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1、LOGO国家自然灾害救助应急预案国家自然灾害救助应急预案情况介绍情况介绍民政部救灾司 张宇星2013年5月预案和条例什么关系 都属于国家层面规范自然灾害救助工作的法规制度范畴. 条例是前提和基础，预案是必要补充。条例是对整体工作原则性的规范，预案是贯彻条例的具体措施，将条例内容通过具体举措予以细化实化，具有明确的操作性和针对性。自然灾害救助应急预案背景介绍12011年修订预案的简要介绍2背景介绍我国应急预案体系基本情况2003年抗击“非典”后，国家进一步加强应急管理体系的建设，并于2005年印发了国家突发公共事件总体应急预案（国发200511号）。背景介绍我国应急预案体系基本情况v预案中规定，
2、突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类；预警级别根据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，分为特别严重、严重、较重、一般四级，依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。v在全国突发公共事件应急预案体系中，将自然灾害救助应急预案列为25个专项应急预案的第一号。背景介绍四大类突发公共事件n自然灾害n事故灾难n公共卫生事件n社会安全国家突发公共事件总体应急预案预警级别:特别严重严重较重一般背景介绍200720112005国务院办公厅印发了由民政部牵头编制的国家自然灾害救助应急预案（国办函200534号）。民政部制订了关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见，
3、编制印发了县级以上（含县级）、乡镇（街道）和行政村（社区居委会）自然灾害救助应急预案框架指南。所有省、地市、县、89.8%的乡镇(街道)、55.4%的行政村(社区)制定预案，全国自然灾害救助应急预案体系初步建立。10月份，国务院办公厅印发了由民政部牵头修订的国家自然灾害救助应急预案(国办函2011120号)。2011年修订预案的简要介绍（一）条例关于预案的规定和新修订预案的框架结构 第八条县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。2011年修订预案的简要介绍（二）Step
4、 1Step 2Step 3自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责自然灾害救助应急队伍 自然灾害救助应急资金、物资、设备自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理 自然灾害救助应急响应的等级和相应措施灾后应急救助和居民住房恢复重建措施自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：2011年修订预案的新增内容（一）预警响应v2009年，国家减灾委、民政部首次建立了灾害预警响应制度，即根据气象、水利、地震、海洋等专业部门发布的一省或多省（自治区、直辖市）行政区域内具有发生自然灾害的风险，并可能威胁到人民生命财产安全、影响群众基本生活、需要提前采取应对措施的情形，启动救灾预警响应。v2009年共启动救灾预警响应
5、11次。2010年，国家减灾委、民政部启动救灾预警响应10次，主要针对年初我国大部分地区的降温雨雪天气过程、汛期3次暴雨过程和6次登陆我国的台风过程，其中有4次救灾预警响应转为四级救灾应急响应。v2011年以来，共启动预警响应9次。2011年修订预案的新增内容（二）旱灾增加了针对旱灾的应急响应及启动标准一级响应：需救助人数占农牧业人口一级响应：需救助人数占农牧业人口30%30%以上，或以上，或400400万人以上；万人以上； 二级响应：需救助人数占农牧业人口二级响应：需救助人数占农牧业人口25%25%以上，或以上，或300300万人以上；万人以上； 三级响应：需救助人数占农牧业人口三级响应：需
