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1、科学发展数字化城管科学发展数字化城管住房和城乡建设部信息中心 郝力2012年11月30日广州科学发展数字化城管科学发展数字化城管一、城管问题二、问题根源三、基本做法四、重要经验五、存在问题六、社管城管管理问题多管理问题多管理问题多管理问题多工程多工程多工程多工程多市场多市场多市场多市场多场所多场所多场所多场所多流动多流动多流动多流动多垃圾多垃圾多垃圾多垃圾多广告多广告多广告多广告多管线多管线多管线多管线多汽车多汽车多汽车多汽车多管理主体多管理主体多管理主体多管理主体多规划规划规划规划建设建设建设建设房产房产房产房产园林园林园林园林市容市容市容市容环卫环卫环卫环卫执法执法执法执法工商工商工商工商
2、环保环保环保环保公安公安公安公安交通交通交通交通卫生卫生卫生卫生民政民政民政民政管线管线管线管线区县区县区县区县结果模糊结果模糊结果模糊结果模糊一、城管问题城市管理老大难城市管理老大难条块模糊条块模糊条块模糊条块模糊权责模糊权责模糊权责模糊权责模糊数量模糊数量模糊数量模糊数量模糊位置模糊位置模糊位置模糊位置模糊对象模糊对象模糊对象模糊对象模糊二、问题根源1、规模扩张引发部件问题城镇化占用土地，到2003年底统计结果为18.51亿亩。7年之内，全国耕地净减少1亿亩，占全国耕地总量的5以上。到2020年城镇建设用地需要3.2万平方公里左右，相当于目前全国所有城市建成区的1.倍左右。城镇化拉动基础设
3、施建设，2004年，城镇的固定资产投资占到全社会总额的83.6。二、问题根源2、人口聚集引发事件问题城镇化带动人口迁移，每年有一千多万农村人口进入城镇。中国大型城市扩张和发展的速度惊人，1993年50万人口以上的城市仅有68个，到2002年底骤增至450个，100万人口以上大城市到2002年底已增至171个。三、基本做法1、改善体制2、完善制度3、规范确责1、改善体制区级区级区级规规划划建建设设建建设设房房产产园园林林市市容容执执法法工工商商环环保保公公安安交交通通环环卫卫条块分离、职责不清处置下移、以块为主监督上移、高位考核1、改善体制重心下移：重心下移：常州市建立了“两级政府、三级管理、四
4、级网络”、 “重心下移、属地管理、以区为主”的城市管理新体制。杭州市按照“一级监督、两级指挥、按责处置”的原则，建立起全市统一的城市管理体制。烟台市在城市管理上有步骤地进行了“重点下移、管干分开、以区为主、属地管理”的体制改革，作业层面基本下移到区，市一级主要强化制定政策、监督管理的职能。 1、改善体制资源下放：资源下放：常州市关于进一步明确区级政府城市管理职权的若干意见，从22个方面将市相关职能部门部分城市管理的职能进一步下放到区，并配套相关经费和人员。如市经贸委将城区78个菜市场全部下放到区，明确由街道(镇)具体负责管理，同时配套管理经费；市园林局将大部分绿化管养的职能下放给区，并配套相关
5、经费；市城管局将门楼牌匾等有关城市管理的管理权和执法权全部下放到区等等。杭州市注重处置过程的投入。研究并实施“代整治”、“备货制”和“问责制”，坚持问题处置在先，责任追究在后，对责任一时难以界定的启动“代整治”；着力解决建管衔接上的问题，对体现个性建设和影响安全的建设材料，采取“备货制”，以便及时处置；落实问题处置责任，对处置不到位、因推诿而产生不良后果或影响的，启动“问责制”，确保政府部门责任的落实。 2、完善制度区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心区级指挥中心市市市市规规规规划划划划部部部部门门
6、门门市市市市建建建建设设设设部部部部门门门门市市市市管管管管线线线线部部部部门门门门市市市市房房房房产产产产部部部部门门门门市市市市园园园园林林林林部部部部门门门门市市市市容容容容执执执执法法法法工工工工商商商商市市市市环环环环保保保保部部部部门门门门市市市市公公公公安安安安部部部部门门门门市市市市交交交交通通通通部部部部门门门门环环环环卫卫卫卫市市市市容容容容执执执执法法法法工工工工商商商商环环环环卫卫卫卫市市市市容容容容执执执执法法法法工工工工商商商商环环环环卫卫卫卫2、完善制度考核制度杭州市建立考核机制，将数字城管运行结果纳入市政府对各城区和市级相关部门（单位）的城市管理目标责任制考核制
