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1、当代西方国家行政制度的改革当代西方国家行政制度的改革Page 2背景：导致西方国家政府行政制度改革的原因背景：导致西方国家政府行政制度改革的原因国内经济因素经济全球化因素信息革命因素Page 3n首先是国内经济因素。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方国家各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。n其次是经济全球化因素。政府如何引导和调控国民经济的运作、参与国际经济竞争、促进经济发展，成为人们关注的焦点，经济全球化对政府的公共管理提出了重要的途径。n最后是新技术革命尤其是信息革命的因素。它是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的高速
2、发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能性。n因此，20世纪80年代开始，西方国家兴起了行政制度改革浪潮。Page 4一、西方国家行政改革的主导理论一、西方国家行政改革的主导理论:n（一）公共选择理论（一）公共选择理论n公共选择理论的主要内容包括公共物品理论、选择理论、利益集团理公共选择理论的主要内容包括公共物品理论、选择理论、利益集团理论、寻租理论、政府失灵论等。该理论以市场经济条件下政府行为的局论、寻租理论、政府失灵论等。该理论以市场经济条件下政府行为的局限作为研究重点之一，分析政府行为的笑脸，寻找使政府最有效工作的限作为研究重点之一，分析政府行为的笑脸，寻找使政府最有效工作的规则制约体
3、系是公共选择理论的目标。公共选择学说的主要贡献在于证规则制约体系是公共选择理论的目标。公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，公共选择明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，公共选择理论分析的主要结论是理论分析的主要结论是“政府失灵政府失灵”。公共选择理论认为，造成政府官僚。公共选择理论认为，造成政府官僚作风、效率低下的原因之一是缺乏竞争。公共选择理论所指出的政府失作风、效率低下的原因之一是缺乏竞争。公共选择理论所指出的政府失败，如决策失误、政府机构膨胀、效率低下、寻租行为等问题提醒我们败，如决策失误、政府机构膨胀、效率低下、寻租行为等问
4、题提醒我们必须搞定重视市场经济条件下政府干预行为的适度性和局限性问题。必须搞定重视市场经济条件下政府干预行为的适度性和局限性问题。西方国家行政管理体制改革概述西方国家行政管理体制改革概述Page 5n（二）新公共管理理论（二）新公共管理理论n新公共管理是新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功
5、的论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。西方国家行政管理体制改革概述西方国家行政管理体制改革概述Page 6n（三）企业型政府理论（三）企业型政府理论n企业型政府是指由一群富有企业家精神的公职人员组成的企业型政府是指由一群富有企业家精神的公职人员组成的政府部门，员工们运用各
6、种创新策略，使原本僵化的官僚体政府部门，员工们运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效的运作。所谓企业型制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效的运作。所谓企业型政府，并不是要把政府作为企业来运作，因为二者毕竟存在政府，并不是要把政府作为企业来运作，因为二者毕竟存在很大的差别，而是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重很大的差别，而是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革和创新政府管理方式，使政府更运用的科学管理方法，改革和创新政府管理方式，使政府
7、更有效率和活力，并成为有效率和活力，并成为90年代一些西方国家，特别是美国政年代一些西方国家，特别是美国政府改革的主导理论。府改革的主导理论。西方国家行政管理体制改革概述西方国家行政管理体制改革概述Page 7n（四）治理理论（四）治理理论n进入进入20世纪世纪90年代后，随着志愿团体、慈善组织、社区组年代后，随着志愿团体、慈善组织、社区组织、民间互助组织等社会自治组织力量的不断壮大，它们对织、民间互助组织等社会自治组织力量的不断壮大，它们对公共生活的影响日益重要，理论界开始重新反思政府与市场、公共生活的影响日益重要，理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题。如果说新公共管理运动主要
8、关注公政府与社会的关系问题。如果说新公共管理运动主要关注公共部门对市场机制和企业管理技术的引进，治理理论的兴起，共部门对市场机制和企业管理技术的引进，治理理论的兴起，则进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及则进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域，成为引领公共管理未政治、经济、社会、文化等诸多领域，成为引领公共管理未来发展的潮流。来发展的潮流。西方国家行政管理体制改革概述西方国家行政管理体制改革概述Page 8n二、当代西方国家行政改革的主要做法和动向二、当代西方国家行政改革的主要做法和动向西方国家行政管理体制改革概述西方国家行政管理体制