6、救助人数占农牧业人口20%20%以上，或以上，或200200万人以上；万人以上； 四级响应：需救助人数占农牧业人口四级响应：需救助人数占农牧业人口15%15%以上，或以上，或100100万人以上；万人以上；2011年修订预案的新增内容（三）需紧急生活救助人员低温雪灾需救助人员（民电20113号）因低温雨雪冰冻灾害房屋倒损需转移安置受灾人员公路和铁路上滞留需救助人员其他因灾造成生活困难需紧急救助人员旱灾需救助人员（民电201165号）饮水困难需政府救助人员因旱灾造成生活受到严重影响的五保户、农村低保户和重点优抚对象等特殊群体其他因种植业、养殖业受旱灾影响造成群众收入降低因抗旱投入增加造成生活困难
7、需政府救助人员2011年修订预案的新增内容（三）需紧急生活救助人员洪涝等灾害其他需紧急生活救助人员（民电201299号）指因遭受自然灾害，造成当下吃穿住等发生困难，不能维持正常生活，需要给予即时生活救助的人员，主要有以下几种情形：因灾造成口粮、衣被和日常生活必需用品毁坏、灭失，无法维持正常生活；因灾造成交通中断导致人员被困，无法购买或加工口粮、饮用水、衣被等，造成生活必需用品短缺；因灾造成在收作物（例如将要或正在收获并出售，且作为当前经济来源的粮食、蔬菜、瓜、果等作物，以及近海养殖水产等）严重受损，导致收入锐减，当前生活出现困难；其他因灾造成生活困难需紧急救助人员u“需紧急生活救助”指标主要用
8、于反映风雹和雪灾受灾人员需救助情况；u“紧急转移安置”指标主要用于反映洪涝、地震和台风（紧急转移）受灾人员需救助情况。准确理解主要灾情指标2011年修订预案的新增内容（四）过渡性生活救助自然灾害救助条例的相关规定“512”“512”汶川特大地震发生后，根据不同时段受灾群众生活所汶川特大地震发生后，根据不同时段受灾群众生活所需，国务院及时出台了临时生活救助、后续生活救助、需，国务院及时出台了临时生活救助、后续生活救助、“三孤三孤”人员人员救助安置等政策，即救助安置等政策，即20082008年年6 68 8月月3 3个月内向受灾个月内向受灾“三无三无”人员每人人员每人每天发放每天发放1010元钱和
9、元钱和1 1斤粮、向受灾斤粮、向受灾“三孤三孤”人员每人每月发放人员每人每月发放600600元钱；元钱；20082008年年9 91111月间对地震灾区月间对地震灾区“三孤三孤”人员等生活困难仍需救助的受人员等生活困难仍需救助的受灾群众平均每人每月补助灾群众平均每人每月补助200200元。青海玉树地震和甘肃舟曲特大山洪元。青海玉树地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，也延续了过渡期救助政策。泥石流灾害发生后，也延续了过渡期救助政策。2011年修订预案的新增内容（五）国家减灾委专家委员会v组织指挥体系v专家委员会国家减灾委设立专家委员会，对国家减灾救灾工作重大决策和重要规划提供政策咨询和建议，
10、为国家重大自然灾害的灾情评估、应急救助和灾后救助提出咨询意见。为增强科学技术在减灾领域中的应用，充分发挥科技工作者在减灾救灾工作中的作用，经国务院批准，国家减灾委于2005年成立了国家减灾委专家委员会，专家委员会目前由38名委员和62名专家组成。1上下左右不衔接上下左右不衔接2各地预案编制中存在的突出问题不实用不实用3实际操作性不强实际操作性不强工作指导性不强工作指导性不强预案编制需注意的七方面内容1.1.把握定位把握定位 将救助应急预案列为本级政府的专项预案，争取以本级政府名义印发，预案覆盖的自然灾害种类要全面。2.2.确保要素齐全确保要素齐全完整的预案应当包括预案制定依据和目的、适用范围、
11、组织指挥机构、应急准备、灾情信息管理、预警响应、应急响应、灾后救助、民房恢复重建和预案管理等内容。3.3.科学设定启动指标科学设定启动指标设定的指标要具体、量化、完整，要设定特殊情况下启动预案的条件。预案编制需注意的七方面内容4.4.合理划分响应等级合理划分响应等级省级救助应急预案最好设四个响应等级，市、县两级最好不少于三个响应等级5.5.注意相互衔接注意相互衔接在响应等级、启动条件以及响应措施等方面，要与同级其他预案和上下级救助应急预案相衔接7.7.规范文本体例规范文本体例按照国内外通行惯例，规范预案文本的章、节、款、项体例结构和标题6.6.细化响应流程和措施细化响应流程和措施明确各项应急救