7、度，实行“旬分析、月公示、年考核”，每月出具分析报告，将问题及时解决率实现的情况，通过杭州日报等主流媒体进行公布，不断提升问题处置能力。常州市政府制订了关于进一步完善城市长效综合管理机制的意见、市政府关于落实城市长效综合管理考核的意见（试行）及其他相关标准和要求，下发了各辖区落实城市长效综合管理考评办法、各辖区落实城市长效综合管理考评计分细则，确定了长效综合管理考评的依据。烟台市数字化城市管理的绩效评价结果除定期向市、区政府和各级主管部门报告外，还将其纳入市委、市政府年度城市经济社会发展指标考核体系。 3、规范确责工程工程市场市场场所场所流动流动垃圾垃圾广告广告管线管线汽车汽车部件标准部件标准
8、部件标准部件标准事件标准事件标准事件标准事件标准规划规划规划规划建设建设建设建设房产房产房产房产园林园林园林园林市容市容市容市容环卫环卫环卫环卫执法执法执法执法工商工商工商工商环保环保环保环保公安公安公安公安交通交通交通交通卫生卫生卫生卫生民政民政民政民政管线管线管线管线区县区县区县区县确权确责确权确责确权确责确权确责处置标准处置标准处置标准处置标准 独独独独立立立立监监监监督督督督检检检检查查查查考考考考核核核核监督标准监督标准监督标准监督标准考核标准考核标准考核标准考核标准对象模糊、位置模糊、数量模糊对象模糊、位置模糊、数量模糊对象模糊、位置模糊、数量模糊对象模糊、位置模糊、数量模糊权责模
9、糊、条块模糊权责模糊、条块模糊权责模糊、条块模糊权责模糊、条块模糊结果模糊结果模糊结果模糊结果模糊对象标准化对象标准化处置标准化处置标准化监督标准化监督标准化3、规范确责处置制度杭州市编制了杭州市数字城管事部件处置标准和时限，并结合杭州实际，将住房和城乡建设部行业标准确定的事部件类型扩展至事件5大类61小类和部件6大类97小类，基本覆盖了杭州市所有城市部件和动态事件类别，进一步明晰管理的职责。基于管理上的差异性，以实施梯度管理为要求，编制出全市数字城管的事、部件立结案规范，强化管理的刚性。烟台市对涉及到26个市级主管部门、12个街道办事处、110个社区居委会的部件、事件的处置和管理的责任，按照
10、标准逐一划清，确保城市管理案件“件件有着落，事事有人管”，将处置责任落到实处。3、规范确责监督制度烟台市两轴垂直，高位监督。市里设城市管理监督中心，负责数字化城市管理的信息采集、问题立案以及核查和绩效评价，并对系统流程的各个环节进行高位、全程、全覆盖监督检查。信息采集模式：市场运作，统一管理。按照“管事不养人”原则，采用市场化运作方式招标专业信息采集公司，由市城管监督中心直接管理，对信息采集和处置后的核查两个重要环节信息采集和处置后的核查两个重要环节，实行全方位、全过程监控，确保数据真实可靠。四、重要经验第一，数字城管试点工作的实践证明，监管分离是前提。数字化城管充分体现了党的十七大提出的政府
11、行政要体现决策、执行和监督分立的政府改革精神，在城市管理领域率先实现政府监督职能与执行职能相对分离的行政方式改革，构建了一个独立的监督轴，同时对数十个专业部门和下级政府实现全覆盖的监督，为客观、及时、公正地监督多部门、多地区的城管问题的实际处置结果创造了基本的前提条件。 四、重要经验第二，数字城管试点工作的实践证明，高位考核是根本。在监督与执行分离的情况下，如果缺失上级政府对下级政府、上级政府对专业管理部门执行结果的严格考核机制，监督的作用将无法发挥、逐步衰减或彻底丧失。因此，数字城管的监督结果纳入上级政府对下级政府、对专业部门的考核制度体系，是确保提升监督和执行效能的制度性、长效性的根本保障
12、。四、重要经验第三，数字城管试点工作的实践证明，发现核查是手段。数字化城管为及时海量地发现城市问题，客观量化地核查和反馈各地区、各部门处置问题的实际结果，提供了不同以往的高效、可视、量化的监督实现手段。为提高处置效率、提高处置质量、支持量化考核等方面的需要，提供了客观、真实、准确的监督数据基础。四、重要经验第四，数字城管试点工作的实践证明，确责达标是关键。数字城管最终目标是不断提高城市问题的处置效率。为此，在监管分离、高位考核、发现核查等改革的基础上，紧密结合多部门多地区全面监督考核、现行专业标准规范和本地城市化进程的阶段性特征的实际需要与可能，必须循序渐进地解决横向到边，纵向到底的各类城管问