9、改革概述Page 9n（一）行政职能市场化。（一）行政职能市场化。n西方国家行政职能的市场化表现为以下两个方面：西方国家行政职能的市场化表现为以下两个方面：1.政府政府行政职能定位的市场化，即根据市场经济的要求确立政府的行政职能定位的市场化，即根据市场经济的要求确立政府的行政职能，其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经行政职能，其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府负担，缩小政府济职能推向社会，推向市场，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。行政职能市场化的实践路径主要有三：规模，精简政府人员。行政职能市场化的实践路径主要有三：其一，压缩社
10、会福利项目。其二，放松对企业进出口及价格其一，压缩社会福利项目。其二，放松对企业进出口及价格的管制。在这方面，美国政府的做法最具代表性。其三，推的管制。在这方面，美国政府的做法最具代表性。其三，推行国有企业私有化改革。在西方国家中，英国对国有企业的行国有企业私有化改革。在西方国家中，英国对国有企业的私有化改革起步最早，成效最为突出。私有化改革起步最早，成效最为突出。n2.政府行政职能运行的市场化。即在公共服务供给领域引政府行政职能运行的市场化。即在公共服务供给领域引入市场机制，其实质是整合政府权威制度与市场交换制度的入市场机制，其实质是整合政府权威制度与市场交换制度的功能优势，形成一种新的供给
11、公共服务的制度安排。功能优势，形成一种新的供给公共服务的制度安排。nPage 10n（二）行政权力分散化。（二）行政权力分散化。n与上述行政职能市场化取向相关联，西方国家在推进行政与上述行政职能市场化取向相关联，西方国家在推进行政制度改革的过程中，大都着力于缩小政府行政范围，分散政制度改革的过程中，大都着力于缩小政府行政范围，分散政府行政权力。这既表现为中央政府与地方政府之间的分权，府行政权力。这既表现为中央政府与地方政府之间的分权，又表现为政府行政组织内部层级之间的分权。又表现为政府行政组织内部层级之间的分权。n先从中央政府与地方政府之间的分权来看，它体现为中央先从中央政府与地方政府之间的分
12、权来看，它体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府，使地方政府较之以前拥有更大的权力。府，使地方政府较之以前拥有更大的权力。n再就政府行政组织内部层级之间的分权而言，它主要体现再就政府行政组织内部层级之间的分权而言，它主要体现为压平层级，授权一线。为压平层级，授权一线。Page 11n（三）公共服务社会化。（三）公共服务社会化。n当代西方国家的行政制度改革呈现出这样一种特征，即政当代西方国家的行政制度改革呈现出这样一种特征，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务社会化，其主府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务
13、社会化，其主要形式有三：要形式有三：n1.以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的不医疗服务等公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的不足。足。n2.公私合作，合同出租。即政府以特许或其他形式吸引中公私合作，合同出租。即政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。n3.授权社区。即政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、授权社区
14、。即政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益机构。收容院、残疾人服务中心等公益机构。Page 12n（四）政府治理电子化。（四）政府治理电子化。n面对信息技术和信息社会的挑战，西方各国均致力于发展面对信息技术和信息社会的挑战，西方各国均致力于发展政府信息化政策，借助信息科技提高政府服务效率和治理质政府信息化政策，借助信息科技提高政府服务效率和治理质量，并通过构建电子化政府提高国家竞争力。量，并通过构建电子化政府提高国家竞争力。n（五）政府理念企业化。（五）政府理念企业化。n所谓所谓“政府企业化政府企业化”，就是用企业家在经营中所追求的讲效，就是用企业家在经营中所追求的
15、讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，如运用实行绩效预算、项目招中广泛运用的科学管理方法，如运用实行绩效预算、项目招标、内部企业化管理、质量管理、战略规划管理、国企民营标、内部企业化管理、质量管理、战略规划管理、国企民营化、使用者招标、合同外包、特许经营、人力资源开放等方化、使用者招标、合同外包、特许经营、人力资源开放等方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。建立法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。建立企业化政府，要求政府有新的理念。企业化政府，要求政府有新的理念。Page 1