12、助工作内容，详细规定各响应级别工作流程1将安排资金和预案启动相挂钩，将本级投将安排资金和预案启动相挂钩，将本级投入和上级支持相配套入和上级支持相配套2对各地预案编制的几点建议3固化演练机制，以县为单位每年至少举办固化演练机制，以县为单位每年至少举办一次预案演练（至少是桌面推演）一次预案演练（至少是桌面推演）定时修订预案，不断完善预案体系定时修订预案，不断完善预案体系关于灾情统计报送要求快报及时评估科学核报准确发布规范灾情管理灾情管理近年来，民政部门的灾情报送时效性、准确率和完整性明显提高。20102012降/增幅度平均上报时延9.3天2.3天64.5%勘误申请条数2525条1894条25.0%
13、上报灾情条数7167条10215条42.5%自然灾害情况统计制度颁布1993修订2006修订2008修订最近一次1993200620082011修订的背景和主要内容 政策调整完善近年来巨灾重灾多发连发，救灾实践中探索出很多好的做法，政策不断调整完善，如增加旱灾救助、雪灾救助、其他需紧急生活救助、过渡性救助、严重和一般损房户补助等。与此对应，灾情统计指标从44个增加到54个。自然灾害情况统计制度灾情管理要求提高目前来看，救灾已成为国家快速反应能力、综合保障能力甚至国防动员能力的集中展现，考验的是国家应对突发公共事件的综合能力，中央对灾情管理的时效性、规范性提出更高要求。按照要求，统计制度对灾情报
14、送的时效、程序都进一步明确规范。自然灾害情况统计制度修订的背景和主要内容 救灾工作关注度提高在网络等现代媒体传播能力大大增强的背景下，救灾工作始终是社会关注的焦点、媒体议论的热点，以往可由政府独立决策的事，现在需要主动回应社会关切，经受社会评判，困难度和复杂性大大增加。适应形势，统计制度中关于救灾工作统计指标从6增加到19个，并对文字和图片作出要求。自然灾害情况统计制度修订的背景和主要内容1.报灾时效方面2.灾情准确方面3.审核把关方面目前存在的主要问题u报灾时效性方面u2013年1月11日上午8时20分许，云南省昭通市镇雄县发生山体滑坡，造成46人死亡。灾害发生后，民政部根据网络信息要求地方
15、核实，云南省民政厅了解有关情况并在灾害发生后3小时左右报送了信息。目前存在的主要问题案例1u报灾时效性方面u2013年3月29日，西藏拉萨市墨竹工卡县发生山体滑坡，造成83名工人被埋。由于灾害现场偏僻、通讯中断、联系不畅，当地民政部门未能在事发后及时向民政部报告。在获知相关情况后，西藏自治区民政厅下午16时向民政部报告，但当时强调只作一般灾情判定，对后续工作造成一定影响。19时后，国办根据媒体信息责成民政部了解情况，由于民政厅救灾处人员已赴现场联系不上，经与后方指挥部及其他相关部门了解，才得悉相关情况。目前存在的主要问题案例2u报灾时效性方面u2011年9月17日14时许，陕西西安市灞桥区发生
16、特大山体滑坡灾害，导致瑞丰空心砖厂和奇安雁塔陶瓷公司部分车间被埋，造成32人死亡。18时，部里针对陕西省9月上中旬连续强降雨造成的洪涝等灾害启动四级响应并通知省民政厅，当时还未得到滑坡消息。省厅在向省政府报告响应情况时得悉此次滑坡，当时省应急办认为此系“滑坡事故”。18时30分许，省厅救灾处责成西安市民政局了解情况；19时许，电话通报国家减灾中心值班室。据了解，灞桥区民政局在了解灾情后赶往现场，但现场处置工作由政府统一部署，当时民政部门未获准进入。目前存在的主要问题案例3uu20122012年年7 7月月20202121日日，华华北北地地区区出出现现大大范范围围强强降降雨雨过过程程，北北京京、
17、天天津津、河河北北等等地地遭遭受受多多年年罕罕见见的的严严重重洪洪涝涝灾灾害害，造造成成上上百百人人死死亡亡或或失失踪踪。河河北北省省民民政政厅厅及及时时上上报报了了灾灾情情信信息息和和救救灾灾工工作作情情况况；北北京京、天天津津等等常常年年自自然然灾灾害害发发生生较较少少的的地地区区，在在灾灾害害突突发发后后灾灾情情报报送送的的时时效效性性、准准确确性性、完完整整性性方方面面都都不不同同程程度度存存在在问问题题。当当天天部部里里启启动动响响应应的的判判定定依依据据是是从从国国办办反反馈回来的北京市政府上报数据。馈回来的北京市政府上报数据。u灾情准确方面目前存在的主要问题案例1uu201220
