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1、浅谈轨道交通采用PPP形式融资摘要:目前我国轨道交通建立资金仍以政府投入为主,没有很好发挥社会资本的作用。该文通过介绍ppp形式的概念、运作思路,分析其优点,结合我国实际情况,提出ppp形式在我国轨道交通领域运用的方法及应注意的问题。关键词:轨道交通;ppp形式;融资城市轨道交通是世界大城市中最主要的交通工具之一,具有运营有序、速度快、准时、可达性好、客运量大等优点,据中国国家发改委和建立部提供的资料显示,“十五期间,中国轨道交通建立投资将达2000亿元,建成总长度450公里左右的城市轨道交通线路。预计将来15年中,我国建立轨道交通的城市可达30个以上,新建的轨道交通总里程将到达2000300
2、0公里,城市轨道交通系统承当50%80%的城市交通客流量。轨道交通的快速开展势必需要大量建立资金的投入,但因其投资量大、盈利低、回收期长而使其筹集建立资金较为困难。目前,我国轨道交通的融资形式仍以政府投入为主,融资方式的单一将严重影响轨道交通的建立进度。为了拓展轨道交通的融资形式,加快我国的轨道交通建立,本文对ppp形式进展了一些讨论。一、ppp融资形式介绍ppp形式的主要运作思路见图1。根据国际经历,世界各城市轨道交通工程的投融资、管理形式大多采用“国有国营形式,即完全由政府财政投入、建立并运营。采用这种形式的主要原因在于轨道交通工程投资大、盈利低、投资回收期长,社会投资者投资地铁建立和运营
3、的积极性不高。世界上主要的特大型城市,如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等地铁工程都采用“国有国营形式。为了拓展资金来源,进步建立、运营效率,一些国家或城市在传统的“国有国营形式的根底上对地铁的融资渠道、建立和运营环节进展了一定程度的改革,建立多种收益形式,不同程度地吸引了社会投资,同时引入市场竞争机制,到达对地铁工程市场化运作的目的。其中,ppp形式作为近年来在国外根底设施领域新兴的一种工程运作方式逐渐受到广泛的关注。ppp形式是公共根底设施建立中开展起来的一种优化的工程融资与施行形式,这是一种以参与方的“双赢或“多赢为合作理念的现代融资形式。其典型的构造为:政府部门或地方政府通过政府采购形式
4、与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、效劳经营公司或对工程进展投资的第三方组成的股份),由特殊目的公司负责筹资、建立及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对工程进展担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比拟顺利地获得金融机构的贷款。采用这种ppp融资形式的本质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取根底设施加快建立及有效运营1。ppp代表的是一个完好的工程融资概念。政府并不是把工程的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承当责任和融资风险
5、。政府的公共部门与私人参与者以特许协议为根底进展合作,与以往私人企业参与公共根底设施建立的方式不同,他们的合作始于工程确实认和可行性研究阶段,并贯穿于工程的全过程,双方共同对工程的整个周期负责。在工程的早期论证阶段,双方共同参与工程确实认、技术设计和可行性研究工作,对采用融资的可能性进展评估确认,采取有效的风险分配方案,把风险分配给最有才能的参与方来承当。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的工程风险分配。ppp形式中,假设公共部门与私人企业之间存在分歧,任何一方不能单独改变工程的施行,而应当平等地在特许协议根底上处理。ppp形式使政府部门和民营企业可以充分利用各自的优势
6、,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调才能与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。1)ppp形式使民营资本更多地参与到工程中,进步了效率,降低了风险。这正是现行工程融资形式所缺少的。ppp方式的操作规那么使民营企业参与到工程确实认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个工程运行周期中,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建立中的高效管理方法与技术引入到工程中,还能有效地实现对工程建立与运行的控制,从而有利于降低工程建立投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。2)ppp形式有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的根底设施公共
7、效劳的提供者变成监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力2。3)ppp形式可以使政府部门和民间部门取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方的缺乏。双方可以形成互利的长期目的,以最有效的本钱为公众提供高质量的效劳。4)ppp形式风险分配合理。ppp在工程初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一局部风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商的风险,从而降低了融资难度,进步了工程融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。5)ppp形式应用范围广泛。该形式打破了目前的引入私人企业参与公共根底设施工程组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用
