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1、公共管理的价值观一、公共管理价值之争二、公共管理的公共性三、宪政价值理念四、公共管理的价值观参考文献：1、美乔治.弗雷德里克森：公共行政的精神，中国人民大学出版社2003年版。2、美约翰. 罗尔斯：正义论，中国社会科学出版社 1988年版3、美珍妮特. V.登哈特、罗伯特. B.登哈特:新公共服务:服务,而不是掌舵,中国人民大学出版社, 2004年版。4、中华人民共和国宪法现代公共管理不同于传统公共行政，也不同于新公共管理，它具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、管理本质的服务性以及政府与公民社会的合作治理性等基本特征，为公共事务的有效治理开拓了广阔的社会资源，确立了公共事务治
2、理的合法性基础。然而，由于公共管理的两重属性使然，它既是国家与社会的中介，又是政治过程与技术过程的统一，公共管理难免会陷入民主与效率、价值理性与工具理性选择的两难。公共管理的钟摆应该摆向何方，其发展方向究竟在哪里？这是理论界、实践界迫切需要思考和回答的具有重要意义的问题。 一、公共管理的价值之争一、公共管理的价值之争 价值本是一个经济范畴,指的是物的有效性。但是,作为一个哲学范畴,就不仅仅是指事物可以满足人的需要的那些特殊性质,而且还指主体和客体之间的一种特定的关系,即客体以自身属性满足主体需要和主体需要被客体满足的一种效益关系。一般认为,主体的现实需要是客体有无价值以及价值大小的内在尺度。
3、公共管理领域同样也存在价值问题,并且是不能忽视的重要问题。因为从政治的角度看,公共管理部门本来就是被人们设计出来的一种满足社会需要,帮助人们明确阐述并实现其公共利益,达到设计者目的的工具。公共管理部门是客体,公民是主体。公共管理的价值观, 是指公共管理主体对公共管理价值物、公共管理价值关系、公共管理价值创造活动及其结果的反映, 以及由此而形成的较为稳定的心理取向、评判标准和行为定势。 公共管理价值观是公共管理的灵魂,是公共管理活动的动力源泉和理性后盾,它既能在宏观上指导和规定整个公共管理发展进程,又可以在微观上直接影响公共管理人员的管理行为。对公共管理的影响是最核心、最深层的“效率”与“公平”
4、之争 传统公共行政：效率 新公共行政：公平 新公共管理：3E 新公共服务：公平传统公共行政效率传统公共行政贯穿着这样一条主线,即价值中立、效率中心、技术至上,这与科学管理理论所强调的管理主义基本是同质的。 效率成为传统公共行政的出发点和终极目标。威尔逊：行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。古德诺：行政学不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法和技术的标准。怀特：公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满
5、的完成。古利克：行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。 韦伯：官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因，是由于它的纯技术的优势超过其它任何组织形式。一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械性方式的关系一样。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力。这是官僚制度的属性。效率行政有三大理论基石:一是威尔逊行政与政治两分原则二是韦伯官僚制理论(科层制理论)三是泰勒科学管理理论效率可以通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定,这里已毫无公共可言,公共
6、成为原子化的个体的集合,除了个人利益的简单相加之外,不存在任何公共利益之类的东西。在美国的公共行政实践中，效率准则也得到了具体的反映19世纪30年代的总统行政管理委员会，即布郎洛委员会就典型了反映了这点， 委员会的主要目标是如何建立一个有效的政府，(即有效性和经济) ， 委员会行政改革的具体内容：第一， 为了处理日益增多的行政事务，白宫的政府机构应该扩充，第二，政府的管理机构，特别是有关处理预算，有效性研究，人事和计划的机构应该要彻底检修和重组，使每一个行政机构能找到合适的位置，第三，财政系统应该根据私营企业的实践广泛地进行修改。 在布郎洛委员会看来，有效的政府管理，必须建设(一部机器)， 必
