村民资格与村民待遇刍议

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1、村民资格与村民待遇刍议摘要 探讨了村民资格与村民待遇问题，指出村民资格是指农村居民具备某 一农村集体组织或农村集体经济组织的成员身份，从而具备享有该组织内部权利 与履行相应义务的条件。与其紧密相关的村民待遇包括自主管理权和经济分配权 两个方面。村民资格的确认以村民自治为原则，同时应赋予成员以行政、（准） 司法等救济途径。认为村民资格的确认应综合考虑户籍、住所、成员权利义务、 自治权等各种因素。关键词 村民资格；村民待遇；确认；司法救济目前，随着全国经济建设的发展和国家建设的需要，农村土地被征用的数量 逐年增加，但是目前我国在土地征用方面的立法并不完善，使得由征地款引发的 农村集体经济组织收益分

2、配日益突出。这些争议的焦点集中在村民资格问题上。 但由于国家法律法规至今没有一个统一的确认村民资格的标准，造成此类案判决 大相径庭。因此，有必要对这个问题作一番讨论，以利于统一有关认定标准。1村民资格的内涵资格是一种前提条件，是从事某种活动或取得某种身份的条件。村民资格则 是具有某一农村集体组织成员（而不是农村集体经济组织）身份从而可以享有该 集体组织特定权利的前提和条件。对村民资格内涵的准确把握，可以从与其相近 及其相关的概念进行比较入手，这包括村民与农村集体经济组织成员、农村集体 组织与农村集体经济组织、村民资格与农村集体经济组织成员资格等3对概念。1.1农村集体组织与农村集体经济组织在我

3、国，土地按照其主体不同可由全民所有和农民集体（农村集体经济组织） 所有。农民集体是一个整体，是以自然村或行政村为范围的全体农民。全体农民 要行使对土地等的集体财产所有权，必须有一个代表机构，表现为各种农村集体 组织，包括村民委员会、村民小组或各类农村集体经济组织，主要是农村生产、 供销、信用、消费等合作社等。就集体土地所有权而言，“在存在集体经济组织 的情况下，以该组织为集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下， 以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体。”因此，严格来说，农村集 体组织与农村集体经济组织是2个不同的概念。第一，农村集体组织在符合法人 的条件下应当可以成为社团法人，

4、而农村集体经济组织经登记后可以成为企业法 人；第二，农村集体组织指由农村特定范围内的全体农民构成的，其表现为自然 村或行政村，在内部又可分为村民小组、生产队或生产大队等，其自治代表组织 是村民委员会。农村集体经济组织，是指在农村双层经营体制下，集体所有、合 作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。我国立法中已经明确 村集体经济组织或村民委员会作为农村土地发包一方主体的规定，如农村土地 承包法第十二条规定：农村集体组织内若有2个以上农村集体经济组织或村民 小组的，则由各该组织作为发包人。可见，农村集体组织的外延比农村集体经济 组织的外延宽。但由于农村集体经济组织的财产长期以来都来自农

5、民集体财产或 全体农民私人财产的共同投入，因而事实上普遍存在着本村集体经济组织成员与 本村集体组织成员复合的现象。1.2村民与农村集体经济组织成员“村民”与“农村集体经济组织成员”既有联系，又有区别。就其区别而言，“村 民”亦称农村居民，是与“市民”（即城镇居民）相对应的概念，这是以我国公民 的户籍为基础进行划分的，强调的是一种自然的身份属性。“农村集体经济组织 成员”主要是从成员的身份与其权利义务角度进行界定的，强调的是成员的经济 关系。由于我国建国后长期以来对公民实行城乡二元体制的户籍管理制度，导致 村民与市民的身份确定以户籍作为标准，这就出现了对农村集体经济组织成员资 格的确认是长期以来

6、把户籍作为单一标准的现象，并进而形成“农村集体经济组 织成员”与“村民”等同的观念。本质上这2个概念是有区别的：首先，两者确定 的依据不同。村民是指户籍在农村的公民，而不论其居住在何地；农村集体经济 组织成员一般是指户籍和居住地皆在农村，且在农村生活的公民。其次，两者享 有的权利义务不同。农村集体经济组织成员是农村集体经济组织的完全成员，应 当全面享有该集体经济组织内的政治、经济、文化、教育、社会管理等各方面的 权利，同时也负有组织内部全面的义务。而村民即使居住生活在农村，也只享有 农村集体经济组织内某些方面的权利和义务的，同时也承担组织内部的部分义 务。村民也可能不享有农村集体经济组织内部任

7、何权利，也不用承担任何义务， 如“空挂户”。再次，两者外延不同。村民的外延大于集体经济组织成员的外延， 集体经济组织成员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员，集体经济 组织成员一定是村民。村民若通过某种程序的确认享有了某集体经济组织的全部 权利义务，则就可成为该集体经济组织成员。两者之间的联系主要表现在村民可以同时成为村集体组织和村集体经济组 织的成员。如浙江省村经济合作社组织条例第四条有规定：村经济合作社依 法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设 立村经济合作社的，村集体财产所有权由村民委员会行使。由此观之，村集体财 产所有权的行使者是村民委员会或村经

