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1、社区治理精细化转型的实现条件及政策建议2012年12月26日10:11 来源：学术研究2012年7期 作者：王巍 字号越打印纠错分享推荐浏览量104【内容提要】社区治理结构的精细化转型要具备三个基本条件：首先，政府 与社会及自治组织的公共责任实现分类清晰化；其次，不同治理主体的职能关系 经过分化和重组过程后呈现出分类互动结构状态；最后，扎根在基层的官方和社 区领袖拥有各自明确的权威来源，社区精英群体不再具有官、民双重代理人的混 合身份。精细化的社区治理体制可以有效减少科层结构的代理成本问题，还可以 激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展。【关键词】社会管理社区自治精细化治理一、
2、社区管理体制的历史生成及其功用计划经济时期，国家对城市基层社会的整合基本上是利用单位制度实现的。职能相对独立的单位组织 分别保障着特定职业群体的政治、经济权利并完成对职工（市民）的福利供给任务。这种管理单元相互隔离 的治理制度安排不仅有利于对特定职业人群开展管理和服务项目，还降低了城市中不同职业、阶层人群交 往和联系的频率，因而社会公共问题的发生机率保持在低度水平。街居制度，即街道办事处指导下的居委 会管理体制发挥的仅是针对单位管理体制覆盖之外的闲散人群和老、弱、病、残人员的保障服务职能。可 以说，单位与街居制度相互配合的管理模式使计划经济时期国家的治理力量完整地嵌入进基层社会生活的 方方面面
3、。改革开放后，国家开始有意识地与市场和社会场域进行分离，总体性社会规则开始解体。从规范的角 度来说，官退民进的社会治理逻辑是在国家有能力持续供给和保护公共治理规则，民间社会资本丰厚 且具有自治收益的条件上成立的。但是，国家在基层社会管理领域的无条件退出，加之单位制度的破裂和 城市化进程加速引入的流动人口问题，使得我国基层社会管理体制处于超负荷而且低效的状态。重新整理 基层社会的管理秩序和公共服务的供给体制成为上个世纪90年代中国的一个迫切需要思考和解决的实际 问题。毫无疑问，基层社会管理体制的构筑将撇清计划经济时代组织控制的传统方法，国家的政策选择开 始转向微型地域管理的思路。经过20多年的努
4、力，我国大中城市通过二级政府、三级管理、四级网络 的改革策略有效推动了社区体制的发展，飘散的公共管理责任逐渐在社区层面加以固定。所以，社区制 度是我国城市政府为了实现城市区域小型化、管理对象清晰化的目标做出的管理体制选择。社区一般就是 城市基层政府按照地域面积和人口数量进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的标准 加以划定的城区管理单位（甚至可以比喻为最小的城市行政区划）。正如斯科特所言：现代国家为了实现 治理目标会对社会进行改造。同质的、几何的、网格状的社会空间形态被塑造出来。国家从自己的视角， 以简单化、清晰化和小型化为标准来认识和改造社会。丁元竹也认为：社区不仅仅是一个共同
5、体，它 更是解决特定问题的一种手段中国社区发展带有服务取向和问题解决取向。1杨敏认为，我国社 区更多地呈现出国家治理单元（state governance unit）的特征，它是国家用以贯彻决策实施过程、实现社 会控制和社会整合的基本单位。” 2社区治理结构的转型从本质上来说就是基层政权建设过程牵引下的社 会基层管理体制的重构过程，社区不仅仅是居民生活共同体，还是城市公共管理责任回收器和基层民主实 践地。二精细化制度安排的实现条件从实证积累经验来看，带有居民自治表象的行政实质化的社区管理体制基本上满足了城市化初期的各 种管理需求。但是，制度总会在国家和民众对更优质治理秩序和更充沛服务供给能力的