7、须确立行政首长在行政管理中的核心地位，管理的原则是效率原则。这反映了总统行政委员会强调集权和控制的思想。 新公共管理3E20世纪80年代初， 在大多数先进国家中产生了一种新的公共部门管理模式，国内外学者将其称之为新公共管理。 英国学者罗兹，将英国的新公共管理看作是追求 3E即经济、效率、效能目标的管理改革运动。 他认为，新公共管理具有下列一些主要观点：注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率，将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构，利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争，削减成本，具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格。 美国的奥斯本和盖布勒提出了
8、更为积极的观点，他们主张把企业和私营部门经营管理的一些成功的管理方法移植到政府公共部中来，主张政府应像企业那样引入竞争机制。与传统公共行政追求效率原则有所不同，新公共管理实现从效率本位向绩效本位转移，实际上拓展了效率的内涵。 但如果从中抽象出他们共同的本质属性，二者把立足点放在追求效率和生产率等价值上是完全一致的，英国学者费利耶就曾把新公共管理的价值取向归纳为效率驱动模式。 只不过新公共管理更侧重私人部门管理方法和技术的移植，关注财政预算、成本核算等有关效率问题的理念。 一个受自利动机驱动的公共组织是无法对公共利益倾注太多的关注,一个个体组织利益被过分张扬的社会,必然缺乏对道德问题的敏感性和起
9、码的社会责任感。组织成员的自利性使得公共管理者对权力、地位、名望的关注大过于对公共精神的追求,行政程序混乱不堪,腐败滋生,行政合法性动摇,公众参与很难实现,最终不可避免地引发公共利益与公共伦理的危机。这是新公共管理价值与民主社会核心价值冲突的症结所在。正如登哈特所指出的,在被誉为新公共管理圣经的重塑政府这本书的索引中,你不会找到诸如“公平”或“正义”这样的术语。企业家精神的引入导致了效果第一,程序其次的观念,对公共精神和公共利益的忽视,是对公共组织人本主义的极大误解。公共行政仅仅或过多地追求效率价值目标，容易导致两个不良后果： 一是行政权的扩张及滥用 行政权的扩张不仅意味着其在传统的行政范围内
10、，依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度，而且在于它已超出行政原由的属性大举侵入到立法和司法领域。 这给有限政府思想和三权分立思想构成了冲击。 二是公民生活领域的官僚体制化 由于强调追求高效率，行政权力难以避免有逐渐上移和集中的倾向。 行政权力与公民权利之间实际上是一种此消彼长的关系， 行政权及其影响力愈加蔓延，则公民权利和自由的空间则愈加狭小。政府从事着几乎无所不包的事务，行政权的运用已从初期的城镇街道深入到每个公民的生活。原本政府与公民之间的代理与委托的关系逐渐蜕变为统治与被统治的关系 桑德尔指出，“政府存在的目的就是要通过确保一定的程序+例如，投票,和个人权利来保证公民能够做出符合其自
11、身利益的选择。政府的作用就是确保个人的自身利益能够自由、公正地相互影响。而不是反过来干预或破坏公民的权利和自由。” 一旦公民生活领域被官僚体制化了，公众多样化、复杂化的个人需求就会受到抑制，社会的公共利益就会受到伤害，公共管理部门+价值客体,对之于公民+价值主体, 所具有的意义也就不复存在了。 新公共行政公平正如亨利所言，当传统公共行政忽略民主、责任与公平等价值时，只能导致“有行政而无公共”。对效率如此过分地推崇，给传统公共行政实践带来了困扰，并直接导致了传统公共行政的范式危机，新公共行政范式也由此应运而生。以沃尔多为首的学者们发起了“新公共行政”运动，并建立了“新公共行政学”，突出社会公平，
12、提出公共行政是一种“民主行政”，应当注重其“公共性”。此后形成了社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感等最显著的价值观。这一时期，公共行政的核心价值观是公平。在“新公共行政”运动的推动下，现代福利国家模式得以成型。公平不但是一种伦理价值，而且是法律、社会制度和社会结构的体系。在此基础上，新公共行政赋予“公平”以“社会”的含义，并把社会公平作为一组价值的前提，社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求
13、行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们” 新公共服务公平新公共服务理论是继新公共管理之后的一种新的发展趋向,新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。登哈特夫妇在对当代的新公共服务的三个理论民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论关注的基础上，提出了新公共服务的七条原则： (1
