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1、、每江苏现代咨询哗曜城睡帙1巍幅PPP咨品牌论水环境治理PPP项目的绩效评价体系构建来源：现代咨询作者：丁逸沈星丁逸：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁，现代研究院副院长。沈星：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。摘要：随着PPP模式在水环境治理领域的广泛运用，以及越来越多的此类PPP项目陆续进入到运营期，对其进行绩效考核从而保证水环境治理项目的经济效益并发挥PPP模式的应有之意重要性不断凸显。本文首先对水环境治理PPP项目的绩效考核政策背景进行梳理，然后重点就绩效目标和绩效指标这两个关键方面展开分析，以资借鉴。关键词：水环境治理PPP项目绩效考核一、水环境治理PPP项
2、目绩效考核政策背景绩效考核是PPP项目全生命周期的重要内容。对水环境治理PPP项目来说，绩效考核既是政府向社会资本付费的主要依据，也是政府评价社会资本提供公共服务质量和效率的依据，同时还是平衡水环境治理PPP项目中利益和风险分配的核心。对此，早期的水环境治理顶层设计文件水污染防治行动计划（国发201517号）（简称“水十条”）中即对此作出要求，“鼓励采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，加大社会资本投入水环境保护领域”。继“水十条”出台之后，财政部联合环保部发布了关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建201590号文），提出“建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体
3、系，推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制。”思，江苏现代咨询此外，财政部针对PPP陆续出台的一系列政策文件也对绩效考核作出明确要求，如财金2014156号、财金201692号、财金201690号、财金201854号等，均明确提出“PPP项目付费应与绩效评价结果挂钩”的要求。值得一提的是，2019年4月财政部已发布PPP绩效管理征求意见稿，初步勾勒绩效体系，可以相信未来水环境治理PPP项目全生命周期绩效管理工作会愈发全面规范。表1水环境治理PPP项目绩效考核相关政策时间部门丈件主要内容2014.11财政部关于印发政府和让会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（2014）1
4、13号）政府有支付义务的,项目实施机构应根据顼目合同约定的产出说明，按照实豚增效直搓或通知财改部门向社会资本或项目公司及时足颤支付。2014.12财政部财故部关于规范故府和让会资本合作合同管理工作的通知（财金（2014）156号）在按绩效付费的项目中.政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标;4弁将玫府付费与项目公司的绩效表现挂钩。2015.04因务院水污染防治行动计划（国发201517号采取环境绩效合同服务、授予开发经营帙益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。2015.04财政部等关于推进水污染防治领域政府和仕会资本合作的实施意M才建（2015）90号丈）走立政府、服务使用者共同冬与的培
5、合性评价体系，推广第三方缔效村价.形成评价姑果应用机制和项目后评价机制。2015.05国务院办公厅关于在公共服务倾域推广政府和社会脊本合作模式.指导意见的通知（国办发（2015）42号）建立全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与增效评价挂构，并将绩效评价拮果作为调价的玄妾依据2016.09财政部政府和社会资本合作顼目财政管理哲行办法（财金（2016）92号）PPP项目合同应当约定项目其沐户出标准和靖效考核指标，明确项目付卷与绩效评价结果挂钩。2016.10财政部关于在公共服务翎域深入推进政府和让会资本合作工作的通知（财金（2016）90号）加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和
6、社会资本双方权利义务对等.政府支出贵任与公共服务绩效挂钩O2017.07国务院法制办基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见偷合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运昔妁折效迎行相应调磐。2017.11财政部关于翅危政府和社会资本念作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金201792号）不得入库情形：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺D补助方式获得回报.但未建立与顼日产出绒放相挂的的付费机制的，或在4目合作期内未连统、平滑支付,字玫某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核.或实际与统效考核结果挂构部分占比不足30%.固化政疥支出责
7、任的。2018.04财政部关于进一步加强政府和让会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知（财金（2018）54号）那实中长期财政现划和年度预算安排，加强项目纳效爹核，落实按效付费机制.强化溃励约叔效果.功保公共服务安全、慎定、高效供给。2019.04羊；办公厅政府和社会资本合作（PPP）项目统效管理操作指引（征求意义辎）（财办金（201939号）明确PPP项目绩效目标与埼效指总管理内容，明晰绩效监控、绩效3价、部门间ppr工作站故磐理.-公司地址：南京市雨花台区锦绣街5号绿地之窗C4-7楼公f网址:詹江苏现代咨询七e购妣度的祚所色“购牌m现代智慈解决问题，为客户创造价值二、水环境治理ppp项
