财政关系的基本问题

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1、财政关系的基本问题财政关系的基本问题第一节 财政关系的基本问题v一、政府间财政关系的概念v二、财政分权一、政府间财政关系的概念v政府间财政关系(intergovernmental fiscal relations)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。v财政联邦制(fiscal federalism)：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排v财政管理体制(fiscal administration system) ，也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。 确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原

2、 则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制 度和方法等。 地方各级政府没有公共收支的立法权。 二、财政分权v财政分权(fiscal decentralization)：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。 在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成 本提供公共服务而进行政府重组的有效工具 在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观 经济不稳定和低经济增长的陷阱 在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市 场经济体制的直接结果 在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政 治压力 在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一 （一）财政分权的衡量v衡量

3、指标地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等v两个主要指标地方政府公共收入自主权地方政府公共支出占国家公共支出的比重1. 地方政府公共收入自主权v衡量指标地方政府自身（本级）公共收入占国 家公共收入的比重地方政府总公共收入构成地方政府 自身公共收入占地方总公共收入比重地方政府的税收控制指数 （1）地方政府自身（本级）公共收入占国家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重 其他国家(2001年)19781989年平均19901999年平均20002004年平均72.757.946.2 联邦制单一制31.1高48.6%18.7高147

4、%（2）地方政府总公共收入构成（3）地方政府的税收控制指数税收自主权指标及权重 税收自主权指标权重1. 省/地方政府自由设定税率和税基2. 省/地方政府只能自由设定税率3. 省/地方政府只能自由设定税基4. 在分税制下，省/地方政府能确定收入分割5. 在分税制下，收入分割要由省/地方政府同意6. 收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变7. 分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定8. 省/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化9. 上级政府规定税率和税基10.80.60.50.40.30.20.102. 地方政府公共支出占国家公共支出的比重地方公共支出比重联邦制

5、国家单一制国家1978198956.8%1990200069.7%46.3%高出53.6%32.1%高出122%2001200470.2%（二）财政分权的优缺点v1. 财政分权的优点财政分权使政府产出更适合当地偏好 财政分权鼓励政府间财政竞争 财政分权有助于制度创新 v2. 财政分权的缺点财政分权可能导致资源配置无效率 财政分权难以实现公平收入分配 优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好EDCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC数量Quantity价格和成本奥茨分权定理Oates decentralization theorem优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争v蒂布特模型(Tiebout

6、 model)：“用脚投票” v财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。 第一，地方政府要想方设法做到“以民为本”， 尽可能满身当地居民的各种需要。第二，地方政府会努力加强管理，以最低可 行的成本提供公共服务。第三，约束收入最大化的政府行为，限制地 方政府的过度征税权。 优点三：财政分权有助于制度创新v对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决办法。v因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的机会。 缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率 v1.地方公共物品的提供不足公共物品具有外部性 v2.有

7、些地方公共物品的提供不符合规模经济:公共图书馆 缺点二：财政分权难以实现公平收入分配 v对高收入群体征税补贴低收入群体其他辖区的低收入群体设法迁入高收入群体可能迁出弥补人均税基的缩小提高对现有高收入群体课征的税率 进一步迫使高收入群体迁出v对高收入群体的征税规定上限随着低收入群体迁入本辖区可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。 第二节 支出责任安排v支出责任安排(expenditure responsibilities assignment)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排 v一、支出责任安排的原则 v二、支出责任安排的状况 一、支出责任安排的原则v（一）各级政府财

8、政职能定位 v（二）公共物品的层次性v（三）基本原则（一）各级政府财政职能定位v中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调发展v地方政府则在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济发展 （二）公共物品的层次性v全国性公共物品应由中央政府提供v区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供v地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供v对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供 （三）基本原则v经济效率原则(economic efficiency principle) 规模经济原则(principle of the economies

9、 of scale) 政府间竞争原则(principle of intergovernmental competition) 公共定价原则(principle of public pricing) v财政公平原则(fiscal equity principle) 经济外部性原则(principle of economic externalities) 财政均等化原则(principle of fiscal equalization) v政治责任原则(political accountability principle) 享用和控制原则(principle of access and contr

10、ol) 居民参与原则(principle of citizen participation) v行政效率原则(administrative effectiveness principle) 地理适宜原则(principle of geographic adequacy) 管理能力原则(principle of management capability) 政府间灵活性原则(principle of intergovernmental flexibility) 原则 结果 二、支出责任安排的状况v从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。v我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等

11、支出过多，特别是福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。v不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原则本身就需要协调，所以，在不同的支出项目上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。v其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权（责任）要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。第三节 收入责任安排v一、收入责任安排的原则v二、分税制一、收入责任安排的原则v公平原则 再

