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1、 公共管理学公共管理学 第三讲第三讲 公共部门的角色及其职能公共部门的角色及其职能v主要讨论六个问题：主要讨论六个问题：v一、何谓公共部门一、何谓公共部门v二、市场机制、市场失灵与政府干预二、市场机制、市场失灵与政府干预v三、市场经济中政府的经济职能三、市场经济中政府的经济职能v四、政府治理工具的选择四、政府治理工具的选择v五、政府失灵五、政府失灵”与应对与应对v六、我国转型时期的政府职能六、我国转型时期的政府职能一、何谓公共部门一、何谓公共部门v社会部门的分类社会部门的分类v分类标准：该部门向社会提供所分类标准：该部门向社会提供所 属产品的性质。属产品的性质。v按照社会产品性质，社会产品可分
2、按照社会产品性质，社会产品可分 为公共产品和私人产品，社会部门为公共产品和私人产品，社会部门 也可分为公共部门和私人部门。也可分为公共部门和私人部门。私人产品的特点私人产品的特点排它性排它性竞争性竞争性 可分割性可分割性公共产品的特点公共产品的特点非排它性非排它性 非竞争性非竞争性 不可分割性不可分割性 在公共产品与私人产品之间在公共产品与私人产品之间存在着一个模糊地带：既公又私、存在着一个模糊地带：既公又私、非公非私产品。非公非私产品。 与之相对应，在社会部门中还与之相对应，在社会部门中还存在着一个第三部门：非政府机构存在着一个第三部门：非政府机构或非营利机构。或非营利机构。 纯粹的公共部门
3、即政府部门的特点纯粹的公共部门即政府部门的特点1 1、政府组织基本职能是对社会公共事务进行管理。、政府组织基本职能是对社会公共事务进行管理。2 2、政府组织用来从事公共管理的权力是公共权力。、政府组织用来从事公共管理的权力是公共权力。3 3、政府组织所掌握和运用的资源是公共资源。、政府组织所掌握和运用的资源是公共资源。4 4、政府组织为社会所提供的产品是公共物品。、政府组织为社会所提供的产品是公共物品。5 5、政府组织行为的价值取向是公共利益。、政府组织行为的价值取向是公共利益。 6 6、公共管理者应该是一种、公共管理者应该是一种“公益人公益人”而不应该是一而不应该是一 种种“自利人自利人”。
4、 私人部门即竞争性工商企业的特点私人部门即竞争性工商企业的特点1 1、竞争性工商企业基本投资主体，在西、竞争性工商企业基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。私人所有。2 2、竞争性工商企业为社会所提供的产品，、竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。一般属私人物品而非公共物品。3 3、竞争性工商企业的行为价值取向是本、竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。企业利益的最大化。 公共部门与私人部门的区别公共部门与私人部门的区别 1 1在它们所占有的资源问题上，作为在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的纯粹的
5、”公共部公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的纯粹的”非非公共部门的竞争性工商企业所占的是一种产权明确的公共部门的竞争性工商企业所占的是一种产权明确的非公共资源。非公共资源。2 2在在它它们们为为社社会会所所提提供供的的产产品品和和服服务务方方面面，政政府府组组织织所所提提供供的的是是一一种种公公共共产产品品和和公公共共服服务务（包包括括对对社社会会公公共共事事务务的的管管理理），而而竞竞争争性性的的工工商商企企业业为为社社会会所所提提供供的的则是一种私人化的
6、产品。则是一种私人化的产品。 3 3在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。身利润的最大化作为其行为的价值取向。 第三部门的构成第三部门的构成第第三三部部门门由由这这样样一一个个链链条条构构成成：公公益益性性企企业业、公公共共事事业业、非非政政府府公公共共机机构。构。由由从从“少少量量赢赢利利”组组织织到到“微微利利”组组织织再再到到“无无赢赢利利”组组织织这这一一系系列列组组织或部门构成。织或部门构成。 v第一类组织：
7、公益性企业。如城市自来第一类组织：公益性企业。如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。工程公司等。v基本特征是：一般由政府投资或政府投基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。自负盈亏，必要时由政府补贴。 v第二类组织：公共事业第二类组织：公共事业 。如公立幼儿园、小。如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办
8、的学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。院等。v基基本本特特征征：主主要要由由政政府府投投资资，所所需需资资金金主主要要由由财财政政提提供供，部部分分资资金金由由其其为为社社会会服服务务所所得得收收入入予予以以补补充充；其其基基本本功功能能是是为为社社会会提提供供公公共共服服务务或或准准公公共共产产品品，其其服服务务或或产产品品价价格格由由政政府府定定价价；但但一一般般不不实实行行企企业业化化管管理理，政政府府对这些组织实行必要的行政管制
