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1、第二讲 公共预算过程什么是公共预算过程?公共预算过程应该发挥什么作用？（为什么需要公共预算过程？）作业：中国的公共预算有什么样的过程？发挥了什么作用？存在什么问题？1Readings Frederick A. Cleveland, the budget ideas in the united states马蔡琛，政府预算理论的发展演变2一、预算过程一、预算过程概述二、预算过程的实质预算参与者预算权力配置和发挥作用的过程。不同的预算权力配置模式（主要形式）-行政、立法、司法三权分立、相互制约模式；-行政权力主导模式3预算的准备和编制4预算编制的原则预算编制的流程预算编制中的问题 作业作业政府预算
2、编制中应该遵循什么原则？为什么？我国政府预算编制中存在什么问题？原因是什么？导致了什么结果？5预算编制的原则规范统一性（三大分类预算）全面性具体性及时性公开性（公众与立法机构参与）年度性平衡预算效率性：反映绩效情况6预算编制流程两上两下下达指南：最高行政领导通过预算部门或财政部门向政府部门和机构下达预算编制指南；机构做预算：部门和机构根据预算指南提出预算请求：根据自己提供服务的来年计划以及对来年各种情况的预期。对每一种预算请求都要做出文字说明。行政预算管理部门审查预算（削减），并就预算调整意见与政府部门和机构协商政府机构和部门根据预算管理部门的意见修改各自的预算，并将修改好的预算再次上报预算综
3、合：预算部门或财政部门将所有机构的请求综合起来，形成统一的政府预算。政府预算反映了政府全部的活动计划，体现了政府的方针政策政府预算反映了政府全部的活动计划，体现了政府的方针政策。7预算编制人员经费是大部分政府部门的最大费用：工资，福利。受多种因素影响：工资提高，职位提升，人员调动，工作量变化和技术进步等。测算人员经费的步骤-确定本单位提供最优服务所需要的各种类别的人员数；一般根据往年的数字测算，增加或减少。-确定每一类人员的工资；-计算人员其他费用，如医疗保险，养老保险等。一般根据工资确定一个比率，或对每一类雇员确定一个固定比率；-制定人员预算8U.S. Office of Personnel
4、 Management2000 General ScheduleLocality Rates of Pay forNEW YORK-NORTHERN NEW JERSEY-LONG ISLAND, NY-NJ-CT-PA*GradeAnnual Rates for Steps (in dollars)12345678910115,54716,06516,58317,09617,61517,91918,42818,94318,96319,449217,47917,89418,47418,96319,17519,73920,30320,86721,43021,994319,07219,70820,
5、34320,97921,61422,25022,88523,52124,15724,792421,40922,12322,83723,55124,26524,97925,69326,40727,12127,835523,95424,75225,55026,34827,14627,94428,74229,54030,33831,136626,70027,59028,48029,37030,26031,15032,04032,93033,82034,710729,67030,65931,64732,63633,62534,61335,60236,59137,57938,568832,85933,9
6、5435,04936,14537,24038,33539,43040,52541,62042,715936,29537,50438,71439,92341,13342,34243,55144,76145,97047,1801039,96941,30242,63543,96745,30046,63347,96649,29850,63151,9641143,91545,37946,84248,30649,77051,23452,69854,16255,62657,0901252,63254,38656,14057,89459,64961,40363,15764,91166,66668,420136
7、2,58864,67466,76068,84670,93273,01875,10477,19079,27681,3621473,96076,42578,89081,35583,82086,28588,74991,21493,67996,1441586,99889,89792,79795,69798,597101,496104,396107,296110,196113,0959成本预算确定本单位的目标和工作任务；确定分摊成本的任务中心；确定支出类别（直接成本，间接成本）；将成本与任务中心联系起来；10确定与各任务中心有关的费用直接费用间接费用：一般管理费的分摊不能直接分配到各任务中心的费用但与各