14、)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的效率价值取向，把公民权、公民参与和公共利益置于新公共服务的优先地位，这使它在对新公共管理批判的基础上实现了对其管理主义实质的超越。在公共组织理论方面,相对于新公共管理而言,新公共服务倡导建立组织内部和外部的共同领导的合作型结构,具体而言:在价值取向方面,公平和正义被视为核心价值。新公共服务认为,政府是属于公民的,公共行政人员应超越企业家的身份
15、,重视公民权和公共服务。正如登哈特所说:“当我们急于掌舵时,我们是否正在淡忘谁拥有这条船?”企业管理技术仅仅是设计管理制度的工具,其引入和运用于公共组织必须慎重,必须受公共部门诸如公平、正义等核心价值的引领,并服从受制于这些价值。因此,在将公民权和公共利益置为首位时,关注的重点将是如何设计和建构具有完整性和回应性的公共组织机构,而不是狭隘地满足于顾客的需求。二、公共管理的公共性尽管效率同样构成公共管理活动运行目标之一,但是,公共性才是公共管理活动的灵魂所在。罗森布鲁姆认为,“对公共行政的任何定义均须强调公共行政之公共性特质。即使公共行政与私营部门的管理有许多相似点,但彼此在关键之处却存在很大的
16、差异。”公共管理的内涵是公共管理本质特性最集中的反映，“公共”是公共管理的本质内涵。以“公共”为核心的概念体系构成了公共管理的基本范畴，公共管理的理论体系就是由它的公共性内涵及其范畴体系组成的。 美国著名行政学家德怀特沃尔多曾提出了三个互相联系的问题：“什么是公共行政？公共这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政，种怎样区别于属？”并从三个方面阐释了对“公共”含义的理解：(1)可以根据政府与国家之类的词给“公共”下定义，这就涉及主权、合法性、普通福利等法律概念、哲学概念和普通政治理论方面的问题。(2)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”
17、下定义。这样一来，由于人们的认识不同，很难有统一的规定。(3)可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但有许多政府行为是不稳定的或不确定的。 他的论述表明，“公共”是构成公共管理最本质的概念，并由这个概念组成了公共管理的范畴体系，即公共主体，包括以政府行政组织为核心的各类公共部门、非政府公共机构等公共组织；公共客体，包括公共权力、公共事务、公共秩序、公共利益及其相关的公共政策与政策过程、公共规则、行为规范与绩效评估标准、公共产品、公共服务；公共行为即公共执行行为，包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式、手段与方法。 （一）公共管理在本质上异于私人部门管理，它更多地体现“公共”的特性
18、。主体、功能定位 、公众性、规范性 、权威性 其次，公民社会的日益成长，第三部门在公共管理中的作用越来越大，形成了强大的参与力量，这就要求公共部门在管理过程中更多地体现“公共性”，从而表现为某种程度上“公共性”的觉醒。 根据辞海的解释，“公”的中文含义为“公共;共同”，与“私”相对。礼记礼运所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。汉语大辞典中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公共”一词有两个起源:一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity ) ,强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意
19、味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon )，英语词汇“共同”( tommon)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时代发展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和
20、政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公、私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现
