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1、第一章 公共政策学的学科要素第一节 什么是公共政策学第一节 什么是公共政策学 一、公共政策学的概念说明 主要有以下几种学科名称：公共政策学；政策学；政策科学；政策分析；公共政策分析；政策研究；公共政策研究。 第一节 什么是公共政策学 二、公共政策学 公共政策学是指一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。 第一节 什么是公共政策学 三、公共政策学的学科性质 公共政策学作为一个全新的的、独立的学科，有如下四个基本特征： 1、公共政策学是一个综合性、跨学科的新研究领域。 2、公共政策学
2、是一门以行动为取向的科学，体现着理论与实践的统一。 3、公共政策学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科。 4、公共政策学是软科学的一个重要分支。 第一章 公共政策学的学科要素第二节 研究对象与概念体系第二节 研究对象与概念体系 一、公共政策学的研究对象 1研究对象 在掌握公共政策学的研究对象之前，首先弄清楚以下几个问题： 第一，公共政策学研究的是组织的而非纯个人的决策行为。 第二，并非所有组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学的研究对象。 第三，在公共组织中，政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学的研究对象的核心和重点。 第四，政府组织以外
3、的公共组织，被称为非政府组织，即NGO。 第二节 研究对象与概念体系 有关非政府组织的决策行为是否是公共政策，探讨起来就比较复杂。 首先，具有哪些属性或特征的组织属于非政府组织，学者们至今仍在进行深入探讨，还没有统一的标准。目前比较权威的观点是美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心莱斯特塞拉蒙教授所做的界定。他认为，具有如下属性或特征的组织属于非政府组织：正式组织；非政府；非营利分配；自我治理；志愿；非政治性；非宗教性。 其次，并非所有的非政府组织的决策行为都是公共政策。 第二节 研究对象与概念体系 一、公共政策学的研究对象 综上所述，就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织
4、的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象是公共政策，因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政策的学问。第二节 研究对象与概念体系 一、公共政策学的研究对象 2公共政策学研究的内容 （1）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能（第四章对此问题进行了专门的探讨） （2）政策系统（第五章对此问题进行了全面的分析） （3）政策过程（第七至第十一章对此问题进行了考察，本书把政策过程分为政策问题的形成与认定、政策的规划与抉择、政策执行、政策评估、政策终结五个阶段）第二节 研究对象与概念体系 二、公共政策学的概念体系 本书将公共政策学的概念体系分为
5、三个层次，即核心概念、次级概念和边际概念。每个层次的概念又包括一系列其他子概念。第一章 公共政策学的学科要素第三节 现代西方公共政策学的产生第三节 现代西方公共政策学的产生 一、20世纪40年以前 1887 年伍德罗威尔逊(Woddrow Wilson) 在政治学季刊第二期上发表了题为“行政的研究”的论文。正是在这篇论文中,威尔逊从公共政策的角度将政治与行政区分为两个领域。他认为政治只负责制定或决定公共政策，而公共行政则负责执行公共政策。 对美国公共行政科学发展做出了重大贡献的古德诺(Frank J . Goodnow) 也十分重视公共政策问题。他也像威尔逊一样,主张政治与行政分开,政治家依据
6、一定的价值标准制定政策,而公共行政却可以以价值中立的态度去执行公共政策。第三节 公共政策学的产生 二、20世纪50年代到70年代初 从20世纪50年到70年代初是西方现代政策科学发展中的“拉斯韦尔德洛尔传统”时期。这一时期最主要有两个杰出的政策科学家，一是拉斯韦尔，另一个是德洛尔。 第三节 公共政策学的产生 二、20世纪50年代到70年代初 1拉斯韦尔对政策科学的贡献 早 在 1943 年 ,拉 斯 韦 尔 (Harold D. Lasswell) 就在他的一份备忘录中提到“政策科学”这一术语。 1950 年,他与卡普兰合著了权力和社会:政治研究的框架一书,书中正式使用了“政策科学”这一概念。
7、 第三节 公共政策学的产生 二、20世纪50年代到70年代初 1拉斯韦尔对政策科学的贡献 1951年,劳纳与拉斯韦尔主编了政策科学:范围与方法的新近发展, 在这一著作中,拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界,人们普遍认为, 政策科学的问世,是政策科学诞生的标志。第三节 公共政策学的产生 二、20世纪50年代到70年代初 1拉斯韦尔对政策科学的贡献 1963年，政治科学的未来一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究，特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。第三节 公共政策学的产生 二、
