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1、第二章信息时代的政府治理1主要内容v新公共管理的主要思想v新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义 v信息时代政府应扮演的角色 v信息时代政府的职能 2政府面临的压力v公民对零散服务递送的不满公民对零散服务递送的不满v不断提高的对服务质量的期望不断提高的对服务质量的期望v不断扩大的服务范围不断扩大的服务范围v持续的财政压力持续的财政压力 v公民对政府的信任公民对政府的信任v日益复杂的、多方位的、社会和环境问题日益复杂的、多方位的、社会和环境问题3v政府改革是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。v每一种改革方案都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一套
2、新的改革方案。有人希望有一个效率高、成本低的政府，而有人则希望有一个成本高的政府，因为这样的政府能为人民提供更多更好的服务。 4v在1990年代中期以后愈来愈多的学者对政府再造(reengineering)提出严厉的批评，谓其是新瓶装旧酒，政府有空洞化之虞，因此有必要重新思考政府定位问题，此时，”治理”此一概念被引用的愈来愈广。简而言之，自二十一世纪以来政府必须在网络里进行治理的工作。v(小政府 大社会) 5政府角色的变迁v(1)传统公共行政时期: 由上而下治理，封闭的法规制度依赖，科层制度的运用。v(2)新公共行政时期：参与式的治理，混合的制度变迁。v(3)新公共管理时期：绩效式的治理，市场
3、竞争制度的选择。6傳統公共行政、新公共行政與新公共管理的比較 传统传统公共行政公共行政新公共行政新公共行政新公共管理新公共管理时代背景进步年代（1896-1920年）动荡的60年代末期（种族歧视、社會计划失灵、民权与反战运动等问题)70-80年代（反政府/官僚年代；不可治理性危机）核心论点与价值观 官僚组织理论；科学管理理论；逻辑实证论；政治与行政二分；事实与价值二分；技术理性 后逻辑实证论；政治与行政交互关係；事实与价值的批判检讨；人文主义公共性、民主政治价值、社会公平之捍卫 公共选择理论；代理人理论；交易成本理论；行政与政治二分；市场效率；顾客导向；7传统式管理与网络式管理的比较 传统传统
4、式管理式管理网络网络式管理式管理对政策过程的对政策过程的概观概观政策过程循序发展 明确的权威结构是政策过程当中一个重要的特征 问题是政策过程的基本要素政策过程是不同行为者之间复杂的互动过程沒有明确清楚的权威结构在政策过程中问题与解决方案是交互影响的管理者的角色管理者的角色系统控制者由上而下的管理模式扮演仲裁者或调停者角色为行为者塑造成功的互动情境管理者的功能管理者的功能计划方案组织领导建构联盟形态创造或维持行为者之间的沟通渠道81、新公共管理的主要思想 v新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理
5、中采纳企企业业化化的的管管理理方方法法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提提高高服服务务的的质质量量和和水水平平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。 9v新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。v首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。v其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。10v第三，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合
6、本国经济、社会发展需要的政府管理模式。v这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮。11(1)政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。 v新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。 v有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。12政府未来的治理模式v 第一次系统地评价了席卷全球的行政改革运动，在对传统治理和全球行政改革进
7、行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析，分别从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。 13政府治理的四种模式政府治理的四种模式 v市场式政府市场式政府强调政府管理市场化；v参与式国家参与式国家主张对政府管理有更多的参与；v弹性化政府弹性化政府认为政府需要更多的灵活性；v解制型政府解制型政府则提出减少政府内部规则。 这四种模式不完全兼容，也不完全矛盾，可单独进行，也可结合进行。同时，新模式也并不完全否定传统行政模式。 14(2)新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率
8、是有促进作用的。v尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。15v通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以增强政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩(绩效考核，如何考核？)。16(3)政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。 v政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困
9、难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。v由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。17v政府应通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。 18授权或分权的机构有许多优点：授权或分权的机构有许多优点：v比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；客需求的变化能迅速作出反应；v比集权的机构更有效率；比集权的机构更有效率；v比集权的机
10、构更具创新精神；比集权的机构更具创新精神；v能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感。能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感。19(4)政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。v与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。20v新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；v移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同(聘用制
11、)、签订绩效合同以及推行服务承诺制；v主张货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。v高薪养廉？制度性问题高薪养廉？制度性问题?21(5)政府应在公共管理中引入竞争机制。v传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。22v
12、之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。v因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。23v纯公共物品一般指同时具有消费上的非竞争性和非排他性的物品，具有非排他性但有竞争性的物品称为共有资源，而具有排他性和竞争性的物品则为私人物品。 24(6)政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。 v传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到
13、的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。v与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。25v因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。v在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。26(7)政府应
14、放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。 新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。 272、新公共管理思想对中国行政管理改革的借鉴意义 v中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，
15、实现公共行政管理的现代化，这是一个现实而又紧迫的问题。v而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。 28(1)新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。v我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。v新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，
16、这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。29v(2)新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。30(3)新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。v这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。v为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领
17、域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。v例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。31(4)新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。v我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完
18、成公共管理的目标和任务服务的。v因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。32(5)新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。 这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。 在一个缺乏政
19、治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来(我国政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开，精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结 )。333、信息时代政府应扮演的角色 v在信息时代，政府治理面临着双重挑战：一是确定政府与信息社会的关系；二是利用信息技术重塑政府。 34(1)战略规划者 v政府应预测信息技术对社会的重点影响，监测环境的变迁，确立发展的远大目标；v分析优势与缺陷；v确立优先发展的次序；v为新经济和新社会的发展确立可行的方案。 35(2)投资者v在信息
20、时代，考虑到许多信息的公共资源性质，考虑到信息对每一个公民、组织的重要性，投资于信息，便是投资于人民。v因此，政府应在构成新经济的社会的主导因素领域投入更多的财政资源，如国家信息基础结构、教育与人力资源开发、新技术的开发和利用等。36(3)政策制定者v政府应制定明确的、积极的、可行的和可能的政策，以促进信息经济的发展，如投资政策、产业政策、税收政策等。37(4)法律和制度的提供者和保障者v为社会提供法律和制度基础是政府在任何时代不可或缺的职责。v主要基础性的法律和制度，如：公民、法人和其它组织在信息获取、传递、使用中的权利和义务；知识产权；安全；电子犯罪与控制等。 384、信息时代政府的职能v(1)国家安全 v(2)个人安全 v(3)信息基础结构 v(4)商业法则 v(5)公众健康和安全 v(6)教育 v(7)经济发展 v(8)灾难防治 v(9)环境保护 39讨论v你认为信息时代政府的职能是什么？4041
