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1、浅析政策执行情况跟踪审计的浅析政策执行情况跟踪审计的概念内涵与组织实施概念内涵与组织实施蔡守宇蔡守宇浅析政策执行情况跟踪审计的浅析政策执行情况跟踪审计的概念内涵与组织实施概念内涵与组织实施一、政策执行情况跟踪审计的概念内涵一、政策执行情况跟踪审计的概念内涵一、政策执行情况跟踪审计的概念内涵一、政策执行情况跟踪审计的概念内涵二、政策执行情况跟踪审计的组织实施二、政策执行情况跟踪审计的组织实施政策执行跟踪审计政策执行跟踪审计=政策执行审计政策执行审计+跟踪审计跟踪审计浅析政策执行情况跟踪审计的浅析政策执行情况跟踪审计的概念内涵与组织实施概念内涵与组织实施 一、政策执行情况跟踪审计的概念内涵一、政策
2、执行情况跟踪审计的概念内涵1.政策与政策执行审计的概念内涵政策与政策执行审计的概念内涵2.政策执行与政策执行情况跟踪审计的概念内涵政策执行与政策执行情况跟踪审计的概念内涵1.1.政策与政策执行审计的概念内涵政策与政策执行审计的概念内涵什么是政策？什么是政策？政策执行情况跟踪审计有何必要性？政策执行情况跟踪审计有何必要性？应当加强哪些政策执行情况审计？应当加强哪些政策执行情况审计？ 什么是政策？什么是政策？百度提供的解释：百度提供的解释： 政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志为了实现自己所代表的阶级、阶层
3、的利益与意志，以权威以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施式、采取的一般步骤和具体措施。 制定政策的目的 政策的内容 政策执行的形式。政策的主体（我国的政体：坚持党的领导、政协民主协商）吉林大学邱玉慧博士：吉林大学邱玉慧博士： 政策是政府用以实现政治统治、经济管理和社会服务政府用以实现政治统治、经济管理和社会服务的载体，是政府履行公共职能、实现国家治理的表现形式。的载体，是政府履行公共职能、实现国家治理
4、的表现形式。 实现国家治理与刘家义审计长关于国家审计要服从服务于国家治理的重要指示紧密联系起来了，为下文论证国家审计开展政策执行审计的重要性打下了伏笔。 邱博士进一步阐明了政府政策制定和执行的目的。 什么是政策？什么是政策？ 政策与法律法规关系：政策与法律法规关系： 政策具有阶段性、灵活性和及时性，能够适应社会发展具有阶段性、灵活性和及时性，能够适应社会发展的需要的需要, ,对于新近发生的情况和出现的问题作出及时的反应和对于新近发生的情况和出现的问题作出及时的反应和相应的调整措施，以弥补法律法规相对滞后的局限性相应的调整措施，以弥补法律法规相对滞后的局限性。 这里实际上提出了审计依据的探讨，既
5、可以是相关法律法规，也可以是党和国家的政策；此外，审计遇到的一些合理不合法的问题，短期内也可以通过制定完善政策来解决，发挥国家审计的建设性作用。 政策的特性政策的特性 政策的功能政策的功能什么是政策？什么是政策？ 通过百度解释、吉大邱博士定义的阐述，我们可以了解政策制定的主体、目的、内容、形式，通过政策制定目的和政策与法律法规之间关系的阐述，我们可以大致看出国家审计开展政策执行审计服务国家治理的重要性和开展政策执行审计能够发挥审计的建设性作用。什么是政策？什么是政策？ （1）开展政策执行情况跟踪审计，必能及时揭示政策执行中出现的不协调问题，通过完善政策措施解决经济社会发展中出现的新情况和新问题
6、，促进经济社会又好又快发展，持续发挥审计的预防、揭露、抵御等“免疫系统”功能作用。 （普遍意义）（普遍意义） 政策执行情况跟踪审计有何必要性？政策执行情况跟踪审计有何必要性？ （2）刘家义审计长2010年10月在加强中央支持新疆发展政策落实情况监督检查工作座谈会的讲话强调，审计工作的首要职责应是加大对重大政策落实情况的跟踪审计。 （领导指示）（领导指示）政策执行情况跟踪审计有何必要性？政策执行情况跟踪审计有何必要性？ （3）从国际审计发展趋势看，美国审计总署2004年更名为Government Accountability Office，审计内容开始强调公共受托责任，审计重点也从财政收支合规性