21、代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。公共性的内涵首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公平与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。
22、第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用 真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。三 、宪政价值理念宪政是近代民主政治发展的产物,是基于依据人民的意志制定的宪法和在宪法框架下制定的法律法规所确定的相应的制度安排和制度实施,它确立公共权力的组织形式、权力架构、职责范围和运行机制,并依据源于根本法的规制实施公共权力的良性运行。宪政价值理念是宪政的内在规定。戴维罗森布罗姆在公共行政学：管理、政治和法律的途径一书中强调分析了公共行政和宪法之间四个
23、方面的关系：（1） 在美国，健全的公共行政的基本原则必须是深入人心的民主政治的基本原则；（2） 大多数公共行政者都曾宣誓服从和支持宪法；（3） 如果公共管理者的行为侵犯了公民或其他团体的宪法权利，个人必须承担民事侵权责任；（4） 在公共服务中推广“宪法认知”已成为新的趣旨。（一）公民权和民主政治理念是宪政的基本价值（一）公民权和民主政治理念是宪政的基本价值理念。理念。宪法实质上是一种社会契约，是社会成员的政治约定，是公民权利的宣言。这种把基本人权和由于需要维护这种基本人权而形成的社会契约结合在一起， 并以宪法形式加于规定的制度，就是宪政。没有宪法就没有宪政，但有宪法不等于就有宪政。宪法必须要建
24、构一套体现正义原则的制度体系，才能促成宪政的形成，这种正义原则就是公众期待并普遍认可的人权、民主和平等。保障公民权,是宪政的首要价值。宪政事实上已成为保护个人权利的同义语。宪政形成伊始,即将保障公民权作为其价值目标。在英国,人身保护法、权利法案的制定、实施,标志着英国宪政制度的确立。而这两个宪法性法律文件,其基本精神就是限制王权的专横,目的是保障基本公民权。在美国, 1776年通过的独立宣言宣布,人人生而平等,都有天赋的不可转让的生命权、自由权和追求幸福的权利。现代各国宪法无一例外地载有公民权内容的专门章节。因此,保障公民权构成了宪政价值理念的基本内容。而民主的基本原理,是一切权力属于人民,民
25、主的普遍化和制度化只有在宪政秩序中才能得以实现。 （二）限制和制约公共权力和法治理念是宪政的核（二）限制和制约公共权力和法治理念是宪政的核（二）限制和制约公共权力和法治理念是宪政的核（二）限制和制约公共权力和法治理念是宪政的核心价值理念。心价值理念。心价值理念。心价值理念。 宪政的实施要求把公共权力纳入宪法和法律的严格控制之下,这是对政府无限权力的根本否定。无限政府具有权力行使的任意性,干预社会生活的无边界性,对权力行使结果的不负责任性,以及对公众生活和公共利益严重危害性。要实现维护和保障人民的权利与尊严这一基本目标,就必须对公共权力进行有效的监督和制约。因此,限制和制约公共权力构成了宪政的基
26、本精神,也是宪政的核心。 现代公共管理是体现宪政人权、民主、限权、法治等价值理念并承继和超越工具性公共管理的价值性公共管理,因而其价值根源需要从宪政价值理念中去寻找。脱离宪政价值的发生母体,就不可能有公正、民主和法治的公共管理,公共管理便难于或没必要存续。只有承载宪政所要求的价值理念,才能真正建立起服务公众的公共管理,才能凸显政府体现公共利益的本质。宪政主义公共管理的基本理念主要体现为代表公民权精神、公正与社会平等、法治与效率； 四、公共管理的价值观（一）服务是公共管理的核心价值观公共管理活动作为人类社会一种权威性的、有着广泛影响的活动,具有丰富的价值内蕴。公共管理活动中的主客体关系是复杂的,
27、这种复杂的主客体关系决定了公共管理中价值的多样性,但在这多样的价值背后,却有一种带统摄性的、总体性的价值,“它代表着价值体系的总方向和总特征,对于其它处于从属地位的价值起着统率作用。在当代中国,这种居于核心地位、起统率作用的价值应该是服务价值。服务价值是一种以公职人员为主体所创造的价值,它以公职人员对服务的提供为载体、以民众对公共服务需求的满足为目标。服务价值既是公职人员的一种精神状态,又是公职人员的一种现实行为。作为一种精神状态,服务价值表现为公职人员对服务价值的内心体认;作为一种现实行为,服务价值表现为公职人员通过其行动对服务价值的价值创造。服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共