6、渴望中不断修补和 进化。社区治理制度进化的压力首先表现在基层民主建设方面。中国共产党从来没有放弃发展基层民主的 承诺，在城市生活环境基本稳定的前提下，此项承诺会伴随社会对民主、公平、透明的价值诉求的增长而 变得更具紧迫感。于是，在固本强基和不断强化基层政权建设的实在工作基础上，国家开始陆续释放发展 基层民主政治的呼吁。虽然说，基层政权建设与民主增量的战略性共进关系已经得到理论研究的确认和实 践政治的验证，但是，这两种重叠存在于社区建设过程中的不同性质的制度环境诉求对基层政权构成的改 革压力是巨大和痛苦的。如果基层政府放弃对社区组织的科层关系努力，那么，基层政权就会迅速失去体 制外的治理补充力量
7、和管理抓手，更无法在短时期内重塑大规模而且持久的任务执行系统。其次，制度的 进化还要面对社区力量对制度不断熟悉后释放出来的规则挑战意愿。从积极的方面来说，包括居委会和业 主委员会在内的各种非官方的社区组织在不断寻求更宽阔的发展空间。从消极的角度来讲，社区组织渐渐 懂得如何在混合官方和自治规则的社区管理生态环境中权变地选择行为策略。所以，社区体制作为城市公 共管理最实在的一级管理制度安排，在城市化进程加速和官方强化基层政权建设的背景下，必然要进入更 为理性、清晰的精细化制度改革路径。无论从现实秩序深度建构的发展需要，还是从维护国家法律尊严的 角度来看，中国城市的社区管理都应该走向国家、社会、民众
8、相互责任清晰、规则稳固、利益实现有序的 精细化管理体制。（一）社区治理公共职责的分疏公共管理是指公共组织为了解决公共问题，维护和实现公共利益，运用公共权力，对公共事务与公 共部门实施管理的社会活动。公共管理是指对公共事务的管理，如果公共事务可以进行进一步的划分，则 可以根据事务划分类别反过来区分不同类型的公共管理。” 3笔者按照公共管理分类认知的方法建构了社 区公共事务的类别，这样做的目的就是为了回答社区治理的现实内容是什么，政府和社会组织在社区空间 中要管理哪些事情，解决哪些问题，社区治理的公共职责如何规范分配第一，行政性事务。计划生育、征兵、出租屋管理、市场清查、社区档案管理等一般属于嵌入
9、在社区 空间中的行政性事务。行政性事务的落实需要行政权力的直接介入和国家公职人员的执法行为加以推动。 这是政府为了保证城市政治秩序和社会生产过程稳定所做出的带有公共规制意义的管理业务。第二，福利性事务。社区公共活动场所的维护和更新，社区居民法律咨询，社区文化活动，下岗人员 再就业辅导等服务项目一般属于嵌入在社区空间中的福利性事务。社区福利的提供和相应事务的管理需要 国家财政、技术和人力资源的支持，但国家不可以强制者的身份出现和行动，也没有必要始终扮演具体服 务的生产者角色。福利性事务的管理同样需要社区组织和居民群体的智慧（local knowledge）和参与。福利 性事务的管理责任应该呈现出
10、由政府体制内向夕卜弥散的多元分配状态。第三，自治性事务。居民委员会选举、居民纠纷协调、社区公共问题听证、社区共同财产的使用和分 配等都属于社区内可以由居民代表大会依法自主决策、管理的问题和公共事务。从法律文本的逻辑推演， 居民自治涉及公民（居民）的自治权和政治参与权利，政府应该承担指导和保卫责任，但没有资格强行介入。我国社区管理体制改革过程带有国家权力向基层社会深度和急剧下沉的意味。因此，社区建设运动开 展以来，国家在社区空间中权威角色的恢复导致行政职责对社区管理空间的充分填充以及行政规则对社区 民主和参与权利的无奈压制。所以，社区管理中的行政职责是显性和主动的，其他公共性责任则始终处于 被动
11、实现状态。对于此类现象，邹谠认为：国家开始在一定程度上入侵和占领某些社会领域行使某些功能的时候，常常是因为社会本身，不能有效地提供公共产品（public goods），不能解决经济学所说的外部 性所引起的各种问题，不能最有效和最迅速的建设基础结构所以，国家权力的扩大是可以理解的。4 行政职责对其他公共责任的模糊和替代也反映出基层治理任务超载和国家治事能力不足的窘境。毕竟，基 层民主规则的复兴意味着基层国家政权要放弃对社区组织的科层控制。公共管理过程的开放和公共福利供 给的扩大更需要政府领导、制度供给能力的不断提升为基础。所以，对于基层政府而言，如果行政职责的 履行能力尚捉襟见肘，那么，有意复兴