8、20世纪50年代到70年代初 1拉斯韦尔对政策科学的贡献 1971年， 在政策科学展望一书中，他对政策科学作了进一步的讨论，将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。第三节 公共政策学的产生 二、20世纪50年代到70年代初 1拉斯韦尔对政策科学的贡献 在决策过程等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。第三节 公共政策学的产生 二、20世纪50年代到70年代初 2德洛尔
9、对政策科学的贡献 叶海卡德洛尔(Yehez kelDror)，在19681971年短短的几年里，出版了所谓政策科学的“三部曲”公共政策制定检讨(1968年)、政策科学构想(1971年)、政策科学进展(1971年)以及发表了一批政策科学论文。这些著作构成了政策科学发展的第二个里程碑。在这一时期，政策科学研究的重点是对政策制定系统的方法和知识加以改进。第三节 公共政策学的产生 三、20世纪世纪70年代以来年代以来 70年代以后就未能再取得进展与突破。于是,政策科学便朝着新的方向发展并取得了一系列新的突破。（1）政策分析范式迅速成为壮大；（2）政策执行与政策评估研究得到强化；（3）公共政策研究的途径
10、由政治学研究途径转向经济学研究途径；（4）政策科学的研究视野也开始由对政策过程等传统主题的重视进一步拓宽至对诸如政策价值观、比较公共政策研究、政策网络管理和战略研究等现代主题的关注。 第一章 公共政策学的学科要素第四节 公共政策学的研究途径第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径 1系统途径：政策是政治系统的输出系统途径：政策是政治系统的输出（1）主要观点）主要观点它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。系统模型认为，
11、公共政策是政治系统与环境的解释。系统模型认为，公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反应。诸多因素相互作用的一种反应。 环境：社会、经济、文化等因素输入：需求与 支 持政治系统：决策者对社会进行价值分配的结构与过程输出：决策与行动 权威性的价值分配 公共政策方案产出通过与环境的的相互作用图1: 系统途径模型反馈第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径 1系统途径：政策是政治系统的输出系统途径：政策是政治系统的输出（2）该模型的优点）该模型的优点第一，它对环境有较大的适应性：一方面，当政策的支持度不够时有修改的弹性；另一方面，决策者可以借助环境机制向民众解释
12、政策制定的目的与手段，从而加强这种支持。第二，系统模型有着广泛的应用，特别是在教育、福利、税收、财政等政策领域。 第三，系统分析理论的主要价值是对十分复杂的政治现象，提供了一种理论概括方式。同时，系统分析理论并不像传统理论那样，强调制度或结构，而是强调过程。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径 1系统途径：政策是政治系统的输出系统途径：政策是政治系统的输出（3）学者的批评性观点）学者的批评性观点第一，把伊斯顿对政治系统的理论概括，看成是对实际政治系统动作方式的准确描述是错误的。 对系统论的第二个批评是它强调转换过程和决策黑箱的重要性，但是与要求和支持的详尽分析
13、相比，对转换过程的关注相对较少。 对政治系统论的第三个批评，是系统尤其是在黑箱中过程发生的方式，可能其本身就是政治行动的目的。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展拉斯韦尔拉斯韦尔, 在在1956年的年的决策过程决策过程一书中一书中把政策过程划分为把政策过程划分为7个阶段个阶段: 情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是
14、一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展20世纪70年代中期,拉斯韦尔的学生布鲁尔 (Garry D. Brewer)提出了政策过程的六阶段论: 创始、估价、选择、执行、评估、终止。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展琼斯把政策过程概括为如下几个阶段:问题确认、形成建议、决策过程、选定政策、政策执行、政策评估。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行
15、为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展安德森把政策过程划分为如下几个阶段:问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展陈庆云提出的公共政策分析的基本框架包括如下几个方面:公共政策问题的构建、公共政策方案的制定与通过、公共政策内容的实施以及公共政策效果的评价。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政
16、策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展张国庆把政策过程分为政策问题的形成(包括公共政策问题的认定、创立政策议程、形成政策决定)、政策规划、政策执行与政策评估(包含政策终结)。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展张金马把政策过程分为:政策问题的确认、政策规划、政策合法化与政策采纳、政策执行、政策评估、政策终结六个阶段。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研