7、审计逐步转向公共政策执行效果审计。 （世界潮流）（世界潮流）政策执行情况跟踪审计有何必要性？政策执行情况跟踪审计有何必要性？ 综上所述，加强政策执行情况跟踪审计， 是国家审计服务国家治理的重要表现形式， 是国家审计机关审计工作的首要职责， 是与国际审计重点转变的趋势相吻合的。政策执行情况跟踪审计有何必要性？政策执行情况跟踪审计有何必要性？应当加强哪些政策执行情况审计？应当加强哪些政策执行情况审计？ （1）政策分类（以确定政策执行审计对象）（以确定政策执行审计对象） 根据政策的制定者划分，政策包括党和国家制定的政策，包括中央和地方各级党委、政府制定的政策。 根据政策的内容划分，政策包括经济政策、
8、社会政策、文化政策、军事政策、民族政策等。 （2）根据服务国家治理的审计要求，国家审计应当应当而且可以对党和国家各级（政策制定者）各类（政策内容）政策执行情况进行审计。 这在我国国家审计理念和审计实施上，目前可能还达不到这样的要求，但这已成为国际审计的发展潮流和趋势（比如美国）。应当加强哪些政策执行情况审计？应当加强哪些政策执行情况审计？ （3）政策执行情况审计与国家审计法定职责的结合点 审计法规定，国家审计机关依法对各级人民政府及其各部门的财政收支 ，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支 ，以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支进行审计。 国家审计的切入点是财政收支和财务收支。应当加
9、强哪些政策执行情况审计？应当加强哪些政策执行情况审计？ 由于政策执行总是与公共资源和财政收入再分配紧密相连的，依据审计法依据审计法，现阶段国家审计只能对政策执行所对应的财政收入分配活动及其项目建设情况进行审计，通过审计政策资金收支和政策建设项目来评价政策执行情况，促进政策落实到位。 检查和促进财政经济政策执行是国家审计的基础性工作。 现阶段应当加强哪些政策执行情况审计？现阶段应当加强哪些政策执行情况审计？ （4）有限的国家审计力量要求突出政策执行审计重点 基于审计人力资源所限，依据围绕中心、服务大局、突出重点的审计工作方针，国家审计应当着力对重大政策执行情况进行审计，重点审计和评价那些领导关心
10、、民众关注、涉及民生、贴近形势的重大公共政策执行情况。 现阶段应当加强哪些政策执行情况审计？现阶段应当加强哪些政策执行情况审计？ （5）综上所述，国家审计应当重点对涉及民生的重大公共政策执行所对应的财政收入分配活动及其项目建设情况进行审计。 六个关键词： 涉及民生涉及民生 重大的重大的 公共政策执行公共政策执行 财政收入财政收入 分配活动分配活动 及其项目建设情况及其项目建设情况现阶段应当加强哪些政策执行情况审计？现阶段应当加强哪些政策执行情况审计？ 2.2.政策执行与政策执行情况跟踪审计的概念内涵政策执行与政策执行情况跟踪审计的概念内涵何为政策执行？何为政策执行？政策执行包括哪些环节？政策执
11、行包括哪些环节？政策执行可能出现哪些问题？政策执行可能出现哪些问题？政策执行审计如何实施？政策执行审计如何实施？什么是跟踪审计？什么是跟踪审计？如何开展政策执行情况跟踪审计？如何开展政策执行情况跟踪审计？ 政策执行是政策执行者通过组建政策执行机构，运用社会公共资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调、监控等各种行动，将政策目标任务转化为政策执行行动 ，从而实现既定政策目标的活动过程。 政策执行主体 政策执行环节 实现既定政策目标通俗地说，政策执行就是将抽象的政策具体化。何为政策执行？何为政策执行？ 这是一个通过政策执行、政策完善不断推进国家治理的政策性螺旋式上升过程。 政策分解 资源投入 组织实
12、施政策调整（政策修订） 效果评价 协调监控政策宣传 政策执行包括哪些环节？政策执行包括哪些环节？ 结果类问题：结果类问题： 政策敷衍、政策附加、政策替换、政策缺损 等政策执行不力、变异和失控现象 原因类问题：原因类问题： 政策执行主体素质缺陷、政策宣传力度不够、 政策分解发生变异、公共资源投入不足、 执行机制不够协调、政策本身质量瘕疵 以及相关监督机制的缺乏，政策执行利益冲突 少数执行者道德败坏等情形政策执行可能出现哪些问题？政策执行可能出现哪些问题？ 国家审计机关应当针对政策执行可能出现的问题，加强对政策执行全过程和各环节的跟踪审计，以促进政策的全面落实和目标实现。 通过对政策执行的概念、环