8、任务中心的活动有关，如房屋租赁费，一般管理人员费用，公用事业费。按一定标准（成本分摊因素）分摊成本11 预算策略培养能发挥作用的客户建立立法者和资深行政者对本单位项目的信心当项目面临削减时，就要：我们是专家指出项目削减的严重后果提出削减最受欢迎项目的建议要么全通过，要么全否决你来选择削减部分提议去做调研12预算的审批和执行过程13预算的审批立法部门审批预算是现代预算的本质特征政府预算应在财政开始前2-3个月呈递立法部门审批。立法机构对预算的审批权有3种模式-权利无约束，如实行总统制的美国和菲律宾。-权利受约束，如实行内阁制的英、德和日本。-平衡预算的权利：只是在必须采取措施维持预算平衡的前提下
9、，立法机构才能增减支出或收入。中国预算法存在的问题分析14作业立法部门为什么要审批预算？没有立法部门的预算过程将会是怎样？我国法律上规定的立法部门在预算过程中的作用是什么？有什么缺陷？实际中立法部门又起了什么作用？15预算的执行由谁来执行预算？预算执行的原则是什么？如何保证预算的有效执行？16预算执行过程的参与者财政部门（预算部门）计划部门行政总裁办公室审计总长预算单位（机构、部门）立法部门17预算执行的原则严格按立法通过的预算执行能够应付执行过程中的各种变化，及时对预算进行调整18如何保证预算的有效执行？预算执行的控制为什么要进行预算控制？控制什么？控制目标由谁控制?控制类型19为什么要对预
10、算执行进行控制?预算是具有法律效力的文件，是公众利益的集中表现预算的决策（立法部门）和预算的执行（行政部门）是分离的，产生了委托代理问题 保证预算平衡20预算控制的类型外部控制内部控制21外部控制什么是外部控制？由谁进行外部控制？隶属于立法部门或行政部门的审计单位进行如何进行外部控制？外部控制的优点和缺点22什么是外部控制？通过法律和规章制度对预算执行进行控制，是正式规则。如美国预算的外部控制：23什么是外部控制？通过法律和规章制度对预算执行进行控制，是正式规则。如美国预算的外部控制：24Legal Framework法律控制From the US Constitution（宪法）Articl
11、e 1, Section 7All bills for raising revenue shall originate in the House of RepresentativesArticle 1, Section 8The Congress shall have the power to lay and collect taxes, duties imposts and excisesArticle 1, Section 9No money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of an Appropriations
12、made by law; and a regular statement and account of the receipts and expenditures of all public money shall be published from time to time.25Legal Framework, continuedStatutes enacted by the legislative body:example from the Congress of the USAnti-Deficiency Act（反亏拙法）No department can make greater e
13、xpenditures during a fiscal year than provided by Congress1870: $100 fine and 1 month in jailFirst major effort by Congress to exert more control over government expenditures1950: $5000 fine and 2 years in jail26Legal Framework, continuedVarious laws on（其他法律）Procurement（采购法）Debt（债务法)Special Funds(特别
14、基金法）Financial Regulations（金融控制法）Audits（审计法）27外部控制的目标根据立法变化调整预算支出计划确保预算单位按照立法和行政规定使用资金保证预算平衡使预算能够应付突发事件28目标1：控制预算单位按照要求使用预算资金岗位控制资金转移控制重置固定资产控制差旅费29目标2：预算平衡控制收入、支出控制支出上限应急备用金不使用立法已批准的资金30目标3：应对突发事件Reprogramming funds（重组项目）Transferring funds（转移资金）Using contingency funds（使用应急资金）Supplemental appropriati
15、ons（申请补充拨款）31 外部预算控制的缺点循规蹈矩，扼杀管理者的创造力管理者没有风险绕过控制的对策层出不穷预算管理和经营管理中忽视长远规划32内部控制根据职业道德和规则以及共享价值理念控制预算资金的使用给予管理者更多的自主权33有效内部控制的前提条件共享公共服务理念理解机构的任务健全的责任机制透明有效的资深管理34作业中国预算执行过程存在什么问题？原因在哪里？35预算审计36预算审计的种类财务审计：审计财务报告书（财务报表）及其所依据的会计准则，并将审计结果予以报告。合规性审计：对法律方面和管理方面的合规性情况进行审计，核心是管理系统，财务系统以及管理开支系统的诚实与适当性。绩效审计：对预