17、究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（1）政策过程阶段论的提出与发展）政策过程阶段论的提出与发展陈振明则把一个政策周期分为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控与政策终结几个阶段。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（2）政策过程阶段论的贡献）政策过程阶段论的贡献我们可以把政策过程阶段论的贡献概括为我们可以把政策过程阶段论的贡献概括为:第一，为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化的模型。第一，为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化的模型。第二，
18、把复杂、抽象的政策过程分解为若干简单具体的阶段第二，把复杂、抽象的政策过程分解为若干简单具体的阶段,为开展大量为开展大量的经验研究、比较研究提供了可能性的经验研究、比较研究提供了可能性,从而在丰富政策科学知识体系的同从而在丰富政策科学知识体系的同时时,为进一步理论建构打下基础。为进一步理论建构打下基础。第三，帮助政策科学尽快地从政治学、公共行政学中脱离出来第三，帮助政策科学尽快地从政治学、公共行政学中脱离出来,成为一个成为一个相对独立的学科。相对独立的学科。第四，由于具有高度的抽象、概括性第四，由于具有高度的抽象、概括性,因此这一模型不仅适用于不同的政因此这一模型不仅适用于不同的政策领域策领域
19、,而且可以适用于不同的文化。而且可以适用于不同的文化。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（3）对政策过程阶段论的批判）对政策过程阶段论的批判对政策过程阶段论的批判主要集中在以下几点对政策过程阶段论的批判主要集中在以下几点:首先也是遭受指责最多的是这一模型没有提供因果解释，没首先也是遭受指责最多的是这一模型没有提供因果解释，没有解释驱动政策过程向前发展的动力有解释驱动政策过程向前发展的动力,因此缺少预测的能力。因此缺少预测的能力。其次其次,它过于简化了纷繁复杂的政策过程它过于简化了纷繁复杂的政策过程
20、,以简约性牺牲了含以简约性牺牲了含盖面、解释力。盖面、解释力。最后最后,它没有提供经验验证的基础。它没有提供经验验证的基础。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径政策过程模型：政策是一种政治行为政策过程模型：政策是一种政治行为（3）对政策过程阶段论的批判）对政策过程阶段论的批判不管学者们对政策过程阶段理论提出什么样的批评，不能否认这一理论所不管学者们对政策过程阶段理论提出什么样的批评，不能否认这一理论所产生的广泛而深远的影响。这一点可以从以下三方面得到反映：从学术界产生的广泛而深远的影响。这一点可以从以下三方面得到反映：从学术界来看来看,70年代和年代和80年代的
21、政策研究基本都是围绕某个政策阶段的研究年代的政策研究基本都是围绕某个政策阶段的研究,并出并出现了一批政策研究的经典性论著。现了一批政策研究的经典性论著。与此同时与此同时,无论是学术会议的主题还是图书馆的图书分类都接受了这种政无论是学术会议的主题还是图书馆的图书分类都接受了这种政策过程阶段论的主张。策过程阶段论的主张。政策过程阶段论的影响还渗透到大学的课程设置以及政策制定者对自身角政策过程阶段论的影响还渗透到大学的课程设置以及政策制定者对自身角色的认知。色的认知。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径团体途径：政策是团体间的平衡团体途径：政策是团体间的平衡（1）主
22、要观点）主要观点这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物，即公共政策是团体利益之间的平衡。物，即公共政策是团体利益之间的平衡。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径团体途径：政策是团体间的平衡团体途径：政策是团体间的平衡（2）如何维持团体之间的平衡？）如何维持团体之间的平衡？ 托马斯R戴伊认为有三种机制：第一，整个利益集团体系由几种力量组成，并形成一种均衡。第二，团体成员的重叠性有助于保持平衡，其方式是防止某一个团体离主流价值太远。第三，团体
23、竞争形成的制衡机制也有助于保持系统平衡。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径团体途径：政策是团体间的平衡团体途径：政策是团体间的平衡（3）团体理论的缺陷）团体理论的缺陷 该理论的缺陷在于它在把注意力集中于政策制定的过程那些重要的能动因素的同时，似乎过分夸大了团体在社会政治生活中所发挥的作用，而低估了政策制定者（政府官员）在政治过程中所具有的独立的且富有创造性的作用。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径精英途径：政策是精英们的偏好精英途径：政策是精英们的偏好（1）主要观点）主要观点精英理论将公共政策视为把握统治权力的政治精英们精英
24、理论将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。其主要观点是：在政策过程中，公众完的价值偏好。其主要观点是：在政策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把生决定作用。与之相反，占统治地位的政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，握政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。然后由行政官员及其机构加以执行。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径精英途径：政策是精英们的偏好精英途径：政策是精英们的偏好（