13、节和可能出现的问题分析，得出加强政策执行全过程和各环节审计的结论，从而描述出跟踪审计的特征，并逐步过渡到政策执行跟踪审计上面来。政策执行审计如何实施？政策执行审计如何实施？ （1）根据浙江省审计厅课题组的研究成果： 跟踪审计是审计机关根据审计产品使用者的需要，通过对资金流向和权力运行轨迹资金流向和权力运行轨迹两方面的审计监督，在事前、事事前、事中、事后全过程中、事后全过程进行跟踪的动态动态的审计方式。 跟踪审计对象 跟踪审计环节 跟踪审计特点 权力运行审计：促进依法理财、依法行政、依法管理什么是跟踪审计？什么是跟踪审计？ （2）依照审计署驻重庆特派员办事处刘杰和王彦清的定义： 跟踪审计是审计机
14、关对特定事项、特殊资金和物质特定事项、特殊资金和物质审计采取提前介入、全过程跟踪提前介入、全过程跟踪，以预防性和建设性预防性和建设性为主要目的的一种全新的审计监督模式。 跟踪审计对象 跟踪审计要求 跟踪审计目的什么是跟踪审计？什么是跟踪审计？ （3）参考重庆市国有资产监督管理委员会王世安的定义： 跟踪审计是对被审计对象的效率、效果、效益进行事前预防、事中控制和事后监督的一种审计活动。 跟踪审计内容 跟踪审计环节什么是跟踪审计？什么是跟踪审计？ （4）综合上述三种定义，结合全国的政府投资项目跟踪审计的经验做法，跟踪审计就是对同一事项同一事项在不同时点不同时点、不同环节不同环节进行的多次动多次动态
15、审计态审计，具有及时性、持续性、预防性、建设性及时性、持续性、预防性、建设性的特长与优点，注重将发生的问题解决在过程之中和萌芽状态将发生的问题解决在过程之中和萌芽状态，注重发挥审计监督注重发挥审计监督“免疫免疫系统系统”的功能作用的的功能作用的一种审计方法。 关键词：7个什么是跟踪审计？什么是跟踪审计？ 政策执行与政府投资项目建设一样，也经历了事前、事中、事后的执行环节和过程，上述跟踪审计的定义及其特点，也完全适用政策执行情况跟踪审计。如何开展政策执行情况跟踪审计？如何开展政策执行情况跟踪审计？浅析政策执行情况跟踪审计的概念内涵与组织实施 二、政策执行情况跟踪审计的组织实施二、政策执行情况跟踪
16、审计的组织实施 1.1.围绕党和政府中心工作，科学确定政策执行跟踪审计项目围绕党和政府中心工作，科学确定政策执行跟踪审计项目 2.2.围绕政策执行过程和环节，灵活运用各具特色的审计方法围绕政策执行过程和环节，灵活运用各具特色的审计方法 3.3.围绕提高政策执行效果，多方转化政策执行跟踪审计成果围绕提高政策执行效果，多方转化政策执行跟踪审计成果1.1.围绕党和政府中心工作，科学确定政策执行围绕党和政府中心工作，科学确定政策执行跟踪审计项目跟踪审计项目一要及时把握业已制定施行的各种政策措施一要及时把握业已制定施行的各种政策措施二要开门征集择优确定政策执行情况跟踪审计项目二要开门征集择优确定政策执行
17、情况跟踪审计项目三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目 “手中有粮，心中不慌”。 只有熟悉各级党委、政府业已制定施行的各项政策措施，才能精选优选出围绕中心、服务大局、领导关心、民众关注的重大政策执行情况跟踪审计项目。 审计机关要加强对政策措施的组织学习。一要及时把握业已制定施行的各种政策措施一要及时把握业已制定施行的各种政策措施（1）走出去，呈请党委、政府领导出题目；（2）请进来，召开座谈会，邀请政府部门和人大代表、政协委员出主意；（3）上媒体，在报纸电视和审计机关门户网站发公告，请社会公众提意见；（4）筛选归集并确立重点政策执行跟踪审计项目。二要开门征集择优
18、确定政策执行情况跟踪审计项目二要开门征集择优确定政策执行情况跟踪审计项目 要紧密结合各地审计工作实际，既要考虑政策执行情况跟踪审计的效果，又要考虑审计机关审计力量与审计成本。 应视具体情况，确定不同的跟踪审计周期，提出不同的跟踪审计要求，着力提升审计项目的性价比。 三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目（1）借用美国审计署（GAO）公共政策审计方法: 对时效性较强的政策执行情况，强调跟踪审计的及时性； 对周期较长的政策执行情况，强调跟踪审计的连续性； 对呈现阶段特点的公共政策，强调跟踪审计的适时性。 既可以多次连续跟踪审计，也可以一次性跟踪审计； 既可以定期跟