16、算单位的的管理与运营绩效进行细致的确认和计量。37独立审计审计的作用审计发挥作用的前提中国审计存在的问题如何解决？38审计的作用：预算审计是公民监督权的体现审计监督的对象是政府及财政预算，独立、客观、公正地审查问题、弄清事实和暴露问题。审计有没有处理权不是问题的关键（实际上审计机关也难以去处理）。处理问题或如何处理，应该是政治家们或审计报告利用者们的事，他们会根据法规上的、组织上的、惯例上的、行政上等方面的因素和标准对审计结果进行反映和处理。39人大的作用对于人大来讲，重要的也不是去处理问题，它毕竟不是行政机关，而是通过对审计所查出来的问题进行质询、听证、讨论、调查等公开化、透明化的程序，形成
17、对行政机关或有关责任人更全面的制约与监督的局面。这种对政府或有关责任人行政权履行状况给予的公开化评价，实际上就是人大最有力的处理问题的方式。这种方式关键在于它是程序性和透明性的，大大降低了暗箱操作。40审计发挥作用的前提独立审计人大对独立的审计监督提供程序和制度上的有利和有力保障 。41中国审计存在的问题审计不独立我国现行审计体制是政府主导下的行政型体制。这一体制自1982年形成至今。其特征是政府对审计机关的直接控制。42内部审计出现的背景和改革的必要性我国现行审计体制建立之时，我国正在进行经济体制改革，改革中出现了许多问题，如经济秩序混乱、国有企业财务混乱等，政府急需建立审计这样的监督制度以
18、加强经济监管职能，而当时国家的政务和经济管理权限也基本集中在政府。正因为掌管强大行政权的政府对审计监督的需要与主持，审计事业才得以快速发展。按当时情况，国家审计就是要配合政府维护经济秩序和监督国有企业，审计监督的意义就在于增强政府行政管理绩效，保障政府经济监管职能和目标的实现。为此，国家审计的设置与工作方式就必须适合政府管理模式，依照行政管理体制来设置。这样审计监督就必然与政府监管国民经济的职责和任务相适合，以国有企业审计为主。当时，行政型模式下国家审计的体制弊端（特别是独立性缺乏）并不突出，因为审计机关就同所有的经济管理部门一样，都是国有企业外部监管主体，是外部审计，这时审计监督体制的弊端不
19、明显，优势还比较突出。43如果政府控制下的审计监督是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的需要的话，或者审计监督如果能够很好地配合政府工作的话，独立性缺乏问题的不利影响则相对有限，因为审计监督的主要目标达到了。但是，随着改革开放以及社会主义民主政治的深入发展和人民代表大会制度的日臻完善，人大逐渐加强了对财政预算的审查监督。在中华人民共和国预算法和中华人民共和国审计法颁布实施之后，审计机关须代表政府就政府财政预算执行情况向本级人大常委会提交审计工作报告，这样审计监督除了要与政府工作相联系外，还要与人大预算监督发生联系，审计要立足于服务广大纳税人。于是审计监督的意义和审计关系就变得比以前
20、复杂和多元了。在这种新的情况下，如果纳税人和人大也作为审计委托人要求审计机关审查财政预算，而审计机关却又要受制于政府这个人大监督对象的话，那么审计独立性缺乏问题则由于审计体制问题而变得严重了， 44中国审计改革建立立法型审计审计院模式：设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院（即“一府三院制”）；“审计院”模式下，审计院尽管也接受人大领导和监督，但却与政府、法院和检察院一样，并不是人大机关组成部分或人大常委会直接下属机构，而是一级相对独立的国家机构。 隶属人大模式：在人大常委会或人大财经委下设立审计机关，审计机关是人大机关组成部分；“人大隶属论”模式被更多的“改革派”学者们所推
21、崇。其中心是将审计机关的政府隶属改变为人大隶属，把现行审计职能职责和工作体系完整地从政府系统中转移到人大。 45双轨制模式：即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织：人大所属的审计组织主要从事预算执行审计，政府所属的审计组织主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计任务（如国有企业审计、金融审计、经济责任审计等）。“双轨制”体制从某种意义上说是对“人大隶属论”改革的一种修正，在我国现实政治经济环境下既有利于提高审计独立性又具有改革的现实可能性，是较为合理的立法型审计体制改革设想讨论题：中国应建立什么样的审计模式？46作业预算执行结束后为什么要进行审计？如何保证审计的可靠性？47二、预算过程的作用表达预算参与者不同偏好，并形成统一意见的过程；建立支配和使用公共资源的权力的相互制约机制。48三、什么样的预算过程是好的预算过程？预算过程的结果符合公众利益；如何使预算过程的结果符合公众利益？公共选择49现实中的预算过程充满矛盾、争斗和妥协主要体现为政治问题，即权力之间的冲突和妥协预算的问题是政治问题，离开了政治，或离开了权力的配置和相互作用而谈预算改革，则没有抓住问题的本质，必定不能成功。50