25、2）托马斯）托马斯R戴伊认为可以从六个方面把握精英理论：戴伊认为可以从六个方面把握精英理论： 第一，事实上，社会被分为拥有权力的少数和没有权力的多数两大阶层。第一，事实上，社会被分为拥有权力的少数和没有权力的多数两大阶层。 第二第二 ，少数行使统治权的人，在被统治的大众中并没有代表性，精英是从社，少数行使统治权的人，在被统治的大众中并没有代表性，精英是从社会经济上层体系中不成比例地抽取出来的。会经济上层体系中不成比例地抽取出来的。 第三，从非精英演变为精英的过程是很漫长，同时可以持续不断地维持社会第三，从非精英演变为精英的过程是很漫长，同时可以持续不断地维持社会稳定和防止革命。稳定和防止革命。
26、 第四，精英的共识代表了社会系统的基本价值以及如何维护这一系统的理念第四，精英的共识代表了社会系统的基本价值以及如何维护这一系统的理念第五，公共政策反映的不是大众的要求，而是精英的最主流价值观。第五，公共政策反映的不是大众的要求，而是精英的最主流价值观。 第六，冷漠的大众对精英们的直接影响相对较少。精英影响大众要甚于大众第六，冷漠的大众对精英们的直接影响相对较少。精英影响大众要甚于大众影响精英。影响精英。第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径精英途径：政策是精英们的偏好精英途径：政策是精英们的偏好（3）在政策分析中，精英理论有什么意义？）在政策分析中，精英理论有什
27、么意义？第一，精英主义认为公共政策不会反映民众的要求，而是反映精英的利益、第一，精英主义认为公共政策不会反映民众的要求，而是反映精英的利益、价值和偏好。因此，公共政策中的变迁和创新只是精英对自己价值观进行价值和偏好。因此，公共政策中的变迁和创新只是精英对自己价值观进行重新定义的结果。重新定义的结果。 第二，精英主义认为大众在很大程度上是被动、冷漠和缺乏信息的，因此大众情感在更多的时候被精英所操纵；在大多数时候，精英和大众之间的沟通是从上往下的。因此，普选和政党竞争并不能使大众参与统治。 第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识社会的稳定和秩序的存在就依赖于精英集团的
28、这种共识，它们反映了基本价值观。政策方案只有与此相符才可能进入政策议程，得到决策层的认真考虑。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径制度途径：政策是组织的产物制度途径：政策是组织的产物（1）主要观点）主要观点这种途径将政策看作政府制度运行的结果。制度理论这种途径将政策看作政府制度运行的结果。制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性的影响。也就是说，不同的命周期里都发生着决定性的影响。也就
29、是说，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。度的产物。 第四节 公共政策学的研究途径一、政治学的研究途径一、政治学的研究途径制度途径：政策是组织的产物制度途径：政策是组织的产物（2）政府制度对公共政策内容有何影响）政府制度对公共政策内容有何影响政府制度对公共政策内容的影响主要表现在这样几个方面：第一，它可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施；第二，它可能对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用；第三，它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置接近政府权力的障碍
30、。 第四节 公共政策学的研究途径二、经济学的研究途径二、经济学的研究途径 1.福利经济学 福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。第四节 公共政策学的研究途径二、经济学的研究途径二、经济学的研究途径 1.福利经济学 福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有效
31、地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。 从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的；面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本效益分析。第四节 公共政策学的研究途径二、经济学的研究途径二、经济学的研究途径 2.公共选择理论 作为一种公共政策的研究途径，公共选
32、择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。 由这一假定出发，公共选择理论得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。根据这种途径，投票者更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家他们提出竞争的一揽子服务和税收计划来交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。第四节 公共政策学的研究途径二、经济学的研究途径二、经济学的研究途径 3.新制度主义 政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。
