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1、第十章第十章第十章第十章 公共事业的绩效管理与外公共事业的绩效管理与外公共事业的绩效管理与外公共事业的绩效管理与外部评价部评价部评价部评价学习要点：学习要点：公共事业绩效管理公共事业管理的外部评价 公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品。公共事业产品的生产和提供是一个投入和产出的过程，因而为了生产和提供更多更好的公共事业产品为公众服务，决定了公共事业管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。公共事业的绩效管理是公共事业部门的内部管理，它既通过管理提高绩效，也通过管理不断地对管理结果做出评估，因而公共事业绩效管理过程也是一个公共事业管理部门的自我评估过程，即内部评价过程，是以
2、评估促绩效，绩效和评估的互动过程。 进一步看，公共事业管理的最终目标是保证和提高公众的基本生活质量和水平，促进社会公共利益。因此，一方面公共事业管理的绩效必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行管理和做出自我评价；另一方面，其管理的最终绩效必须放到整个社会发展的背景和公众满意程度的背景下，通过客观的评价标准和方法作出评判。公共事业管理部门自身绩效评估结果与社会评价结果的一致，是最有效率和效益的公共事业管理。 一、公共事业管理绩效理念的树立和绩效一、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成管理的形成 二、公共事业绩效管理的基本内涵二、公共事业绩效管理的基本内涵 三、公共事业绩效
3、管理的价值三、公共事业绩效管理的价值 四、是资源必须使用在预定的结果方面四、是资源必须使用在预定的结果方面 五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用用和作用 六、公共事业绩效管理成功的必须条件六、公共事业绩效管理成功的必须条件 第一节第一节 公共事业绩效管理公共事业绩效管理 一、公共事业管理绩效理念的树立一、公共事业管理绩效理念的树立 和绩效管理的形成和绩效管理的形成 形成原因：第一、作为以政府为核心的公共管理的一个重要组成部分，公共事业管理部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪7080年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。
4、 第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须 二、公共事业绩效管理的基本内涵（一）公共部门绩效管理的概念 美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程 。 （二）公共部门绩效管理活动的基（二）公共部门绩效管理活动的基 本构成本构成 包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标
5、的完整的系统过程： 第一、绩效目标的确立和分解。 第二、绩效目标的实施。 第三、绩效目标的评估。 从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的： （1）绩效评估： （2）绩效衡量 （3）绩效追踪 三、公共事业绩效管理的价值三、公共事业绩效管理的价值 促进公共事业管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共事业管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。 （一）绩效管理是促进公共事业管理 公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效
6、益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的公共事业来说，即本身就带有准公共性，既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的管理来说，就更显出其重要和必须。 这一绩效管理的成本这一绩效管理的成本效益机制及效益机制及对绩效的促进，主要是：对绩效的促进，主要是： “ 结果导向”:绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协
7、调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。 责任机制：责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。 （二）绩效管理是公共事业管理科学（二）绩效管理是公共事业管理科学的评估工具的评估工具确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式.绩效管理在公共事业管理部门中的应用，也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩效的有效的工具。四、公共事业绩效评估指标四、公共事业绩效评估指标 （一）公共部门绩效
8、的基本指标 目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。） 1 1、经济、经济 这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？而且，作为公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。 2 2、效率、效率这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种
9、公共服务结果。 公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率；二是配置效率 。3 3、效果、效果 效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等，相当程度上，是公共服务符合政策目标的程度。 效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。、公平、公平 这一指标关注的基本问题，是接受公共
10、服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。因此，公平指标是对享受公共服团体或个人所质疑的公正性来说的，是对公共管理最重要的本质的实现程度的衡量。 （二）公共事业绩效指标指定分析 第一、社会因素 第二、经营性因素 第三、竞争因素。 第四、公共事业产品公共性纯度因素。 五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用用和作用要建立良好的公共部门绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高，即不仅仅是组