28、管理的制度、体制、过程等等都还会有着服务价值所派生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的公共管理价值体系。服务价值是一个由多种子价值融合而构成的价值体系,这些子价值包括责任、公正、廉洁等,它们是价值评价主体评价公共管理服务价值的有无及多少的基本尺度。一个以服务价值为主导的公共部门必然是负责任的、公正的、廉洁的,没有责任、公正与廉洁等也就没有服务价值本身。1、公共部门的起源诉求社会契约论：政府的一切权力来自公民与政府之间的契约或权能委托。政府只是执行公众意愿的代理人,它必须按照契约的要求满足公民即委托人的利益并为他们服务。公共部门是应社会之需要而产生的,这种需要基于民众的理性(即民众对其真实所需
29、的一种表达、获取能力)。民众订立契约创立政府绝不是要创造一个异己的统治力量,而是要创造一个按照社会公意行事的、围绕公共利益而行动的“保护神”。虽然没有直接提到服务这一概念,但在对公民权利的强调中,蕴含了政府要为社会服务的精神内核。 以马克思、恩格斯为代表的阶级统治论者认为,国家起源于阶级统治的需要,是维护统治阶级利益、镇压被统治阶级反抗的工具。这种国家起源说虽因其带有“统治”二字而表面上看起来具有了暴力的色彩,但是更深一步挖掘我们就会看到,在统治阶级内部,政府合法性的维持同样是以对统治阶级利益的保护为前提的,而统治阶级利益的实现离开了政府的现实服务只能是空谈。 从以上对公共部门起源的原初诉求的
30、考查中我们可以看出,契约论者强调的是对民众理性的尊重以及对社会权利的重视;阶级统治论者强调的是以暴力的方式维护统治阶级的利益,认为政府的合法性源自对阶级利益的充分考量。析去这些理论的形式外壳,我们可以看到,服务价值的确立是两种政府起源学说共同的关键之点。因为没有现实的服务,就没有契约论者所谓的公民权利可言;没有现实的服务,也就没有阶级统治论者所谓的统治阶级内部利益可言。 公共管理人员不应该是公共管理部门的代言人，应该代表公民。他们扮演的是公共善的受托人角色，就如同古罗马护民官反对天主教势力从而保护公民的利益一样。这种观点认为，公共管理人员必须和其他选举官员一样发誓支持同样的法规，而且必须在自己
31、的权威范围内保护公共利益。公共管理人员都要真正成为具有服务性的公民，保护全体公民的公共利益，维护和平的公共秩序，充当公民的“奴仆”，“全心全意为公众服务”。除此以外，公共管理人员还必须知道服务的内容是什么，究竟怎样服务。2、服务作为公共管理的核心价值或主导价值是人类社会治理发展的结果，体现了历史发展的必然。公共管理中的服务精神、原则和观念也是人类社会治理价值自我否定、自我扬弃的结果。 价值体系结构的变动是由它所从属的社会发展所引起的，是历史进步的力量推动的。价值结构变动是一个寻找核心价值的过程.统治型治理模式统治型治理模式(农业社会）农业社会）统治型治理模式是统治阶级统治人民的御民之器，统治型
32、治理模式是统治阶级统治人民的御民之器，政府模式和行为受政治统治理念所支配。政府具政府模式和行为受政治统治理念所支配。政府具有无上的权威，老百姓是作为服从政府的被动对有无上的权威，老百姓是作为服从政府的被动对象存在的。统治型政府治理模式是从属于社会等象存在的。统治型政府治理模式是从属于社会等级差别的，是一种以统治的形式来实现等级秩序级差别的，是一种以统治的形式来实现等级秩序价值的社会治理方式，价值的社会治理方式，强调秩序就是价值。强调秩序就是价值。统治型治理模式的基本特征统治型治理模式的基本特征是公共权力的国家化、是公共权力的国家化、集权化、官僚化、行政化，是通过限制个人权利，集权化、官僚化、行
33、政化，是通过限制个人权利，扩张公共权力来保持社会的稳定，还表现为用相扩张公共权力来保持社会的稳定，还表现为用相对单一和固化的手段来控制经济过程。对单一和固化的手段来控制经济过程。管理型治理模式（工业社会）管理型治理模式（工业社会）管理追求效率。政府作为管理主体，处于核心地管理追求效率。政府作为管理主体，处于核心地位，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府活位，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府活动而转变，表现为动而转变，表现为“政府中心化政府中心化”；强调专业化；强调专业化的组织体系和严密的层级划分；坚持以政府部门的组织体系和严密的层级划分；坚持以政府部门及其公务员为本位。政府控制着经济和社会
34、资源及其公务员为本位。政府控制着经济和社会资源的绝对支配权，容易形成社会公众对政府的绝对的绝对支配权，容易形成社会公众对政府的绝对依赖性，不利于培养公民和社会的自治能力。依赖性，不利于培养公民和社会的自治能力。管理型治理模式的出现，也把秩序作为自己的一管理型治理模式的出现，也把秩序作为自己的一项内容，但它只是次要的价值，项内容，但它只是次要的价值，而其核心价值在而其核心价值在于效率。于效率。以上两种模式都以政府为本位，形成了以政府自以上两种模式都以政府为本位，形成了以政府自身为中心的权力体制和运行机制身为中心的权力体制和运行机制服务型治理模式（后工业社会）服务型治理模式（后工业社会）服务型治理
