检
33、管理的通知，依据依据旅行社管理暂行条例旅行社管理暂行条例，建立旅行社业务年检制，建立旅行社业务年检制度度上升到法规制度 19961996年国务院发布的年国务院发布的旅行社管旅行社管理条例理条例，在规定旅行社应当接受旅游行，在规定旅行社应当接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务账目等情况进行监督检查之外报价、财务账目等情况进行监督检查之后，明确规定：后，明确规定：“旅游行政管理部门对旅旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定，提交年检按照旅游行政管理部门的规定，提
34、交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关资料。有关资料。” 老细则的具体规定 国家旅游局同年发布的旅行社管理条例实施细则，在对业务年检的方式做出规定后，明确规定：“旅游行政管理部门在每年年度检查后，应当发布年度检查通告。对没有通过年度检查的旅行社，旅游行政管理部门可以根据有关规定注销其许可证，并通知工商行政管理部门注销其营业执照。” 进行全面规范 19981998年国家旅游局制定年国家旅游局制定旅行社业务年检办法旅行社业务年检办法，对年检，对年检做出具体内容、方式、措施、结果做出具体内容、方式、措施、结果等规定，明确规定了通过年检、暂等规定，明确规定了
35、通过年检、暂不通过年检、不予通过年检的依据不通过年检、不予通过年检的依据和处理方式。和处理方式。 新条例没有使用年检概念 新条例只规定：新条例只规定：“旅行社旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计理部门报送经营和财务信息等统计资料。资料。”新细则的有关规定 “ “旅行社应当按年度将下列经营和财旅行社应当按年度将下列经营和财务信息等统计资料，在次年务信息等统
36、计资料，在次年3 3月底前，报送主管的月底前，报送主管的旅游行政管理部门：（一）旅行社的基本情况，旅游行政管理部门：（一）旅行社的基本情况，包括企业经济类型、出资人、员工、部门设置、包括企业经济类型、出资人、员工、部门设置、分支机构、网络体系等；（二）旅行社的经营情分支机构、网络体系等；（二）旅行社的经营情况，包括营业收入、利税等；（三）旅行社组织况，包括营业收入、利税等；（三）旅行社组织接待情况，包括国内旅游、入境旅游、出境旅游接待情况，包括国内旅游、入境旅游、出境旅游的组织、接待人数等；（四）旅行社安全、质量、的组织、接待人数等；（四）旅行社安全、质量、信誉情况，包括投保旅行社责任险、认证
37、认可和信誉情况，包括投保旅行社责任险、认证认可和奖惩等。奖惩等。” 年检的改革调整1、检查和要求企业报告的内容，必须纳入旅游统计之中2、根据检查发布旅行社行业经营发展状况通报，必须纳入法规规定的公告之中3、对不符合和违反规定的企业作出处理、处罚，必须按照法规、规章的规定进行4、进行排优排强，只具有推荐引导的性质，而不是依照法规必须开展的5、慎用“年检”概念 目的和意义 规范政府对企业的检规范政府对企业的检查监督行为，减少政府对企业查监督行为，减少政府对企业经营管理的干预，为企业经营经营管理的干预，为企业经营发展创造更为宽松的外部环境，发展创造更为宽松的外部环境，同时促使旅游行政管理部门转同时促
38、使旅游行政管理部门转变工作思路和工作方式，加强变工作思路和工作方式，加强对企业经营的指导和服务对企业经营的指导和服务九、治理挂靠承包 部门挂靠承包就是旅行社接受部门挂靠承包就是旅行社接受外部人员挂靠或承包部门，按年收外部人员挂靠或承包部门，按年收取挂靠承包费（管理费），允许挂取挂靠承包费（管理费），允许挂靠承包部门以旅行社的名义独立开靠承包部门以旅行社的名义独立开展业务经营活动。展业务经营活动。 部门挂靠承包的实质是非法出部门挂靠承包的实质是非法出租、转让业务经营许可证。租、转让业务经营许可证。 为何存在且愈演愈烈1、一些企业缺乏长远眼光、追求眼前利益甚至故意要浑水摸鱼，主要经营管理人员不懂业
39、务。2、旅行社增加服务网点的合理需求难以顺畅得到满足。国民旅游需要设立网点开展游客招徕和咨询服务，自行设置服务网点手续烦琐、限制很多、监督管理工作量大，如果有人去自行设立、经营、管理，而且向旅行社交纳一笔管理费，就是“既不花钱还能赚钱”、又可以扩大业务量的“好事”。且大多有君子协定，出了问题挂靠者自行负责，常用手法是挂靠者一走了之、旅行社矢口否认与其有关。中小投资人的目的难以合法顺畅实现 中小投资人要从事旅行社业务，特别是要取得出境游经营权，如果自行设立旅行社，大多不具备所需实力，且审批控制很严，手续烦琐，设立后经营管理、业务开拓、人才培养等也不是其所能胜任的。最简单的办法是找旅行社挂靠、承包
