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1、随着2.15万亿的新增地方政府专项债务额度的逐步下达，地方政府专项债券管理改革也在稳步推进之中，在专项债券发行与项目严格一一对应的基础上，推动债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配已成当前专项债券管理改革的重点工作之一。为了实现这一目标，各地均加强了项目收益与融资自求平衡专项债券（以下简称“项目收益专项债”）这一债券品种的发行准备工作，探索如何创新和丰富项目收益债券品种，将更多的专项债券额度向基准设施补短板的重点领域引导，提高项目收益债资金的使用效率和精准度，具有重要的现实意义。为此，我们将结合相关政策规定和相关省份的专项债券发行实践，就各级政府部门关注的问题做一些探讨。01哪些领域项目可通过
2、专项债券融资？根据关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（以下简称“通知”）要求，可发行收益和融资自求平衡专项债券的项目应满足的以下要求：一是项目应属于公益性事业领域，需要由政府提供的基础设施或社会事业；二是可以产生反映为政府性基金收入或专项收入的持续稳定的收益；三是项目产生的现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。目前，除土地储备、收费公路和棚户区改造等财政部试点品种外，在轨道交通、污水处理、环境治理、乡村振兴、旅游、教育、医疗、供水、片区开发、市政工程、土地整理等领域已成功发行了十余个项目收益债创新品种，基本形成了“3+X”的项目收益专项债品种体系。02哪
3、些项目更容易通过专项债券融资？一是乡村振兴、生态环保等补短板重点领域。为加大基础设施领域补短板力度，根据关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知的要求，未来将优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。二是在建项目或已满足开工条件的项目。为提高专项债券资金使用的精准度，地方政府将专项债券资金优先用于在建项目，以缓解政府资金压力，防止出现政府项目拖欠工程款现象。例如陕西省地方政府项目收益与融资自求平衡专项债券管理暂行办法规定：项目收益债券募集资金投资项目原则上应为已开工项目，未开
4、工项目应符合开工条件，并于债券发行后三个月内开工建设。三是项目资本金及其他建设资金来源已落实到位的项目。除债券资金外，拟发行债券项目的资本金及其他建设资金来源应落实到位，其中投资项目资本金比例需符合国务院关于项目资本金比例的要求，并根据项目实施进度计划足额及时到位其他资金来源应提供相关依据。03债券发行的期限结构如何设置？2015年4月，财政部发布地方政府专项债券发行管理暂行办法，规定：专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。2018年5月发布的财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见进一步放宽的专项债券的期限设置，明确“公开发行的普通专项债券增加15年、20年期限”。因
5、此专项债券供包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年等八种，各地可按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。截止2019年2月上旬，已发行的88只项目收益专项债创新品种中，债券期限大多在5-10年共82只，占比约93.18%，期限超过10年的共5只，占比约5.68%。值得一提的是，2018年雄安新区建设专项债券（三期）的发行期限为30年期，在实践上对专项债券的期限做了进一步的突破。04用于偿还债券本息的项目收入包括哪些？根据通知规定，专项债券的偿还资金来源应为项目对应的政府性基金收入或专项
6、收入，其中根据财政部制定的2017年政府收支分类科目的有关表述，专项收入是指纳入公共预算管理的具有专项用途的非税收入，包括排污费收入、水资源费收入、教育附加费收入等。因此专项债券的还款来源既包括项目对应的政府性基金预算收入，也包括公共预算收入中的专项收入。在项目收益专项债发行实践中，也大量存着创新做法，主要表现为：一是将项目对应的直接收入扩大到间接收入。如2018年成都市锦江绿道专项债券（一期），将项目周边的土地溢价收入、报建费收入等间接收入纳入到偿债资金范围。二是以国有企业经营收入作为“专项收入”。如2018年珠江三角洲水资源配置工程专项债券（一期），收益来源为广东粤海珠三角供水有限公司的供
7、水经营收入；2017年深圳市（本级）轨道交通专项债券（一期），收益来源为深圳市地铁集团有限公司的票务收入、站内资源开发收入、物业出让收入等。三是以政府拨款或政府补助作为“专项收入”。如2018年陕西省省级教育类项目收益专项债券（一期）募资用于十所高校建设项目，收益来源包括教育事业收入及其他收入等；2018年四川省绵阳市游仙经济开发区专项债券（一期）的收益来源包括土地成本返还、土地收入返还收入等。上述偿债项目收入创新做法，虽然存在不规范的问题，但符合各地公益性项目的建设管理实践，且目前相应债券已经在财政部备案并成功发行，不失为在专项债券发行试点过程中的有AZ-土、亠益尝试。05项目实施主体如何选