9、。对这些组织实行必要的行政管制。v第三类组织：非政府公共机构。如中国妇女联第三类组织：非政府公共机构。如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会。国青少年基金会。v基本特征：无论其经费是否由政府或财政提供，基本特征：无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很它的职能
10、在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。作。 v第三部门是准公共部门第三部门是准公共部门v1 1第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务。或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务。v2 2第第三三部部门门市市场场化化程程度度较较低低或或非非市市场场化化，其其生生产产、活活动动的的内内容容和和方方式式往往往往由由政政府府实实行行控控制制或或必必要要的的行行政政管管制。制。v3 3第第三三部部门门为为社社会会提提供供的的产产品品也也
11、往往往往是是一一种种公公共共物物品品或或“准准”公共物品。公共物品。v4 4第第三三部部门门的的投投资资主主体体或或提提供供资资源源的的主主体体也也主主要要是是政政府。府。v5 5第第三三部部门门的的“非非营营利利性性”与与政政府府组组织织以以“公公共共利利益益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的。作为行为价值取向的目标或原则是一致的。所以，公共部门是个范围很大的概念。所以，公共部门是个范围很大的概念。公共部门有广义和狭义之分。公共部门有广义和狭义之分。狭义的公共部门指的是政府部门；狭义的公共部门指的是政府部门；而广义的公共部门指包括政府部门、而广义的公共部门指包括政府部门、公共企业和非政府
12、公共部门在内的公共公共企业和非政府公共部门在内的公共组织机构。组织机构。 政府部门至少有三个职能政府部门至少有三个职能 一是政治职能，主要体现在维护阶级统治；一是政治职能，主要体现在维护阶级统治；二是经济职能，主要体现在提高经济效率，二是经济职能，主要体现在提高经济效率， 维护经济秩序和公平；维护经济秩序和公平；三是社会职能，主要体现为社会管理、社三是社会职能，主要体现为社会管理、社 会服务和社会平衡。会服务和社会平衡。 二、市场机制、市场失灵与政府干预二、市场机制、市场失灵与政府干预完全竞争市场的六项假设：完全竞争市场的六项假设：v其一，市场中买卖人数很多，每个人都是价格的接受者；其一，市场
13、中买卖人数很多，每个人都是价格的接受者；v其二，市场出售的产品，品质都是一样的，具有同质性；其二，市场出售的产品，品质都是一样的，具有同质性；v其三，市场买卖双方对于市场的相关信息都能充分掌握；其三，市场买卖双方对于市场的相关信息都能充分掌握；v其四，产品的成本效益都反映在供给需求曲线上；其四，产品的成本效益都反映在供给需求曲线上；v其五，没有人为限制，不会有价格协定或勾结的情形；其五，没有人为限制，不会有价格协定或勾结的情形；v其六，厂商可以自由进出产业。其六，厂商可以自由进出产业。市场失灵市场失灵v所所谓谓“市市场场失失灵灵”，简简单单说说就就是是因因市市场场缺缺陷而引起的资源配置的无效率
14、。陷而引起的资源配置的无效率。v市场失灵包括两种情况：市场失灵包括两种情况：v一一是是市市场场机机制制无无法法将将社社会会资资源源予予以以有有效效配配置；置；v二二是是市市场场经经济济无无法法解解决决效效率率以以外外的的非非经经济济目标。目标。 市场失灵的表现市场失灵的表现v公共产品的提供公共产品的提供v市场经济中的自然垄断市场经济中的自然垄断 v市场经济的外部性市场经济的外部性v信息不对称信息不对称v市场波动与经济的不稳定性市场波动与经济的不稳定性v市场经济下的收入不平等市场经济下的收入不平等 政府干预措施政府干预措施1 1、对对公公共共产产品品的的生生产产和和提提供供，市市场场体体系系干干
15、不不了了，或或者能干却干不了，是政府分内应做的事。者能干却干不了，是政府分内应做的事。2 2、政政府府应应针针对对因因垄垄断断或或其其他他非非竞竞争争性性因因素素的的存存在在以以及及所所引引起起的的竞竞争争的的不不完完整整性性，采采取取有有效效措措施施，保保证竞争的有效性。证竞争的有效性。 3 3、政政府府应应保保证证市市场场无无法法发发挥挥作作用用的的外外部部经经济济效效益益的的实实现现并并有有必必要要对对外外部部损损失失成成本本发发挥挥作作用用，使使外外部部不经济最小化。不经济最小化。 政府干预措施政府干预措施4 4、实实现现经经济济稳稳定定的的主主要要途途径径，是是通通过过政政府府的财政
16、政策和货币政策。的财政政策和货币政策。5 5、作作为为实实现现收收入入分分配配的的手手段段，政政府府可可以以在在公公共共经经济济管管理理中中，全全面面实实行行税税收收政政策策和和转转移移开开支支的的政政策策。另另外外，也也可可以以通通过过政政府府直直接接干干预预市市场场机机制制，操操作作价价格格，以以改改变变收收入入分配的不平等。分配的不平等。 三、市场经济中政府的经济职能三、市场经济中政府的经济职能 提供经济发展的基础结构提供经济发展的基础结构组织各种各样公共物品和服务的供给组织各种各样公共物品和服务的供给 共有资源和自然资源的保护共有资源和自然资源的保护社会冲突的调整和解决社会冲突的调整和