13、题的责任主体和结果标准两个事关处置落实的关键环节。落实责任才能避免处置责任的推诿，落实标准才能保证处置结果的质量。四、重要经验第五，数字城管试点工作的实践证明，信息技术是支撑。伴随城市规模和管理内容的爆炸式增长，现存的以市级专业条条部门管理的体制机制难以适应。伴随城市规模和管理内容的爆炸式增长，现有城市管理专业部门的发现、处置、核查的手工方式难以适应。为此，整合后的城管模式必须以数字化手段，适应几十倍、上百倍数据传输和处理的新模式管理需求，没有信息化技术的全面面支撑，基于海量规模和高速交换的数字化城管将无法维持正常运转。四、重要经验第六，数字城管试点工作的实践证明，高效处置是目的。在城市管理组
14、织、考核、监督、处置和技术等环节成功有效地改革与运行的情况下，城市管理发现、处置、核查、考核等工作的效率，必将提高数十倍，城市市容市貌和城管工作面貌必将得到根本改观。五、存在问题第一，领导认识不足。一是，从本质上看，领导认识取决于当地经济社会发展阶段。如果城市处在以经济和建设为中心的发展阶段，对城市管理重要性和管理资源配置会持消极的态度。所以，从全国范围看，会出现“两多一少”和“两个同步”的现象。二是，如果出现城市领导适度超前地开展数字城管工作，作为执行机构领导要把握好提高城管效率和增加城管资源的“度”，才能领会当地领导的真实意图，在工作开展上处于主动地位。五、存在问题第二，体制调整较难。在我
15、国现行行政管理体制下，城市公共管理实行以条条部门管理为主体，城市公共服务以行政事业方式为主，在不发达地区尤其明显，是体制改革的基本障碍。在经济发达地区，通过政府公共服务市场化，政府公共管理区域化的演变，比较容易实现面向大城管的管理体制改革，即“重心下移、属地管理、以区为主、服务外包”的城市管理新体制，反之比较困难。这也是造成不少城市搞“小城管”模式，无疾而终或效率衰减的根本原因。五、存在问题第三，制度设计模糊。数字化城管的基本制度包括两个方面，一是考核制度。其要点是高位考核，纳入基本制度。二是处置制度。其要点是重新划分职责，明确处置结果标准。这两项基本制度必须由市政府发布和实施。否则，其他所有
16、监督、考核、处置等制度都会流于形式，无法形成长效机制。五、存在问题第四，处置责任不清。实践证明，数字化城管建设成果分为两个性质截然不同的层次。低层次，数字化城管在城管资源总量不变的前提下，提高各个处置部门的处置效率。高层次，在提高各个处置部门的处置效率的前提下，发现和逐步补充城市管理普遍不足的资源。无论要实现那个层次的成果，其前提都是必须通过贯彻落实立案、处置、结案标准，重新划定各处置单位的职责范围和处置结果的标准。否则，低层次和高层次的效果均无法达成。五、存在问题第五，技术定位错位。主要存在三个错位：一是技术至上。以为数字化城管的要害是“数字”而不是“城管”。二是盲目创新。对数字城管规定动作
17、一知半解，津津乐道高科技的雕虫小技。三是贪大求洋。严重脱离本市经济和管理的实际，花巨资搞锦上添花。六、社管城管1、制度设计的共享2、技术资源的共享3、业务内涵的协同4、动力机制的互补1、制度设计的共享社管的本质需求：定事定级定责定人定房-位置-社管网格驱动多个部门协同工作-处置-多个部门定事分级结果分级监督-监督-事件监督定事分级结果统一考核-考核-绩效评价定位体系、标准处置制度、标准监督制度、标准 与数字城管异曲同工考核制度、标准2、基础资源的共享社管的本质需求：定事定级定责定人定房-位置-社管网格驱动多个部门协同工作-处置-多个部门定事分级结果分级监督-监督-社管监督定事分级结果统一考核-
18、考核-绩效评价网格资源信息资源硬件资源 与数字城管完全共享网络资源3、业务内涵的协同1 1、预防性协同工作类业务（因果协同）、预防性协同工作类业务（因果协同）城管的私搭乱建可能导致社管的社会矛盾问题城管的私搭乱建可能导致社管的权属纠纷问题城管的水域不洁可能导致社管的水体污染问题城管的油烟污染可能导致社管的门店扰民问题城管的施工现场可能导致社管的施工扰民问题城管的群发事件可能导致社管的突发事件问题城管的突发事件可能导致社管的平安建设问题2、同步性发现报告类业务（同步参考）广告监管-职能部门流浪乞讨-特殊人群消防设施-职能部门供水设施-社会矛盾排水设施-社会矛盾卫生设施-社会矛盾停车设施-社会矛盾交通设施-平安建设环保设施-职能部门4、动力机制的互补社管动力来自城市党委系统，目标是稳定城管动力来自城市政府系统，目标是秩序良好秩序是稳定的基础，稳定是秩序的更高目标我们希望在共享制度设计、技术资源和分工合作的基础上，逐步形成城市党政目标一致的社管和城管双赢发展新局面5、存在的主要问题1、管理体制跨部门组织协调困难-组织模式2、制度设计监督制度设计是难点-独立监督3、标准规范应用的模型尚未统一-基本标准4、技术攻关针对人、物需要攻克-资源、物联敬请批评指正