16、3n作为国家行政制度的重要组成部分，西方国家公务员制度的改革是与作为国家行政制度的重要组成部分，西方国家公务员制度的改革是与西方国家行政管理体制改革紧密连接在一起的，尤其是与行政管理方式西方国家行政管理体制改革紧密连接在一起的，尤其是与行政管理方式和管理结构的调整密切相连。和管理结构的调整密切相连。n为了适应政府公共管理的市场化，欧美国家在人事行政观念、职能、为了适应政府公共管理的市场化，欧美国家在人事行政观念、职能、工作方式等方面作出了一系列的调整。工作方式等方面作出了一系列的调整。n传统模式中，管理者和政治雇员之间的关系是范围狭小的和技术性的，传统模式中，管理者和政治雇员之间的关系是范围狭
17、小的和技术性的，是发号施令者和执行命令着之间的关系。是发号施令者和执行命令着之间的关系。n在管理主义模式下，两者之间的关系更为灵活和紧密。公务员和政府在管理主义模式下，两者之间的关系更为灵活和紧密。公务员和政府官员共存于管理的互动过程之中。官员共存于管理的互动过程之中。当代西方国家公务员制度改革当代西方国家公务员制度改革Page 14开放式管理模式对传统人事制度的变革主要表现在以下几个方面开放式管理模式对传统人事制度的变革主要表现在以下几个方面当代西方国家公务员制度改革当代西方国家公务员制度改革Page 15n对于以上对于以上5点，我们可以这样具体地理解：点，我们可以这样具体地理解：n1、对职
18、业常任制度的变革。改革中面临空前的挑战，主要表现在以下几个方面：、对职业常任制度的变革。改革中面临空前的挑战，主要表现在以下几个方面：1）强制性的大规模裁员。英国中央公务员）强制性的大规模裁员。英国中央公务员1979年为年为75.2万名，到万名，到1994年已减年已减到到53.3万人，万人，现今仅现今仅48万名，精减率高达万名，精减率高达35%。美国从。美国从1993年至年至2000年联邦年联邦政府裁员政府裁员27万余人。万余人。2）合同制特别是短期合同制的推行。英国梅杰政府于）合同制特别是短期合同制的推行。英国梅杰政府于1996年年4月进行大幅度改革：所有公务月进行大幅度改革：所有公务员都要
19、与政府签订目标管理合同书。员都要与政府签订目标管理合同书。n2、加强对高级公务员的管理，提高其对政治、加强对高级公务员的管理，提高其对政治的响应性。在任用上，政治家拥的响应性。在任用上，政治家拥有较大的自主权任有较大的自主权任命大量高级公务员，特别是任命和自己政治观点相命大量高级公务员，特别是任命和自己政治观点相同的人。同的人。在管理上的一个主要特点是，对失去了公在管理上的一个主要特点是，对失去了公务员体制许多传统保护的高级公务员实务员体制许多传统保护的高级公务员实行合同制。行合同制。他们的工作绩效经常由政治性的部长和主管来评他们的工作绩效经常由政治性的部长和主管来评估，为了获得奖励，估，为了
20、获得奖励，积极响应政治领导人的政策。积极响应政治领导人的政策。当代西方国家公务员制度改革当代西方国家公务员制度改革Page 16n5、放松规制。效率成为公务员制度改革的中心目标，规制变得次要，而且、放松规制。效率成为公务员制度改革的中心目标，规制变得次要，而且被认为是妨碍效率的障碍遇到批评。放松规制成为西方许多国家的改革措施，被认为是妨碍效率的障碍遇到批评。放松规制成为西方许多国家的改革措施，其中以美国较为典型。其中以美国较为典型。n6、人事管理机构从统一走向分设，职能分化加拿大原来由单一的文官委员、人事管理机构从统一走向分设，职能分化加拿大原来由单一的文官委员会掌握人事管理权力，后来议会通过
21、法律将人事管理机构分为财政委员会、会掌握人事管理权力，后来议会通过法律将人事管理机构分为财政委员会、公务员委员会和公务员关系委员会。财政委员会负责制定人事政策；公务员公务员委员会和公务员关系委员会。财政委员会负责制定人事政策；公务员委员会负责执行委员会负责执行政策；而公务员关系委员会则是政策；而公务员关系委员会则是“准司法准司法”机构，机构，其职能类似其职能类似于美国的联邦劳雇关系局和英国的惠特利委员会。于美国的联邦劳雇关系局和英国的惠特利委员会。n7、人事管理权力从集中到下放。美国法律规定，、人事管理权力从集中到下放。美国法律规定，“中央人事部门可以把自中央人事部门可以把自己的某些权力委托或
22、下放给各部门的人事机构。己的某些权力委托或下放给各部门的人事机构。”在美国的行政部门中，在美国的行政部门中，“局局”是政府中最基本的雇用和资金开支单位。政府向其布置工作任务，并根据人是政府中最基本的雇用和资金开支单位。政府向其布置工作任务，并根据人事配备、平均级别和财政预算权力情况拨发资金。事配备、平均级别和财政预算权力情况拨发资金。当代西方国家公务员制度改革当代西方国家公务员制度改革Page 17n8、公务员管理机构由原来的微观管理转变现在的政策监督，职、公务员管理机构由原来的微观管理转变现在的政策监督，职能发生了根本性变化。能发生了根本性变化。n9、公务员管理机构及管理职能的民营化。、公务