17、解决保护并维持市场竞争保护并维持市场竞争 收入和财产分配的调节收入和财产分配的调节 宏观经济的稳定宏观经济的稳定 政府的角色政府的角色v市场秩序的维护者市场秩序的维护者v公共物品的供给者公共物品的供给者v资源和环境的保护者资源和环境的保护者v收入和财富的再分配者收入和财富的再分配者v宏观经济的调控者宏观经济的调控者 四、政府治理工具的选择四、政府治理工具的选择v在计划经济时代，政府履行职能的方在计划经济时代，政府履行职能的方式主要靠计划和命令；式主要靠计划和命令；v在转型发展时期主要靠行政手段、法在转型发展时期主要靠行政手段、法律手段和经济手段。律手段和经济手段。v而在市场经济时代，主要靠公共
18、政策而在市场经济时代，主要靠公共政策来实施对社会的管理。来实施对社会的管理。v政府的治理工具，又可称之为政政府的治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。法实现政府的目标。 政府治理工具的主要类型政府治理工具的主要类型 1 1政府部门直接提供财货和服务政府部门直接提供财货和服务2 2政府部门委托其他部门提供政府部门委托其他部门提供3 3签约外包签约外包4 4经营特许权经营特许
19、权5 5补助补助6 6抵用券抵用券7 7市场运作市场运作8 8、志愿服务、志愿服务9 9、自我协助、自我协助1010、政府贩售、政府贩售政府治理工具的选择政府治理工具的选择 政策工具的选择是十分复杂的事情，政策工具的选择是十分复杂的事情，选择哪种政策工具，或者选择哪种政策选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有明确的答案。工具比较好，并没有明确的答案。 政府对政策工具的偏好正在发生转政府对政策工具的偏好正在发生转变，更强调公共服务的民营化和市场机变，更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。调放松管制等。 五、政
20、府失灵五、政府失灵”与应对与应对 v所谓政府失灵，是指由于政府所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情法使资源配置效率达到最佳的情形。形。 布坎南的公共选择理论布坎南的公共选择理论 v理性经济人假设理性经济人假设v市场论市场论v政治家行为动机理论政治家行为动机理论“帕金森定律帕金森定律”不称职官员的三条出路不称职官员的三条出路A A申请辞职，把位子让给能干的人申请辞职，把位子让给能干的人B B让一位能干的人来协助自己工作让一位能干的人来协助自己工作C C聘用两个水平比自己更低的人当助手聘用两个水平比自己更低的人当助手v人数与
21、工作量的关系人数与工作量的关系v职工人数和工作量毫不相关，职工人数的职工人数和工作量毫不相关，职工人数的 增长服从帕金森定律增长服从帕金森定律v官员制造官员制造更多的官员，三流上司、四流下属更多的官员，三流上司、四流下属布坎南的公共选择理论布坎南的公共选择理论v完全的民主决策的局限性完全的民主决策的局限性 v“合成谬误合成谬误” ” v决策能力的低下导致政府决策失误决策能力的低下导致政府决策失误v政府的寻租活动政府的寻租活动 ：“政治创租政治创租”和和“抽租抽租” 政府失灵的表现政府失灵的表现v政府公共决策失误政府公共决策失误v政府工作机构的低效率政府工作机构的低效率v政府部门扩张的内在动力政
22、府部门扩张的内在动力v政府的寻租活动政府的寻租活动 政府失灵的应对政府失灵的应对 v非国有化非国有化 v自由化自由化v社会化社会化 六、我国转型时期的政府职能六、我国转型时期的政府职能v我国正处于经济和社会转型时期v经济转型：由计划经济转向市场经济v社会转型：由乡村农业社会转向城市工业社会v政府职能：政府职能： 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务经济调节、市场监管、社会管理、公共服务转型期政府职能转型期政府职能v1 1、立法者和裁判者角色、立法者和裁判者角色v2 2、社会公共产品和服务提供者角色、社会公共产品和服务提供者角色v3 3、宏观经济调控者角色、宏观经济调控者角色v4、市场培育和市
23、场秩序维护者角色市场培育和市场秩序维护者角色v5 5、社会收入和财富再分配者角色、社会收入和财富再分配者角色v6 6、经济外部效应消除者角色、经济外部效应消除者角色 v7 7、企业改革推进者角色、企业改革推进者角色v8 8、国有资产管理者角色、国有资产管理者角色v9 9、社会保护神角色、社会保护神角色本讲思考题本讲思考题v1 1、 何谓公共部门？何谓公共部门？ v2 2、 何何谓谓市市场场失失灵灵？市市场场失失灵灵有有哪哪些些主主要要的的表表现现？v3 3、 市场经济条件下政府的经济职能有哪些？市场经济条件下政府的经济职能有哪些？v4 4、 何谓政府失灵？其主要表现和原因是什么？何谓政府失灵？其主要表现和原因是什么？v5 5、 如何认识和理解我国转型期的政府职能？如何认识和理解我国转型期的政府职能？ 谢谢大家！谢谢大家！请提宝贵意见！请提宝贵意见！