35、模式即强调政府对社会、公众的服务。服务型治理模式即强调政府对社会、公众的服务。服务型政府治理模式中，效率价值退居次要地位，服务型政府治理模式中，效率价值退居次要地位，其核心价值在于服务。其核心价值在于服务。由传统行政管理向现代公由传统行政管理向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，公共管理的核心和本质就是服务一项基本内容，公共管理的核心和本质就是服务型政府治理模式，这一思路已经被越来越多的国型政府治理模式，这一思路已经被越来越多的国家所接受。家所接受。从管制型从管制型-管理型管理型-服务型的转变，是一个历服务型的转变，是一个历史
36、趋势，是有着明显的规律性的发展过程。相应史趋势，是有着明显的规律性的发展过程。相应的政府治理模式也由的政府治理模式也由“统治行政统治行政”-“管理行政管理行政”-“服务行政服务行政”转变。转变。美国社会学家美国社会学家尼尔尼尔贝尔贝尔在在1973年出版的年出版的后工后工业社会的到来业社会的到来社会预测尝试社会预测尝试一书中系统地一书中系统地论述了有关论述了有关“后工业社会后工业社会”的认识，并认为这一的认识，并认为这一社会具有五大特征：社会具有五大特征：(1)经济上从制造业为主转向经济上从制造业为主转向服务业为主；服务业为主；(2)由于经济的变化，白领工人数量由于经济的变化，白领工人数量大增，
37、从而导致社会的领导阶层由企业家变为科大增，从而导致社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员；学研究人员；(3)理论知识居社会的核心地位，成理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据；为社会革新和决策的根据；(4)未来技术方向应是未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位；有计划有节制的，技术评价占有重要地位；(5)制制定各项政策都要通过智能技术，定各项政策都要通过智能技术，“理论知识的积理论知识的积累与分配累与分配”已成为革新与变革的直接力量。已成为革新与变革的直接力量。前工业社会前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会
38、经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境会，社会经济部门以消耗自然资源为主，产业受自然环境的影响较大。所以，贝尔也将这一阶段称为的影响较大。所以，贝尔也将这一阶段称为“对自然的博对自然的博弈弈”。工业社会工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。在工业社会中，人对机器形成了依赖，劳动高度的社会。在工业社会中，人对机器形成了依赖，劳动高度紧张，注意力高度集中，这一社会的主要目的是设计紧张，注意力高度集中，这一社会的主要目的是设计“人人对付
39、人造自然的策略对付人造自然的策略”。后工业社会后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。在后工业社会，人们整理、传递、过滤和使用密切关联。在后工业社会，人们所从事的工作就是使知识的生产系统化，并不断地开发智所从事的工作就是使知识的生产系统化，并不断地开发智力资源。力资源。在公共管理的价值体系中，以往社会治理体系中的价值因素，在公共管理体系中也会得到继承和改造，会作为公共管理价值体系的构成因素。抽象地讲，服务价值并不专属于公共管理，在以往的任何一种社会治理体系中，都会包含着服务价值，但是，总的说来，在以往所有的社
40、会治理体系中，服务价值都属于次生价值，在社会治理的价值体系中处于边缘位置。只有公共管理，才在人类社会治理历史上，第一次把服务价值置于价值体系的核心，作为社会治理的终极价值，并依据这一价值创设公共管理的制度、过程和行为模式，提供在整个公共管理体系中都具有普遍意义的原则和标准。 总之，公共管理不仅在整体上获得了服务价值，而且在公共管理者个人这里，也是把自己的全部职业生命投入到服务价值的确立之中的。服务就是公共管理价值体系的核心，其他一切价值都是从属于这一价值和由这一价值所派生的。认识到这一点，是非常重要的，因为，这对于公共管理的制度建设、公共管理者的自我完善和公共管理体系的健全来说，就能够获得一个