18、12年年6 6月月3030日日，新新疆疆新新源源县县和和静静县县交交界界发发生生6.66.6级级地地震震，自自治治区区民民政政厅厅上上报报4.84.8万万人人紧紧急急转转移移安安置置，75007500余余间间房房屋屋倒倒塌塌，6.46.4万万间间不不同同程程度度受受损损，但但厅厅里里通通过过系系统统上上报报的的分分县县灾灾情情数数据据与文字报告中数据不一致。与文字报告中数据不一致。u灾情准确方面目前存在的主要问题案例2uu20122012年年8 8月月，江江苏苏省省民民政政厅厅在在20122012年年第第1111号号强强台台风风“海海葵葵”灾灾情情报报送送中中，存存在在对对遇遇难难人人员员死死
19、亡亡原原因因掌掌握握不不准准确确等等情情况况（8 8月月9 9日日续续报报数数据据中中1 1人人死死亡亡，后后认认定定为为意意外外，不不属属于于自自然然灾灾害）。害）。u灾情准确方面目前存在的主要问题案例3uu20132013年年3 3月月3 3日日，云云南南省省大大理理白白族族自自治治州州洱洱源源县县发发生生5.55.5级级地地震震。地地震震发发生生后后，地地方方未未严严格格按按照照灾灾情情统统计计制制度度的的标标准准判判定定房房屋屋的的倒倒损损程程度度，将将受受灾灾群群众众家家中中大大量量厨厨房房、杂杂物物房房、牲牲畜畜棚棚圈圈等等辅辅助助用用房房计计入入倒倒损损农农房房，云云南南省省民民
20、政政厅厅未未对对地地方方上上报报数数据据严严格格审审核核把把关关，导导致致报报送送的的因因灾灾倒倒损损房房屋屋数数量量偏偏大大，对对于后续的救灾应急决策造成一定影响。于后续的救灾应急决策造成一定影响。u地方审核方面目前存在的主要问题案例1uu20132013年年 3 3月份贵州、湖南、广西等地风雹灾害。月份贵州、湖南、广西等地风雹灾害。uu贵贵 州州 ： 3 3月月 1818 2020日日 ， 贵贵 州州 部部 分分 地地 区区 遭遭 受受 风风 雹雹 灾灾 害害 ， 省省 厅厅 上上 报报 严严 重重 损损 坏坏 房房 屋屋 峰峰 值值 3.83.8万万 间间 。但未按省级预案启动一级响应（
21、但未按省级预案启动一级响应（ 2 2万间为启动标准）。万间为启动标准）。uu广广 西西 ： 3 3月月 1818日日 开开 始始 ， 广广 西西 部部 分分 地地 区区 遭遭 受受 风风 雹雹 灾灾 害害 ， 自自 治治 区区 民民 政政 厅厅 上上 报报 47004700余余 间间 房房 屋屋 倒倒 塌塌或严重损坏，但未启动自治区或严重损坏，但未启动自治区 4 4级响应（级响应（ 30003000间为启动标准），后核减至间为启动标准），后核减至 27002700余间。余间。uu湖湖 南南 ： 3 3月月 1919日日 开开 始始 ， 湖湖 南南 部部 分分 地地 区区 遭遭 受受 风风 雹雹
22、 灾灾 害害 ， 造造 成成 71007100余余 间间 房房 屋屋 倒倒 塌塌 或或 严严 重重 损损 坏坏 ，但但 未未 启启 动动 省省 4 4级级 响响 应应 （ 一一 次次 灾灾 害害 过过 程程 造造 成成 某某 一一 市市 州州 或或 相相 邻邻 跨跨 市市 州州 几几 个个 县县 市市 区区 内内 倒倒 塌塌 和和 严严 重重 损损坏坏 房房 屋屋 间间 数数 达达 30003000 50005000间间 的的 ， 启启 动动 省省 4 4级级 救救 灾灾 应应 急急 响响 应应 ） 。 省省 厅厅 解解 释释 受受 灾灾 7 7个个 市市 州州 各各 项项 指指标未达到响应阈值，相邻跨市州县市区之和也未达到响应阈值。标未达到响应阈值，相邻跨市州县市区之和也未达到响应阈值。u地方审核方面目前存在的主要问题案例2n人手紧张、业务水平、行政干预n地方希望多争取补助资金n2012年5月，湖南桃江防汛办夸大洪涝灾情数据，被解读为骗取救灾资金，一度引发广泛关注原因警示建议n推进灾情的精细化管理n各级依法履行救灾主体职责目前存在的主要问题