19、踪审计，也可以不定期跟踪审计， 还可以实时跟踪审计。三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目（2）借用绩效审计的经验做法 既可以确立为审计项目，也可以确立为审计调查项目； 既可以单独立项实施，也可以在确立主题的情况下，分散到相关审计中实施，最后形成综合审计报告 （单独立项的审计项目称为独立型政策执行情况跟踪审计项目，分散实施、归并综合的审计项目称为结合型政策执行情况跟踪审计项目）。三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目 （3）结合审计现有人力资源和审计成本 既可以以政策执行情况为审计对象，安排政策执行情况跟踪审计或审计调查项目；
20、也可以以专项资金或建设项目为审计对象，安排与政策执行相关的专项资金审计或建设项目审计项目。三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目 2.2.围绕政策执行过程和环节，灵活运用各具围绕政策执行过程和环节，灵活运用各具特色的审计方法特色的审计方法 一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计 二要灵活运用富有成效的审计方式方法二要灵活运用富有成效的审计方式方法 围绕政策执行方案的制定、政策资金资源的分配、政策项目的实施这条主线展开跟踪审计。 （1）开展政策执行一致性审计，审查有无标准不一、附加条件、措施缩水等政策变异现象。 （2）开展政
21、策执行机制审计，审查有无组织不力、牵头不明、机制不协调、制度不健全的问题。 （3）开展政策内容知晓度审计，审查有无政策宣传不到位、受惠群体不熟悉情况，进而评价对政策执行的影响程度。 一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计 （4）开展财政资金和公共资源分配审计，审查政策资金有无安排到位，公共资源分配是否公平合理。 （5）开展政策资金资源使用管理审计，审查有无管理不规范、挪作他用的问题。 （6）开展政府执行成本审计，分析政策执行主体的负担能力以及对政策执行效果的影响。 （7）开展政策执行效果审计，评价政策目标的实现程度，以及政策制定的合理性和解决问题的有效性。
22、一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计 根据政策执行涉及面广、线长、点多和对原有利益进行调整再分配的特点，灵活运用各种各样的审计方式方法，合理借助外部力量开展审计工作。 （1）广泛运用审计调查方式，通过扩大政策执行审计的范围，增强审计覆盖面和说服力。 （2）广泛运用延伸审计方法，通过挖掘政策执行审计深度，提高发现政策执行问题的机率。 （3）合理聘请相关专家，弥补审计力量不足和审计能力的局限，使审计评价意见准确可靠。二要灵活运用富有成效的审计方式方法二要灵活运用富有成效的审计方式方法 （4）适当邀请新闻媒体参与审计，避免审计视角的狭窄和审计思路的僵化 ，促进
23、审计工作更加贴近实际。 （5）灵活运用调查问卷、座谈访谈审计方法，问情、问效、问计于社会公众，促进审计情况更加客观真实。 （6）积极借鉴绩效审计评价方法，设计政策执行评价指标，灵活运用比较分析、统计分析、量本利分析等定量分析方法，以及合规合法性等定性评价方法，科学评价政策执行效率效果。 （7）积极运用计算机审计方法，跟踪政策执行以及资源分配、项目建设进度，提高政策执行审计的及时性和效率性。二要灵活运用富有成效的审计方式方法二要灵活运用富有成效的审计方式方法 3.3.围绕提高政策执行效果，多方转化政策执行围绕提高政策执行效果，多方转化政策执行跟踪审计成果跟踪审计成果 一要注重归纳提炼政策执行情况