8、目绩效考核特征及目标分析（一）绩效考核特征水环境治理类ppp项目相较于一般的水污染处理项目涉及面较广，往往涉及流域治理、污水厂建设以及流域垃圾处理全套系统工程。因此，水环境治理ppp项目的绩效考核有别于一般项目，其主要体现出以下两个方面的特征：1. 项目运营目标明确，绩效清晰根据财政部PPP中心项目库数据统计，2017年以来水环境治理PPP项目以可行性缺口补助项目主，主要因为水环境治理项目通常涉及河道整治、垃圾收运处置、污水污泥处理等各类准经营性子项目。而这些项目一般具有明确的运营目标，如河道整治好与否，很好衡量；垃圾、污水污泥处理的规模、技术、质量等很好确定。值得一提的是，项目运营目标是制定
9、绩效考核内容的依据，因此，具有明确运营目标的水环境治理类PPP项目其绩效较为清晰。2. 项目内容复杂，考核难度较大水环境治理PPP项目涵盖范围广、内容种类复杂，涉及流域治理、污水处理以及流域垃圾处理全套系统工程，比如包括防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程。重要的是，对于子工程较多的项目，难以权衡各子项、各内容的占比，加大了绩效考核的难度。可见，水环境治理PPP项目的绩效考项目的绩效考核有别于一般项目，其是个更为系统的工程，考核难度较大。（二）绩效目标设置绩效目标的确定，是构建水环境治理领域PPP项目绩效考核指标体系的前提。本部分先从PPP项目各参与方共同关注的利益重点出发，并对
10、各关注重点进行排序，最终明确绩效目标，为下文绩效考核指标体系的构建奠定基础。1项目各方利益关注重点在构建水环境治理PPP项目绩效考核指标体系，指标的选择一般很难做到面面俱至U,一方面该领域的PPP项目合作期限较长，至少在10年以上，多为20-30年，另一方面PPP项目参与方众多，项目内容又复杂。因此，水环境治理PPP项目绩效考核思江苏现代咨询哗.的帙it彝幅PPf留ms.品牌指标的选择应从各参与方最关心的需求点出发，考虑项目核心价值，突出项目各参与方利益的关注重点。根据目前公开数据统计，PPP项目各参与方关注的利益重点以及相关排序如下表:表2水环境治理PPP项目各方利益关注重点及排序情况序号政
11、府社会资本社会公众1可接受的工程质量可接受的工程质量可接受的工程质量2建设运营预算不超支降依全寿命周期成本合格的公共服务3解决公共部门预算不足问题按时溪工提供及时方使的服务4风险转移建设运营预算不超支满是公共设施需求5合格的公众服务合格的公共服务按时竣工2明确绩效目标根据表2中水环境治理PPP项目各参与方利益的关注重点及排序可知，项目各参与方最关注的点主要包括可接受的工程质量、合格的公众服务、建设运营预算不超支、按时竣工等四项。而这四项战略重点又可分为两大部分，其中，建设期的建设投资、建设质量与工程进度；运营期的公众服务质量。因此，水环境治理PPP项目绩效目标具体如下：(1) 建设期：保障工程
12、质量、建设预算不超支与按时竣工；(2) 运营期：提供合格的公共服务，包括河道整治服务质量、垃圾收运服务质量、污水处理服务质量。三、水环境治理PPP项目绩效评价指标研究思，江苏现代咨询中械1度略赍幅ppp咨if品ety_W*51-水环境治理PPP项目绩效评价指标是衡量水环境PPP项目绩效目标实现程度的评价工具。水环境治理行业主管部门、项目实施机构应按照相关原则对项目管理、项目产出、项目效果和可持续性等绩效目标进行细化和量化，设定合理的绩效指标。（一）绩效指标设置原则1. 维护公共利益原则水环境治理PPP项目属于公共事业项目，因此维护公共利益是其PPP绩效考核指标设置的主要原则。水环境治理PPP项
13、目必须基于该原则，才能实现公共服务的有效供给。2. 关联性原则水环境治理PPP项目运营特征明显，因此绩效考核的结果与项目公司收入的关联程度非常重要。一方面关联性太大，会增加社会资本风险，降低项目落地率；另一方面关联性太低，政府对项目监督与控制的力度不足，降低项目质量。3. 可操作性原则水环境治理PPP项目通常比较复杂，涉及防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程，如何设置各子项、各内容的占比至关重要。同时，各指标应尽量简单明了、便于理解和掌握，具有很强的现实可操作性。（二）绩效指标体系水环境治理PPP行业主管部门、项目实施机构应根据绩效指标细化指标解释，结合项目特点确定指标权重、数据
14、来源、评价标准与评分方法，形成绩效指标体系。、每江苏现代咨询哗曜城睡帙1巍幅PPP咨品牌指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度，确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法等。数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径，获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等。评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度.绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法。（三）建设期绩效指标设置建设期绩效评价主要
15、考察施工建设全过程是否符合相关规范，以确保产出达到竣工验收要求。因此，政府方可以考虑从项目投资、工程质量、工程进度、安全生产、资料管理、环境保护以及社会影响等七个方面对项目建设期全过程进行考核。同时，各项指标的评价标准应依据国家相关工程规范以及省、市的地方性工程法规、条例，在项目实施过程中根据工程实际情况，制定具体的考核指标。水环境治理PPP项目的各指标权重，可以依据相关领域已有PPP项目的绩效考核指标赋权情况以及实际指标权重要求进行确定，不过关键点在于针对不同的项目根据实际需求调整指标及权重。建设期绩效考核总分100分，建议如下：第一，建设质量是决定项目的资产寿命及服务水平的关键因素，也是政府关注的重点，因此工程质量指标权重应最大，设为（30土5）分；第二，政府和社会资本在PPP项目上战略关注重点还包括建设投资与按时竣工两个方面，因此项目投资与工程进度两指标建议赋值（15土5）分；第三，安全生产、资料管理、环境保护、社会影响等四个指标建议赋值（