40、一个部门，一年交几万甚至几千元，几个人合伙就能做业务。不仅手续简便，投入有限，而且“船小好掉头”，旅行社不管，政府管不着。如有人也要做，还可以“卖”办公桌甚至一条桌腿给他，帮助分担“管理费”。 这样，有求有应，愿打愿挨，各取所需，大家发财，势成燎原。治理对策 新条例大大降低了旅行社及其分社、服务网点的设立条件，设置了比较可行简便的设立方式和程序，可以满足很大一部分中小投资人进入旅行社经营服务市场的需要，同时也满足了旅行社招徕咨询的需要，部门挂靠承包的土壤基本消除。加上对旅行社非法转让、出租、出借许可证设置了禁止性规定和严厉的处罚规定，少数行此道者将受到严厉制裁，直至被清除出旅行社行业，这个问题
41、可迎刃而解。十、扭转低价模式十、扭转低价模式基本情形 旅行社迎合国内和出境旅游者追求价格低廉的消费心理，采取低于实际需要的水平报价，并以此价格接受游客报名和签订旅游合同，然后利用信息不对称即旅行社所掌握的有关旅游项目内容、服务水平、价格的信息远远多于游客，与地接社、景区、旅游商店、导游等联合起来，采取诱导、欺诈甚至胁迫等手段，让游客参加质次价高的自费项目和购物活动，获取高额回扣，来弥补旅游费用差额，并为旅行社、导游等谋取收入。对策一对策一 规定旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者；未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务；旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的
42、具体内容作出真实、准确、完整的说明；对旅游合同解释有争议的，要做出有利于旅游者的解释。 着眼从源头上遏制零负团费，禁止旅行社进行低价招徕，在签订旅游合同时要承担说明责任，而且必须真实、准确、完整，同时又着眼于过程控制，即非经游客同意，旅行社不得在旅游合同之外因提供服务再收取费用，包括旅行社不得另行收取自费项目费用对策二对策二规定旅行社与游客签订的旅游合同，必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等，做出明确约定；旅行社及其导游和领队不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，旅行社不得要求导游和领队
43、接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游和领队承担接待旅游团队的相关费用；旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队这些都是直接针对零负团费操作模式所进行的禁止性规定，分别从旅游合同签订、送团、接团、导游和领队服务等各个环节来控制对策三对策三严厉处罚危规者1、旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的，由工商行政管理部门依据广告法等法律法规给予处罚2、旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，由价格主管部门依据价格法等法律法
44、规给予处罚对策三对策三3、旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款4、欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的，对旅行社由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款，对导游和领队由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款，情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证对策三对策三5、旅行社要求导游和领队接待不支付接待和服务费用、支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，或者要求导游和领队承担接待旅游团队的相关费用的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以