11、织内部纵向的提高，在组织所在的地区或行为中也获得提高。标杆管理就是具有这一功效的重要的管理工具。（一）基准比较的基本含义及在公共事业管（一）基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值理中的价值标杆管理（标杆管理（BenchmarkingBenchmarking）又称基准比较，是在）又称基准比较，是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单准比较
12、的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。杆进行比较。标杆管理实际上是促进组织学习与改革，提高绩标杆管理实际上是促进组织学习与改革，提高绩效的重要途径。效的重要途径。（二）（二）标杆管理的程序标杆管理的程序 （1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物； （2）找出衡量成本、品质及效率的指标； （3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位； （4）衡量这些表现最好的单位的表现； （5）衡是或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距； （6）决定缩小绩效差距的行动方案； （7）执行方案并追踪考核。六、公共事业
13、绩效管理成功的必须条件六、公共事业绩效管理成功的必须条件 第一、组织领导必须有对绩效管理的价值有足够的认识和重视，必须对组织实施绩效管理积极支持。 第二、必须具有制订绩效指标的专业性人才。第三、要将绩效管理制度化。 第二节公共事业管理的外部评价第二节公共事业管理的外部评价一、公共事业管理的社会评价一、公共事业管理的社会评价 二、公共事业管理的公众满意评价二、公共事业管理的公众满意评价 一、公共事业管理的社会评价 公共事业管理的社会评价，是从公共事业管理结果对社会发展目标所作贡献与影响进行的评价。这是从公共事业管理外部，而且主要由非公共事业管理机构来进行的评价。这种评价是把公共事业管理的结果放在
14、整个社会的发展中，从全社会的角度出发，分析评判公共事业管理的最终结果对社会发展目标的影响程度，从各个方面综合评价其结果对社会发展的贡献。 （一）公共事业管理社会评价指标（一）公共事业管理社会评价指标公共事业管理社会评价的基本指公共事业管理社会评价的基本指标标对公共事业管理的社会评价，其基本的指标是效率、效果和公共职责的履行。社会评价中的效率，仍然是公共事业管理机构的投入和产出的问题 。社会评价中的效果，主要是看公共事业管理机构管理结果与目标的吻合程度 。社会评价中的公共职责的履行，一是看公共事业管理机构管理结果是否体现了公共事业管理的本质要求，同时要分析公共事业管理机构是否对管理结果负责；二是
15、看其管理的程序是否公正并具有合法性，三是考察公共事业管理机构是否公开回应了来自社会各方面的的要求，同时，是否回答了公众的查询和提问，因为公共事业管理机构作为涉及公共利益的管理机构，除涉及国家机密或法律所规定的保密内容外，其工作应该是公开的。公共事业管理社会评价中的社会指标公共事业管理社会评价中的社会指标所谓社会指标，是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。 社会指标是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共事业管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共事业管理所需
16、要的相关信息。（二）公共事业管理社会评价的方法（二）公共事业管理社会评价的方法简单简单“前前后后”对比分析法对比分析法 前 后 实施管理前 实施管理后 A2 A1 时间“投射投射实施后实施后”对比分析法对比分析法投射实施后实施管理前实施管理后A1A1 趋向线 O2 O1 时间图“投射实施”对比分析“有有无无”对比分析法对比分析法实施管理前实施管理后 B1 B2时间图“有无”对比图（三）公共事业管理社会效果评价的主要内容社会效果评价，主要应注意在下述方面公共事业管理是否作出了贡献： 第一、公共事业管理与人们生活质量的提高第二、公共事业管理与社会经济增长 第三、公共事业管理与社会收入分配改善 二、
17、公共事业管理的公众满意评价 公共事业管理是以公共事业产品的生产和提供为社会服务的，因而就其与公众关系的本质而言，不是管制而是服务，社会和公众的意愿与要求是公共事业管理的出发点和归宿。因此，评价公共事业管理机构绩效的优劣高下，不仅仅是看其经济指标和效率指标的高低，也不仅仅看公共事业管理机构对达成社会公正的自我评估，还必须考察评价其所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要，其绩效评估是否得到公众的认可，公众对其提供的公共服务是否满意。 （一）公共事业管理公众满意评价的产（一）公共事业管理公众满意评价的产生及实质生及实质以公众是否满意来对公共事业管理结果做出评价，这是20世纪70年代世界范围内开始
18、的政府管理改革运动中，“行政就是服务，公众就是顾客”改革必然结果。从公共管理的角度看，公众满意程度评价，通过公共事业管理机构的服务对象，融经济、效率、效果和公正为一体所作出的评判，根本上是对公共管理机构绩效全面的、综合的和终极性的评价。（二）公共事业管理公众满意评价的基（二）公共事业管理公众满意评价的基本方法本方法通过调查，分析公众对公共事业管理的满意程度对公共事业产品进行“市场分析” （三）实施公共事业管理公众满意评价（三）实施公共事业管理公众满意评价的条件的条件 第一、必须建立新型的公共事业产品生产和提供体制第二、公共事业产品生产企业有竞争的自由和公平竞争的环境 第三、公众有选择的自由和必
19、须的民主意识 本章小结本章小结 公共事业管理的绩效管理过程也是公共事业管理部门的自我评估过程，是绩效和评估的互动过程。绩效管理，是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程，分为绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三项功能活动。公共事业管理的基本绩效指标是经济、效率、效果和公正，同时应根据公共事业管理特点具体分析。标杆管理在公共事业管理中有重要作用。公共事业管理的外部评价主要有社会评价和公众满意评价。社会指标是社会评价科学性的重要保证，而前后对比分析法是评价的基本方法。公众满意评价是在公共事业产品这一特定市场上的市场检验，可以通过对公众调查和特定的市场分析进行，根本上是对公共管理机构绩效全面的、综合的和终极性的评价。 但但当当养养羽羽翮翮，鸿鸿举举必必有有期期！