12、和鼓励自治与参与规则的动机就根本找不到现实的根据。但可以肯 定的是，我国经过将近20年的社区制度建设经历之后，国家开始反思公共治理责任过分集中的态势并开 始倡导社区民主的复兴，通过市场机制不断扩容社区居民的福利内容。在社区管理过程中，国家引入公共 管理的战略思维有序地梳分公共责任就成为当前改革实务的核心问题。从国家建设的视角考察，当国家有 效集中权力和责任制后，就必然会步入新一轮的与社会和市场重新分配管理责任的过程。（二）社区治理结构的分化和重组我国关于社区建设的政策文本都对不同性质社区组织的差别性职能进行了厘定、区分和说明。但是， 官方并没有明确规定执政党组织、政府和社会自治系统要在社区空间
13、中推行组织实体分化意义的改革。一 个组织（居委会）多块牌子，这是基层政府为了满足高层政府的任务要求，缓解基层民主压力，稳固基层管 理秩序等多方考虑后实施的策略。如果单纯从法律文本理性分类的视野考证我国城市社区管理结构状况时， 其观察结果就是社区单位之间角色、权威和资源的混合、交叉，无法理出清晰的头绪。但是，从实证经验 来看，政府与各种社区组织的行政同构体制设计却是我国城市社区管理结构的无比清晰的核心特征。这种 现象的深层原因是，政府极度渴望在城市基层社会建构基本完整的垂直行政整合系统，力图再度建构和统 一社会管理秩序，在城市带填充城市基层公共权威缺失的困局，特别是在城乡接合部取消草根精英和转制
14、 经济实体把握的具有离心趋向的治理力量，最终重构体现国家政权意志的基层社会的管理规则系统。其直 接原因则更为清晰，即行政管理任务的过分压力使基层政府根本无意在各类社区组织之间实现角色、职能 和责任的结构分化。其结果就是，我国绝大部分的城市社区都没有形成现代分化意义的治理结构。虽然， 国家权力扩张的规范意义是重新整理基层社会的管理秩序，实现国家政权意愿与城市基层民众政治行为的 制度化统合和两者的利益契合。但是，权力和资源的下沉并没有催生政党、行政、自治组织三重权力协作 共治的立体化的社区管理网络。通过角色扩容建立起来的混沌治理结构，基层政权便将居委会同构化为社 区的行政管理单位。同时，政府利用人
15、事专控、经济激励和行政责任下沉的办法不断稳固这种包含社区精 英在内的象征性行政科层制度。这样做的目标在于最大限度地使用官僚系统之外的社会力量弥补自身治理 能力不足的困境。这种国家、社会同构化的治理结构遏制了社会力量的自组织过程和自主活动空间的拓展。 从国家官僚体制夕卜溢出的公共管制职能和责任强行扭转了自治组织的责任、权威来源和利益获得渠道。社区管理结构的混沌化设计仅是我国城市基层社会管理的权宜之计，在社会管理体制创新的政策背景 下，社区治理结构的改革必然会出现。正如阿尔蒙德的判断：政治体系内部复杂的和分化的政治结构的 发展，或是为了适应新的意识和利益表达，或是为了控制他们，这是现代政治体系，无
16、论是独裁还是民主 体系的典型特征。” 5徐勇也认为：政府必须下放权力、转变职能和领导方式为主旨的自我革命重 塑政府就是重构国家和社会的关系，就是按照竞争一合作主义的理念，建立权责关系明确、功能分化、协 同治理、良性互动的社区管理的新模式。” 6可见，按照国家法律塑造职责、权力、激励条件相互关照对 应的弹性治理结构不仅是一项成熟的理论判断，更是和谐社会建设过程中必然经历的改革过程（见表l）o国家与社会组纵的分类鱼动结松示痣图及其帖动空间政咼制定注饿.向F级分配任务；巫6住尊削疋和监骨；居蛊会 冇权即请服务项冃川担偵眼 务拱給赏任政附樑供居恒|治的运行 則溜畫去按埋则主运件 TF理街遊办审处费逍办哪处制化涪理审任,ffift 曲策拆实工那榊册枉；居委会的 駅资遊现在譽与和辅1山畋特1：作街ifi必那赴育掀监骨吋能发 生的居噬会的公其腮务行为術五办啼处捉供操祁花般 知1R和资缸，监警和冋应谡