45、上10万元以下的罚款6、旅行社不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用，旅行社向接受委托的旅行社支付的费用低于接待和服务成本，接受委托的旅行社接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队，由旅游行政管理部门责令改正，停业整顿1个月至3个月，情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证按照这些规定，敢于铤而走险继续搞零负团费操作的，应该比较少见了。十一、解决超范围经营十一、解决超范围经营基本情形基本情形 1、没有出境旅游业务经营权、没有出境旅游业务经营权的旅行社从事出境旅游招徕等的旅行社从事出境旅游招徕等业务业务 2、国内旅行社从事入境旅游、国内旅行社从事入境旅游接待和出境旅游招徕接待和出境旅游招徕化
46、解之策化解之策1、获得旅游行政管理部门许可、领取许可证的旅行、获得旅游行政管理部门许可、领取许可证的旅行社，都可以经营国内旅游业务和入境旅游业务，社，都可以经营国内旅游业务和入境旅游业务，原来的国内旅行社超范围经营入境旅游接待业务原来的国内旅行社超范围经营入境旅游接待业务问题将不复存在问题将不复存在2、旅行社可以设立专门从事招徕、咨询服务的服务、旅行社可以设立专门从事招徕、咨询服务的服务网点，且没有进行条件限制，并设置了比较简便网点，且没有进行条件限制，并设置了比较简便易行的设立方式和程序。出境游组团社通过设立易行的设立方式和程序。出境游组团社通过设立服务网点来合法、便捷地满足招徕游客需要。这
47、服务网点来合法、便捷地满足招徕游客需要。这就从需求环节进行了化解就从需求环节进行了化解更为有效的对策更为有效的对策 新条例对于旅行社相互代理招徕业务没有做新条例对于旅行社相互代理招徕业务没有做禁止和处罚规定。根据新条例关于旅行社可以设禁止和处罚规定。根据新条例关于旅行社可以设立服务网点从事招徕、咨询服务的规定，新细则立服务网点从事招徕、咨询服务的规定，新细则在解释转让、出借或出租许可证行为时，明确将在解释转让、出借或出租许可证行为时，明确将旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排除在外旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排除在外 据此，不仅出境游组团社设立的服务网点可据此，不仅出境游组团社设立的服务网点
48、可以代理出境游客招徕、咨询业务，而且所有旅行以代理出境游客招徕、咨询业务，而且所有旅行社都可以接受出境游组团社的委托，代理出境旅社都可以接受出境游组团社的委托，代理出境旅游招徕、咨询业务。当然，国内旅游业务的招徕、游招徕、咨询业务。当然，国内旅游业务的招徕、咨询也可以搞旅行社相互之间的咨询也可以搞旅行社相互之间的“同业代理同业代理”。这样，旅行社超范围经营就会大幅度减少。这样，旅行社超范围经营就会大幅度减少。十二、交流思想认识十二、交流思想认识1 1、制度是实践的总结概括，制度落后于实践是正常、常见、制度是实践的总结概括，制度落后于实践是正常、常见的现象的现象 在通常情况下，先有实践，然后通过
49、认识实在通常情况下，先有实践，然后通过认识实践，了解实践的要求，建立起制度，来调节实践中人与人、践，了解实践的要求，建立起制度，来调节实践中人与人、人与自然的关系，满足实践的需要，促进事物更好、更快人与自然的关系，满足实践的需要，促进事物更好、更快地发展地发展 就新中国的旅游业及其制度建设来说，先是就新中国的旅游业及其制度建设来说，先是有国家发展入境旅游的实践，才逐步形成了一套入境旅游有国家发展入境旅游的实践，才逐步形成了一套入境旅游接待服务和监督管理制度。随着国内旅游和出境旅游的兴接待服务和监督管理制度。随着国内旅游和出境旅游的兴起和发展，以国内、入境、出境三大市场和观光、度假、起和发展，以
50、国内、入境、出境三大市场和观光、度假、专项三大产品为对象，我国有关旅游的制度体系不断调整、专项三大产品为对象，我国有关旅游的制度体系不断调整、完善。完善。结论：实践在先，制度在后；作为制度表现形式的法规、规结论：实践在先，制度在后；作为制度表现形式的法规、规章要不停地的修订或废旧立新。章要不停地的修订或废旧立新。思想认识交流思想认识交流2法律、法规的实质是对各有关方面认识和要求的集中概括，法律、法规的实质是对各有关方面认识和要求的集中概括，要找出各有关方面利益和认识的共同点，要做深入广泛的要找出各有关方面利益和认识的共同点，要做深入广泛的调查研究调查研究新条例修订程序新条例修订程序1 1、国家