12、分配性税种应当安排给中央政府 税基分布不公平的税种应当集权化 v效率原则 在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化 税基不流动的税种应当安排给地方政府 地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共 服务提供融资 v稳定原则 具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府 收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给 地方政府 税种类型税基决定主体税率决定主体征收管理主体理由关税中央中央中央属于国际贸易税公司所得税中央中央中央要素流动个人所得税中央中央、省、地方中央再分配性、流动性、稳定性财富税（包括资本税、遗产税）中央中央、省中央再分配性工薪税中央、省中央、省中央、省社会保障计划增值税中央中央中央管

13、理成本、稳定性资源税： 租金(利润)税 特许权使用费 保护费中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方分布不公平受益税环境保护“罪恶”税(sin tax) ： 酒精、烟草税 赌博税 彩票税中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方卫生保健省和地方职责省和地方职责对“坏事”征税： 碳税 机动车燃油税 堵车费 停车费中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方全球/全国污染对使用道路收费对使用道路收费当地拥挤机动车辆： 牌照税 驾驶证税省省省省省省省级收入来源省级收入来源营业税省省省受益

14、税消费税省省省税基不流动财产税省地方地方受益税、不流动土地税省地方地方受益税、不流动使用费中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方对服务的支付二、分税制v分税制(tax sharing system)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度 分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课

15、征并将税款转给下级政府（称之为税收寄征），在税法上通常采用地方附加形式。分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税。 税种中央分(%)中央税国内消费税、关税、进口环节的增值税和消费税、车辆购置税、车船吨税100地方税城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、农业税、牧业税0共享税国内增值税营业税： 铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分 其余部分企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分 其余部分外商投资企业和外国企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石

16、油企业 其余部分个人所得税：储蓄存款利息所得的个人所得税收入 其余部分资源税：海洋石油企业缴纳的部分 其余部分城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分 其余部分印花税：证券交易印花税收入 其他印花税收入 75100010060(2003年)10060(2003年)10060100010009401994年分税制改革的基本目的v1994年的分税制改革，除了要实现进一步完善税制、建立规范的财政管理体制等长期目标之外，其短期目标就是要尽快提高“两个比重”财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重。v从下表看出，实行分税制之后，“两个比重”的确提高了

17、，特别是受体制直接影响的中央财政收入占国家财政收入的比重，立竿见影。两个比重”（%） 年份指标1990 19921994 1996 2000 2002 2006财政收入占GDP%中央财政收入占国家财政收入比重15.833.813.128.111.255.710.949.415.052.218.055.018.452.8第四节 转移支付制度v政府间转移支付(intergovernmental transfer system)又称政府间补助(intergovernmental grant)，是上级政府对下级政府的财政拨款。 v一、转移支付的必要性v二、转移支付的形式v三、我国现行转移支付制度一、转

18、移支付的必要性一、转移支付的必要性v外部性：地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部 性；中央政府提供 ，但产生效率损失。v纵向均衡：上下级政府之间的收入能力与支出责任的大 体相当。但如果它们存在着收入与支出在纵向级 次政府间的不均衡问题：中央政府的财权大于事 权,而地方政府的事权大于财权。那么,地方政府 的收支缺口如何弥补？v横向均衡：同级地方政府之间在收入能力与公共服务能 力（支出水平）上存在差异。v需求收入弹性：地方税制缺乏收入弹性，导致地方政府 在满足新增公共服务需求上，捉襟见肘，而税制 富有弹性的中央政府应予以补助。 二、转移支付的形式v有条件补助(conditional grant

19、s)也称为分类补助(categorical grants)：中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规定使用这项资金，因此也称为特定目的转移支付(specific purpose transfers)。v有条件补助又分为配套补助、限额配套补助和专项补助。v无条件补助(unconditional grants)：中央政府对地方政府的补助金使用没有规定任何限制条件，因此也称为一般目的转移支付(general purpose transfers)。（一）无条件补助 v无条件补助是一次性总额转移支付，实质上是一种收入分享(revenue sharing) （二）配套补

20、助v配套补助(matching grants)：中央（地方）政府对某项特定活动每补助1元，地方（中央）政府必须相应地配套一定资金，它是有条件补助的一种主要形式 （三）限额配套补助v限额（或封顶）配套补助(matching closed-ended grants)：中央政府在提供配套补助时，规定了它愿意补助的最高限额。限额配套补助制度是为了控制中央政府的补助成本过大 （四）专项补助v专项补助(earmarked grants)：中央向地方政府提供一笔固定的资金，规定必须用于某种公共物品的提供上 三、我国现行转移支付制度转移转移支付支付制度制度体制补助定额补助(原价制补助)企事业单位划转补助税收返还两税返还所得税基数返还出口退税基数返还专项转移支付基本建设支出支农支出补助社会保障补助转移支付一般性转移支付民族地区转移支付县乡机构改革转移支付调整工资转移支付农村税制改革转移支付天然林保护转移支付退耕还林转移支付年终结算财力补助财力性转移支付