24、审计成果一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果 二要及时归集转化政策执行情况跟踪审计成果二要及时归集转化政策执行情况跟踪审计成果 三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作 （1）既要披露政策执行中存在的违法违规行为，也要关注由于政策执行不力带来的损失浪费现象； 既要反映政策执行中存在的违法违规和管理不规范问题，也要剖析这些问题的体制性障碍、机制性缺失和制度性漏洞； 既要深入剖析政策执行问题发生的主客观原因，也要有针对性地提出促进政策执行的建设性建议。一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果 （2）由于涉及公共资源和公共利益分
25、配格局的再调整，以及地方政府财政收入的增减变动和财政支出的配套能力，政策执行往往会受到地方利益的干扰和小团体利益的侵袭，政策执行审计的结果也可能会受到地方利益的干预和小团体利益的干扰， 审计机关要培养政策执行审计抗干扰的审计自觉，如实披露和全面反映政策执行中审计的情况和发现的问题，这样才能达到开展政策执行跟踪审计的初衷和效果。一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果 （3）广大审计人员要进一步增强审计成果的宏观性和前瞻性，围绕科学发展这一主题和加快转变经济发展方式这一主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为政策执行审计的出发点和落脚点，更加注重从体制、
26、机制、制度层面揭示问题、分析原因和提出建议； 遇到政策性业务较强的问题，应与主管部门和相关专家多多沟通、咨询和请教，确保审计情况准确表述、审计结果客观公正、审计建议切实可行。一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果一要注重归纳提炼政策执行情况审计成果 （1）对政策执行情况跟踪审计结果，要按照审计项目实施要求，形成书面的审计结果报告。 对于实时和联网实施的政策执行情况跟踪审计项目，要及时形成和固化审计取证材料，每隔一段时间出具书面审计结果报告（一般为一年） 不能将审计发现的问题和提出的意见与建议停留在现场交换、口头交流上，否则审计成果无从体现、审计意见得不到落实，将增加政策执行情况跟踪审计的风险。
27、二要及时归集转化政策执行情况跟踪审计成果二要及时归集转化政策执行情况跟踪审计成果 （2）除出具政策执行情况跟踪审计结果报告外，还可以以审计信息和审计要情等短小精悍、及时便捷的形式，将审计过程中发现的重大情况、重要问题以及苗头性、倾向性、普遍性问题，呈报给本级党委、政府和上级审计机关，以促进及时解决问题，促进举一反三解决问题。二要及时归集转化政策执行情况跟踪审计成果二要及时归集转化政策执行情况跟踪审计成果 审计整改到位与否，不仅关系到政策执行情况跟踪审计是否取得实效，而且关系到党委、政府施行的政策措施能否得到有效的执行，能否推动和实现国家良治。三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作三要切实加强
28、政策执行情况跟踪审计整改工作 （1）关注政策执行审计处理决定是否得到执行、处理意见是否得到落实、提出建议是否得到采纳， 关注上级和本级党委、政府领导作出的政策执行审计整改批示是否落实，要求被审计单位提交审计整改报告及其相关整改材料。三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作 （2）加大政策执行审计结果公告力度，将审计监督与社会监督相结合，深入推进审计整改工作，促进社会公众特别是政策受益群体关注和运用审计结果，通过阳光审计推进政策阳光执行，将政策的阳光雨露洒遍所有受益群体。三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作 （3）对那些政策执行审计整改不力的单位和个人，要在适当的范围内予以通报批评，并安排后续的跟踪审计监督，直至存在政策执行问题得到根本的整改与纠正。三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作三要切实加强政策执行情况跟踪审计整改工作 谢谢 谢谢 大大 家！家！ 敬请批评指正！敬请批评指正！