51、旅游局提出意见和建议修订文稿报国务院、国家旅游局提出意见和建议修订文稿报国务院2 2、国务院同意修订并启动修订程序，由其法制工作部门研、国务院同意修订并启动修订程序，由其法制工作部门研究旅游部门的意见、建议形成修订草案，发旅游、工商、究旅游部门的意见、建议形成修订草案，发旅游、工商、公安、质检、物价等政府相关部门和全国人大法工委、最公安、质检、物价等政府相关部门和全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院等征求意见高人民法院、最高人民检察院等征求意见3 3、形成征求意见稿，印发各地讨论，并在互联网、报纸上、形成征求意见稿，印发各地讨论，并在互联网、报纸上公开征求意见公开征求意见4 4、形成审
52、议稿，提交国务院常务会议审议发布、形成审议稿，提交国务院常务会议审议发布思想认识交流思想认识交流2法规修订实际上就是不断征求并统一有关方面的认识、意见法规修订实际上就是不断征求并统一有关方面的认识、意见和要求的过程，如同数学上找各种集合的共同交集，最终和要求的过程，如同数学上找各种集合的共同交集，最终发布出来的法规几乎没有一方是满意的，因为没有一方的发布出来的法规几乎没有一方是满意的，因为没有一方的意见和要求得到完全彻底、不折不扣的表现，都是意见和要求得到完全彻底、不折不扣的表现，都是“有折有折有扣有扣”的。的。例如就旅游部门自身来说例如就旅游部门自身来说1 1、行政管理部门与企业、企业与员工
53、的意见和要求有差别、行政管理部门与企业、企业与员工的意见和要求有差别2 2、不同企业、不同员工的意见和要求不一致、不同企业、不同员工的意见和要求不一致3 3、国家旅游局和地方旅游局的意见会不同、国家旅游局和地方旅游局的意见会不同4 4、不同地区的旅游行政管理部门的意见差异很大、不同地区的旅游行政管理部门的意见差异很大5 5、同一个旅游行政管理机关内部，监督管理机构、法制机、同一个旅游行政管理机关内部，监督管理机构、法制机构、质监执法机构的意见和要求也不相同构、质监执法机构的意见和要求也不相同思想认识交流思想认识交流3法规实施主体法规实施主体1 1、新条例修订、发布、宣传，都是由国家旅游局会同有
54、关、新条例修订、发布、宣传，都是由国家旅游局会同有关部门牵头的，组织、指导、督促其贯彻实施也主要是各级部门牵头的，组织、指导、督促其贯彻实施也主要是各级旅游行政管理部门的工作职责，但不能因此认为条例的实旅游行政管理部门的工作职责，但不能因此认为条例的实施首先和主要是旅游行政管理部门的事，即政府是主角，施首先和主要是旅游行政管理部门的事，即政府是主角，企业和员工只是响应、配合、支持，处于次要的配角地位。企业和员工只是响应、配合、支持，处于次要的配角地位。2 2、新条例对旅游行政管理部门行为的规范调整只是一个方、新条例对旅游行政管理部门行为的规范调整只是一个方面，主要是规范调整旅行社企业和员工的经
55、营服务行为。面，主要是规范调整旅行社企业和员工的经营服务行为。3 3、条例的实施主体主要是旅行社企业及其员工，企业和员、条例的实施主体主要是旅行社企业及其员工，企业和员工是主角，政府是配角。工是主角，政府是配角。4 4、组织开展深入广泛的宣传、学习、培训、交流，让贯彻、组织开展深入广泛的宣传、学习、培训、交流，让贯彻落实新条例成为旅行社企业和广大员工自觉自愿的行动，落实新条例成为旅行社企业和广大员工自觉自愿的行动，就是最主要、最关键的工作任务。就是最主要、最关键的工作任务。思想认识交流思想认识交流4新条例的学习、认识和贯彻落实，是一个持续时新条例的学习、认识和贯彻落实，是一个持续时间很长、不断
56、深化深入的任务。对此，有些同行间很长、不断深化深入的任务。对此，有些同行可能要花费一些时间，甚至付出相应代价，才能可能要花费一些时间，甚至付出相应代价，才能将认识和行动统一到法规规定及其精神实质上来。将认识和行动统一到法规规定及其精神实质上来。本人在此和近期通过报纸、网络、会议所进行的本人在此和近期通过报纸、网络、会议所进行的交流探讨，只是初步的学习体会，是一个开端。交流探讨，只是初步的学习体会，是一个开端。因此，其中肯定存在不正确、不准确的，有些是因此，其中肯定存在不正确、不准确的，有些是不一致的。希望大家批评指正，理解、支持并继不一致的。希望大家批评指正，理解、支持并继续探讨交流，共同为贯彻实施新条例、推动我国续探讨交流，共同为贯彻实施新条例、推动我国旅行社业的改革开放和发展贡献力量。旅行社业的改革开放和发展贡献力量。现场交流现场交流1、 欢迎大家提问2、问题无限制，回答有选择 3、没有问题本身就是问题4、不提问题我更轻松，但也遗憾演讲结束，谢谢各位，欢迎继续交流！演讲结束，谢谢各位，欢迎继续交流！联系方式联系方式 北京市建国门内大街甲北京市建国门内大街甲9号号,邮编邮编:100740 国家旅游局管理司国家旅游局管理司 电话：电话：01065201309 电子信箱：电子信箱：