8、事业及道路、铁路、机尝医院、学校等。二、轨道交通运用ppp的运作形式从公共产品经济学角度来讲,轨道交通应该属于准公共产品,它的特点之一是既有一定公益性也有一定盈利性,既可以由政府来提供也可以通过政府建立某种补偿机制,由市场来提供。在处理公共产品或准公共产品的建立和经营上,应该解决好政府和企业两个层面上的关系,建立科学的补偿形式和鼓励约束机制。否那么,政府和企业之间会形成一种博弈关系,而这种博弈的结果往往会造成政府和企业双方的利益都受损。ppp形式正好处于两者之间,找到了一个恰当的结合点,将两者有机地结合起来了3。ppp形式没有固定的投资形式,根据每个工程的特点、所在地的投资环境、各参与主体的详
9、细情况,形成每个工程自身的投资形式。结合我国轨道交通行业的实际特点,从构造融资的角度,采用工程特许经营权的运作方式,可实行两种国内地铁工程的ppp运作形式。一是前补偿形式,也就是建立期补偿形式;二是后补偿形式,也就是运营期补偿形式。这两种形式都特别强调了风险分担、利益共享。实际上ppp形式的最大优势就在于此。过去公共产品没有市场化的时候风险全部由政府承当,如今市场化后也不能全部由企业承当。比方客流风险的问题,很大程度上取决于政府对地铁网络的规划和施行的进程;又比方轨道交通周围的公交竞争格局、各种公共交通工具的价格比例等,都不是企业所可以左右的。假如政府要把这些都强加给企业,就不能很好吸引社会资
10、金的投资。风险的识别与合理分配是成功运用ppp形式的关键,在特许权协议及合同设计中应当权责对应,把风险分配给相对最有利承当的合作方。在这两种形式下,政府资金都将参与到整个地铁工程的不同阶段。1)sb-t形式,又称前补偿形式。将一个完好的城市轨道建立工程分割成两局部:第一,公益性局部,包括车站、轨道、洞体等土建工程;第二,盈利性局部,包括车辆、信号等设备的投资。公益性局部由公共部门出资的投资公司负责建立,而盈利性局部那么由社会投资组建的ppp工程公司来完成。工程全部建成后,政府部门与ppp公司签订特许经营协议,按照提供效劳的质量、平安、效率等指标,对ppp工程公司进展考核。在工程成长期,政府将公
11、益性局部无偿或象征性地租赁给ppp工程公司,以保证其正常收益。在工程成熟期,政府收取一定比例的租金,在收回政府投资的同时,防止民营企业的超额利润。工程特许期满后,ppp工程公司无偿将工程资产移交政府或续签经营合同。此形式优点是通过对工程的分拆,降低了政府财政资金压力,吸引了社会资金,降低出资双方的风险;同时,在引入社会资金的同时带来了标准管理和专业经营,比拟有效地建立了地铁工程的市场化收益机制。难点是政府在建立期资金投入仍然较大,相关法律法规、操作规那么等还有待建立和完善。2)b-s-t形式,又称后补偿形式。按照目前国内固定资产投资工程的资本金制度,国有企业与民间企业共同出资组建工程有限责任公
12、司,负责地铁新线工程的投资、建立和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为根底,预先核定工程公司的运营本钱和收入,对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率(用a%表示)为控制标准,工程投入运营后,假设实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%,政府那么按照合同规定给予民营企业相应的补贴;如实际客流量到达预测客流量的1+a%以上,超出局部将由政府部门和民营企业按照一定的比例共享。在此形式中,预测客流量以3年为一个周期进展调整。目的是控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。特许期完毕后,企业无偿将工程全部资产移交给政府。此形式的本质是在工程的运营过程中,通过科学合理的运营补贴
13、,并建立一定的鼓励约束机制,保证工程的良性运转,到达工程公益性和经营性的统一。工程融资要点在于采取特许经营权方式,最主要的是“特许经营权协议,以及合作协议、租赁协议等协议;最难点是票价政策。二、北京地铁四号线运用ppp形式的案例北京地铁四号线是贯穿城区南北的一条交通主干线,正线长度28.65公里,共设车站24座。工程总投资约为153亿元,方案于2022年底开工,2022年正式投入运营。工程已由国家发改委批准立项。该工程投资划分为a、b两局部:a局部包括征地拆迁、土建工程、轨道、人防工程等,其投资与建立由政府投资方负责,占总投资的70%,约107亿元;b局部包括车辆、自动售检票系统、信号和通信、
14、空调通风、给排水和消防、自动扶梯和电梯、控制设备、供电设施等机电设备的采购和安装,占总投资的30%,约46亿元。社会投资者(香港地铁公司、北京首都创业集团)详细负责b局部的投资,并承当四号线在特许期内的运营管理。1)北京市政府指定的北京市根底设施投资作为政府投资方,负责地铁四号线工程a局部的投资、建立,并享有a局部资产的所有权。a局部资产以租赁方式提供应下述成立的特许公司(ppp合作公司)使用。2)政府投资方(北京市根底投资)和社会投资者(香港地铁公司、北京首都创业集团)签署?合作协议?,共同成立特许经营公司(以下简称“ppp合作公司),香港地铁公司占49%,北京首都创业集团占49%,北京市根
15、底投资占2%。政府投资方以a局部中局部资产的使用权出资,社会投资方以现金出资。ppp合作公司中,政府投资方不具有公司日常经营管理的决策权,但具有重大决策权,不参与公司的收益分配,也不承当经营亏损;社会投资者享有公司日常经营管理的决策权及收益权。ppp合作公司负责b局部资产的投资、建立,所需资金全部由社会投资者负责筹集。ppp合作公司与政府投资方签订?租赁协议?,通过租赁的形式获得a局部中另一局部资产的使用权,并向政府投资方缴纳租金;工程全部建成后,ppp合作公司负责线路的运营管理,并负责所有资产的维护和更新,同时享有票款收入和其他相关业务的收入。采用特许经营方式后,地铁四号线票价仍由北京市政府
16、统一制定,假如运营亏损较高,政府投资方将通过增减租金、适当补贴等方式给予弥补。特许经营期完毕后,ppp合作公司将全部工程设施无偿移交给政府投资方。3)北京市政府交通委等部门与ppp合作公司签署?特许经营协议?,授予ppp合作公司特许权,同时明确政府与ppp合作公司的权利与义务,其中包括线路的票价政策、建立标准、运营标准和特许经营期完毕后的工程设施移交标准等。为保证ppp合作公司进展线路正常的建立和运营创造条件,同时建立相关的监管和鼓励机制,规定不得转让特许经营权。假如ppp合作公司严重违背有关法律法规和?特许经营协议?,可采取包括收回特许经营权在内的措施。特许经营期包括建立期和运营期,为30年。在全世界的轨道交通工程中至今还没有多少实际施行的ppp案例,因此,地铁4号线ppp的施行,对我国将来的根底设施投融资都具有较大影响,可以说实现了某