41、明确的方向。当然除了服务价值之外,公平、正义、责任等也是这些政府起源学说中所要倡导的基本价值,但从根本上说,这些价值都是服从于服务价值的,是服务价值的从属价值。这是因为,一个非公正的政府、一个不负责任的政府决不可能成为一个具有服务精神的政府。若服务价值未能成为公共管理的核心价值,不能说是由于社会不再要求公共部门以服务价值为其核心价值,而只能说是公共管理主体的行为和价值观偏离了社会本源的价值诉求。（二）公正公共服务的提供远比一般市场行为复杂，它只是将效率视为手段而不是目的，公共服务的最终目的是公平与正义，即这种服务应惠及社会所有成员，而不是把效率置于至高无上的地位。 1、公共性是公共管理的本质属
42、性，公正就成为公共管理的基本价值公共管理是一种新型的社会治理模式,它主张由政府的、非政府的和私人企业共同来治理国家,特别是社会公共事务。在此意义上,公共性得到了体现,正如弗雷德里克森援引戴维马修斯的话说:“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于,公众之间的政治关系是横向的,而在政府,这种政治关系则通常是一种垂直关系。” 如此一来,公共性实质上应该是一种共同参与、共同关注、平等地交流与互动。如果公共性被理解为一种共同参与、平等地交流与互动,那么社会公平应该是行政的寓意所在。社会公平是社会发展的目标,它毫无疑问是公共管理的基本价值。2、宪政“人人平等”理念决定公共管理
43、的公正价值宪政是以公民权为诉求的，它必然建立在公正与社会平等的基础之上。公正与社会公平是凸现公共管理之所以为“公共”的重要价值基础，是宪政主义公共管理的“公共目的”，包含着对宪政主义公共管理组织设计和运行样态在内的一系列价值取向的选择。只有实现了公正与社会平等，才能真正体现使人成为平等的人的最基本的理念，民主社会的实现才有积极意义，失去了公正和社会平等的公共管理就背离了人性。 有些学者甚至认为,就美国宪政体制而言,效率从来就不是这一宪政体制的核心价值追求,恰恰相反,“美国人民正是为了实现民主价值而付出低效率的高昂代价的”（三）效率1、公平与效率分属公共管理的不同理性层面,公平是公共管理价值理性
44、层面的,效率是公共管理工具理性层面的,效率是为实现公平服务的。公共管理的功能和任务是为了向公众提供公共服务与公共物品(包括制度)，所以从公共管理的技术性要求看必须重视效率问题。宪政主义公共管理的目标在公共领域中经受伦理检验后，效率在价值理念系统中应该是第一位的。宪政主义公共管理的效率一般体现在两个方面，一是组织取向，二是结果取向。前者称为组织效率，后者称为管理效率。组织效率是指公共组织如何通过内部管理和资源的内部配置而实现的效率，它为公共管理主体及时提供质量更高的公共物品或服务创造了可能性前提。同时，管理效率注重于取得结果，最能体现公共管理的效率内涵，结果取向使对公共管理效率的关注从组织内转向
45、组织之外。所以说组织效率与管理效率是宪政主义公共管理效率概念的两大基本内涵，二者不可或缺。2、宪政价值理念导引的公共管理模式并没有脱离效率逻辑,它可以通过正当程序的合理性功能来维持管理高效。 宪政是基于依据人民的意志制定的宪法及在宪法框架下制定的法律法规所确定的相应的制度安排和制度实施,因而程序的合理性便蕴含在宪政一般及引出的价值理念中了。程序的合理性是指法律的推理过程的逻辑整合性、各种程序制度对非理性因素的排它性。合理化正是效率逻辑的典范,完善的程序可以为公共管理系统带来高效率,使公共管理主体在利弊的权衡中迅速决策,并减少决策的错误成本 ；而且在政策执行过程中所发生的目标偏离、内容失真和执行
46、者角色错位等不良现象及其导致的后果,很大程度上也可以通过建立一套完善的执行程序得以解决;另外,完善的程序以规则的普遍性表现出来,对不同主体的欲望、价值观进行整合,能为主体带来合理预期,产生公正和高效率。 美国大法官韦德曾指出:“对行政机关而言,遵守程序会耗费一定的时间和金钱,但如果这能够减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正,减少了公众的怨言,其作用是促进而不是阻碍了效率。” 可以这么说,宪政基础的公共管理,应是合法性、合理性、公正性和效率性的统一体。因而能保障和实现社会正义的目标,即人们分配关系上的一种合理状态,在很大程度上符合公民意愿、满足社会需要。 本章案例：本章案例：市
47、长与养牛户的认识差距市长与养牛户的认识差距 据据报报道道，有有“中中国国奶奶牛牛之之乡乡”美美誉誉的的H H省省A A市市忙忙着着投投巨巨资资建建“牛牛街街”，其其规规模模之之大大、数数量量之之多多，堪堪称称世界之最。当地政府已为此申请吉尼斯世界纪录。世界之最。当地政府已为此申请吉尼斯世界纪录。 一一个个并并不不富富裕裕的的县县级级市市，为为何何要要投投资资上上亿亿元元装装点点门门面面呢呢？A A市市市市长长是是这这样样“认认识识”此此项项工工程程意意义义的的：吸吸引引人人们们的的注注意意力力，制制造造品品牌牌效效应应， 为为城城市市赋赋予予一一种种文文化化底底蕴蕴：一一次次投投资资, ,百百