23、员管理机构及管理职能的民营化。1995年，英国枢密院年，英国枢密院颁发两个命令，一是内政公员枢密院令，一是外交公务员枢密院令，颁发两个命令，一是内政公员枢密院令，一是外交公务员枢密院令，将各部将各部部长公务员任命权扩张。二是成立录用和评部长公务员任命权扩张。二是成立录用和评价服务机构，价服务机构，也隶属于内阁办公厅。但是，也隶属于内阁办公厅。但是，1996年年10月录用和评价服务机构改月录用和评价服务机构改为民营，由为民营，由Capita集团公司收购而去。集团公司收购而去。n10、引进市场机制。公务员管理的运行机制中逐步引入市场机制。、引进市场机制。公务员管理的运行机制中逐步引入市场机制。其实
24、质是将价格机制和成本其实质是将价格机制和成本效益原则引入到公务员管理体系效益原则引入到公务员管理体系中来。中来。当代西方国家公务员制度改革当代西方国家公务员制度改革Page 18一、当代西方国家政府改革的成效一、当代西方国家政府改革的成效“新公共管理新公共管理”运动改变了西方政府管理的实践模式，实现了运动改变了西方政府管理的实践模式，实现了政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式政府管理研究领域由传统的公共行政学向新公共管理学的范式转变。转变。n传统的公共行政模式特征：传统的公共行政模式特征：n（1）政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则）政府组织及其结构应根据韦伯的官
25、僚制（科层制）原则建立起来；建立起来；n（2）公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即）公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者政府是公共物品的唯一提供者;n（3）政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，公务员政）政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，公务员政治中立有助于责任制的落实；治中立有助于责任制的落实；n（4）行政被当作一种特殊的管理形式，必须有终身受雇的职）行政被当作一种特殊的管理形式，必须有终身受雇的职业化的官僚来承担。业化的官僚来承担。当代西方国家政府改革的成效与问题当代西方国家政府改革的成效与问题Page 19n传统的公共行政模式失效
26、过时的表现：传统的公共行政模式失效过时的表现：n（1）作为传统的公共行政模式及时的官僚制（科层制）被证）作为传统的公共行政模式及时的官僚制（科层制）被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，它专注于各种明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，它专注于各种规章制度及指挥系统，它使政府机构臃肿、浪费严重、效率低规章制度及指挥系统，它使政府机构臃肿、浪费严重、效率低下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集、的年代已不能有效下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集、的年代已不能有效运转。运转。n（2）随着各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品）随着各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务
27、的提供，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的及服务的提供，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，不同的政府机构也为提供相同的公共物品垄断地位已经动摇，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。及服务而展开竞争。当代西方国家政府改革的成效与问题当代西方国家政府改革的成效与问题Page 20n传统的公共行政模式失效过时的表现：传统的公共行政模式失效过时的表现：n（3）政治与行政的分开在实践中难以做到，公务员日益卷入）政治与行政的分开在实践中难以做到，公务员日益卷入政策的制定过程中，公务员的政治化趋势以及高城公务员的政政策的制定过程中，公务员的政治化趋势以及高城公
28、务员的政治任命打破了公务员政治中立的信条。治任命打破了公务员政治中立的信条。n（4）传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员终身任职）传统的人事行政模式也发生重大变化，公务员终身任职观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式n“新公共管理新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式弊端而出现的。与旧模式相比，共行政模式弊端而出现的。与旧模式相比，“新公共管理新公共管理”模式模式更具现实性和生命力。更具现实性和生命力。当代西方国家政府改革的成效与问题当代西方国家政府改革的成效与问题Page 21当代西方国家政府改革的成效与问题当代西方国家政府改革的成效与问题二、当代西方政府改革的缺陷或局限性二、当代西方政府改革的缺陷或局限性谢谢观看谢谢观看