8、择？作为地方政府债券资金的使用方及公益性项目的实施者，项目实施主体原则上应为政府部门或事业单位，如收费公路专项债券对应项目实施主体为政府交通运输部门，土地储备专项债券对应项目的实施主体为国土资源部门下的土地储备机构，属于事业单位。然而，在实际债券发行过程中，也存在着实施主体扩大化的情况，主要表现为将地方国有企业经常作为项目实施主体，负责债券募投项目的投资、建设和运营。如2017年深圳市（本级轨道交通专项债券（一期）对应项目的实施主体为深圳市地铁集团有限公司；2018年广东省（本级）珠江三角洲水资源配置工程专项债券（一期）对应项目的实施主体为广东粤海水务股份有限公司。06债券融资计划如何安排？根
9、据现行的政策要求，单只项目收益专项债可对应单一项目发行，也可对应多个项目集合发行，同时单个项目也可分期发行不同期限的债券。因此，对于债券融资计划具有以下三种模式：1. 单项目单一融资计划。适合建设期短、资本金充足、融资额小、经营收入稳定的项目。如2018深圳市光明区保障性住房项目：总投资5.97亿元，其中项目资本金4.97亿元，债券融资额度1亿元，项目建设期3年，收入来源为保障房出租收入。2. 多项目单一融资计划。适合在省市区域内同类型项目多（常见医疗、教育类项目）、单个项目融资额小的项目。如2018陕西省省级教育类项目：总投资51.54亿元，其中项目资本金38.53亿元，债券融资额度13亿元
10、，项目涵盖延安大学等10个高校的基建项目及1项设备购置项目。3. 单项目复合融资计划。适合融资需求大、建设时间长、项目运营初期收益支撑能力弱的项目。如2018广东省珠江三角洲水资源配置工程项目：总投资320.90亿元，其中项目资本金178.34亿元，债券融资额度142.57亿元，项目规划2018-2033年共发行5年期债券3只，7年期债券2只，10年期债券5只，其中运营期内发行的40亿元债券用于偿还先期到期的债券。自2018年8月以来，项目收益专项债的发行力度持续加大，债券品种不断丰富，部分债券在项目建设内容、项目收入来源和实施主体等方面进行了创新和突破。然而，在国家鼓励发行专项债券的大势面前
11、，也要做好债券的监督管理和风险防控，不能把项目收益债随意泛化使用，切勿出现泥沙俱下的现象。地方政府可通过引入第三方机构参与债券发行准备工作，提高债券管理的专业化程度，在债券限额内提高资金使用的效率和合规性，从而促进政府债券市场的规范发展。市县政府做好专项债券发行工作的5大步骤经历了2018年的1.35万亿新增额度的洗礼，2019年专项债券也将进入科学发展阶段，如何用好2.15万亿的新增专项债券额度是摆在各级政府面前的一个重要的课题。树立专项债券偿债风险管控意识，落实市县级政府及其部门在专项债券的发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作中的主体责任，将是未来一段时间的主要工作之一，其中做
12、好专项债券的发行前期准备和信息披露，更是重中之重。市县级政府应在守住财政可持续底线的同时，积极发挥主观能动性，科学统筹规划专项债券发行准备工作，提高债券管理专业化程度。一、科学遴选项目标的公益属性和稳定收益是项目发行专项债券的两个前提条件。省级与计划单列市政府作为发行主体可建立省（市）级项目发行库，市县级政府建立项目储备库与省发行库对接。省级政府可要求下级及时报送符合公益属性及收益稳定要求的项目，优先将即期盈利的优质项目准入发行库，将未来有盈利空间的项目留于储备库，以便择优进行项目集合匹配，防止项目重复趋同，增加发行成功概率。此外，项目实施机构通常是市县级交通局、教育局、住建局等项目主管部门，
13、为确保项目落地可行，财政主管部门应当与实施机构加强沟通以发挥协同效应二、合理选择发行方式目前，专项债券主流的发行方式分为单一发行和集合发行，单一发行指以单独的具体项目作为债券发行标的，并将项目名称作为债券名称；而集合发行则是将综合项目或同类型项目打包作为发行标的，并以省级区域或项目行业作为债券名称。比较上述两类模式，建议应以单一发行为主，减少不必要的集合发行，通过单独项目的“封闭式”运行管理，有利于锁定专项债券风险范围，强化举债主体市县级政府的债务偿还意识。发行方式确定后应选择合适的承销商，目前市场上专项债券主承销商基本为国有商业银行，但承销团成员不尽相同，建议地方政府根据承销商的资格、资本、
14、偿付能力等指标情况审慎选择，避免错配导致申报受阻或债券流拍。三、综合确定平衡方案政府须根据项目建设周期、运营期限、盈利状况、债券市场行情等因素，选定因项目制宜的还本付息节奏。具体来看，建设期短、资本金充足、融资额小、经营收入稳定且选择单一发行方式的项目，宜选择较短的发行期限；综合类项目或同类型项目（如医疗、教育类项目）或盈利能力一般、融资规模较大且选择集合发行的项目，宜选择较长的发行期限。同时根据市场承接力，融资规模较大的债券可以选择分期分段的发行结构。在本金偿还上，政府可灵活地与承销商约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等偿还方式，避免偿债资金闲置。值得注意的是，由于今年各地发行节奏紧凑，省级政
15、府应与发行场所沟通确定发行时间，避免不同省份在同一时段集中扎堆发行债券。四、做好跟踪信息披露信息披露工作亦是保障债券持续有效的重要一环。除了首次发行时规定披露的实施方案、评级报告、财务评估报告、法律意见书等政策规定的披露文件外，地方政府还应特别披露各方面的风险及应对措施，增强市场对债券的投资信心。另外，在专项债券存续期内，地方政府还应按有关规定持续披露募投项目进展、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。五、聘请专业顾问机构市县政府作为举债主体，承担相应的债务偿还责任。为保证严控债务风险，提高发债精细化管理水平，建议市县政府聘请专业顾问机构牵头专项债券发行准备工作。专业顾问机构可在