48、年年受受益益；如如果果创创造造出出两两项项世世界界纪纪录录，不不光光是是A A市市人人的的荣荣誉誉，H H省省人人的的荣荣警警，也也代代表表中中国国为为世世界界填填补补了了两两项项空空白白。不不仅仅如如此此，市市长长还还有有更更深深刻刻、长长远远的的”认认识识”：过过500500年年后后你你再再看看，这这片片平平原原没没有有了了，考考古古学学家家会会发发现现一一堆堆石石牛牛，他他们们就就会会像像考考古古一一样考到我样考到我 对对此此，当当地地养养牛牛户户的的“认认识识”却却达达不不到到市市长长那那样样的的高高度度，甚甚至至表表现现出出极极大大的的反反感感。有有农农民民说说：“市市领领导导有有钱
49、钱买买死死牛牛，踩踩在在脚脚底底下下，咋咋就就没没钱钱扶扶持持我我们们养养活活牛牛呢呢?”几几位位养养牛牛户户更更是是“看看了了就就骂骂街街，恨恨不不得得砸砸它它个个稀稀巴巴烂烂”。养养牛牛户户的的“认认识识”也也是是有有客客观观依依据据的的：该该市市近近年年来来草草原原严严重重退退化化，奶奶牛牛饲饲草草已已成成他他们们最最大大一一块块心心病病；同同时时，由由于于场场站站距距离离远远、收收奶奶条条件件苛苛刻刻、奶奶资资长长期期拖拖欠欠等等问问题题，很很多多奶奶农农赔赔钱钱卖卖奶奶，甚甚至至干干脆脆把把新新挤挤的的牛牛奶奶倒倒进进壕壕沟沟里里，有有的的农农民民含泪把奶牛当肉牛卖给牛贩子。含泪把奶
50、牛当肉牛卖给牛贩子。市市长长与与养养牛牛户户之之间间的的“认认识识”反反差差是是如如此此之之大大。从从“代代表表最最广广大大人人民民群群众众根根本本利利益益”出出发发，市市长长以以及及所所有有政政府府官官员员，首首先先代代表表的的应应当当是是辖辖区区人人民民群群众众的的利利益益。假假如如市市长长关关于于“品品牌牌效效应应、文文化化底底蕴蕴”的的认认识识是是为为本本区区人人民民着着想想，那那么么在在群群众众基基本本的的生生产产、销销售售还还存存在在许许多多问问题题情情况况下下，却却想想那那么么多多的的“H H省省人人的的荣荣誉誉”、“代代表表中中国国为为世世界界填填补补了了两两项项空空白白”，甚
51、甚至至想想到到五五百百年年后后的的考考古古，就就很很难难说说代代表表人人民民群群众众的利益了，当然会出现认识上的对立。的利益了，当然会出现认识上的对立。 由由此此涉涉及及的的问问题题是是：官官员员应应如如何何行行使使公公共共权权力力？当当然然建建“牛牛街街”纯纯系系从从全全市市人人民民长长远远利利益益出出发发，那那么么就就应应该该首首先先调调查查一一下下养养牛牛户户们们的的现现实实利利益益，并并给给他他们们发发表表意意见见的的机机会会。公公共共权权力力的的行行使使，不不仅仅需需要要在在动动机机上上保保证证其其纯纯洁洁性性，还还要要求求行行使使的的过过程程和和形形式式具具有有民民主性，并通过民主
52、监督，遏制公共权力的滥用。主性，并通过民主监督，遏制公共权力的滥用。市市长长与与养养牛牛户户谁谁更更懂懂得得市市场场经经济济，谁谁更更有有商商品品经经济济头头脑脑，一一般般认认为为大大概概是是前前者者，但但从从实实践践的的意意义义上上说说，倒倒应应该该是是养养牛牛户户。当当市市长长毕毕竟竟不不是是经经商商办办企企业业，官官员员有有官官员员的的职职业业特特性性、价价值值判判断断和和行行为为方方式式，而而养养牛牛户户却却是是直直接接面面对对市市场场的的商商品品生生产产经经营营者者。他他们们的的切切身感受市长大概不会有。身感受市长大概不会有。目目前前，地地方方政政府府与与百百姓姓在在“认认识识”上上
53、出出现现重重大大分分歧歧的的例例子子时时有有发发生生，而而“认认识识”的的差差异异，症症结结往往往往在在于于价价值值取取向向的的差差异异或或者者说说利利益益的的对对立立。直直言言不不讳讳地地说说，A市市市市长长公公开开言言明明“500年年后后考考古古能能考考到到我我”，就就是是一一种种典典型型的的个个人人利利益益考考虑虑。而而且且，与与许许多多不不顾顾当当地地实实际际的的贴贴金金工工程程一一样样，有有些些人人往往往往把把对对个个人人利利益益的的追追求求隐隐藏藏在在“为为民民造造福福”以以及及很很现现代代、很很“战战略略”、很很有有远远见见的的漂漂亮亮幌幌子子下下，加加上上官官员员在在群群众众面面前前具具有有的的行行政政权权威威和和绝绝对对的的发发言言权权，许许多多荒荒唐唐事就这样变得顺理成章。事就这样变得顺理成章。思考题思考题1、请根据市长与养牛户存在的认识差距，分析、请根据市长与养牛户存在的认识差距，分析公共管理价值在管理中的地位和作用。公共管理价值在管理中的地位和作用。2、你认为，在现代社会公共管理应该具备什么、你认为，在现代社会公共管理应该具备什么样的管理价值观？样的管理价值观？