8、济合作社；前者是村民的自治组织，后者 是农村集体经济组织成员的自治组织。当全体村民参与成立村集体经济组织之 后，符合条件的村民则成为村集体经济组织的成员。此时，2种身份合二为一， 2个概念重叠。1.3村民资格与农村集体经济组织成员资格就资格与权利之间的关系而言，资格是享有权利的前提。正如前所述，由于 农村集体组织成员与农村集体经济组织成员之间、村民与农村集体经济组织成员 之间会发生复合现象，在人们的一般观念中，往往把村民与农村集体经济组织成 员、村民资格和农村集体经济组织成员资格等同。通过上述比较可以看出，村民资格实质上是农村居民具备某一农村集体组织 或农村集体经济组织的成员身份，从而具备享有

9、该组织内部权利与履行相应义务 的条件。2村民资格与村民待遇与村民资格紧密相联的另一个词是村民待遇。村民待遇并不是法律术语，但 在有关村民资格的争议案件中时常出现。究其实质，村民待遇是在具备村民资格 的基础上，村民所依法享有的农村集体组织或农村集体经济组织内部成员的权 利。可以说它们是同一个问题的2个不同层次：村民资格要解决的是享有权利的 条件问题，属于第一层次；村民待遇要解决的享有实质权利及权利内容的问题， 属于第二层次。村民待遇与土地紧密相关。因此，在法学意义上研究村民资格与村民待遇， 必然将其限定在与有关土地的范畴内，否则就会失去现实基础而没有任何意义。 村民最基本的待遇就是村民对集体所有

10、的土地进行承包的权利，此为我国物权 法、农村土地承包法所确认。但村民除了享有土地承包经营权外，作为农村 集体组织或农村集体经济组织的成员，必然享有更广阔的自治权利。因此，村民 待遇的内容还包含政治、经济、文化、社会等多方面的内容。据此，村民待遇可 概括为：具备村民资格的人对该农村集体组织或农村集体经济组织内部各方面事 务进行自主管理的权利以及享受的合法利益。细分析，村民待遇主要包括以下两 个方面的内容。(1) 经济分配权。即村民对于本集体组织所有的土地为基本对象所享有的 经济上的权利。对农民来说，土地是命根子，是他们安生立命的最根本保障。因 而集体土地承包经营权是村民最基本的经济权利，由土地派

11、生的其他经济权利如 征地补偿款分配权、宅基地使用权以及其他经济利益的平等分配权等，都属于是 村民的同等待遇的权利。(2) 自主管理权。首先是村民资格确认的管理权。成员资格的确认是自主 管理权应有的内容，否则，管理的主体将模糊不清。其次是选举权和被选举权。 我国村民委员会组织法规定，村民委员会成员由村民直接选举产生。年满 18周岁的村民都有选举权和被选举权，且涉及村民利益的事项，须经村民会议 讨论决定方可办理。因此，村民所享有的选举和被选举为集体财产的管理机构成 员的权利是其一项基本权利。在此基础之上，民主管理集体财产的权利、其他社 会公共事务管理的权利以及村规民约规定的其他权利等都是实现成员自

12、主管理的重要权利。3村民资格的确认标准对村民资格的确认，实质上是对村民资格得丧变更的变动事实的律法认可。 引起这法律后果变化的原因不外乎法律行为和法律事实的2种原因，主要包括户 籍、婚姻、收养、行政行为、放弃、移民、合同等法律行为，以及出生、死亡、 历史性居住、丧偶、就业、入学、被判处徒刑等法律事实。如浙江省村经济合 作社组织条例规定了“从开始实行农村双层经营体制时起原生产大队成员”作为 确定本村经济合作社的社员因素之一。广东省农村集体经济组织管理规定也 将“原人民公社、生产大队、生产队的社员”作为农村集体经济组织的成员的认定 因素。因此，对村民资格的认定要综合考虑以下几个方面。3.1户籍因素

13、中国长期以来实行城乡二元制的户籍管理制度，户籍是确定公民身份的主要 依据。1958年制定的中华人民共和国户口登记条例就明确了户口登记簿和 户口簿登记事项对公民身份的证明效力。换言之，户籍簿登记为某村（依常住户 口所在地住址确定）的农村户口的村民，即具有该农村集体经济组织的成员资格。 我国身份证法也明确身份证的作用在于证明居住在中华人民共和国境内公民 的身份，且身份证登记事项中包括“常住户口所在地住址”。这就说明常住户口所 在地与公民身份的关联性，可以凭借常住户口所在地来判断公民的身份。因而从 历史的视角考查，户籍是确认农村集体经济组织成员资格的基本依据。但随着户 籍制度的改革，户籍已经成为一种

14、较单纯人口管理的行政手段，对其原来所附属 的农村、城镇居民以及成员身份确认的功能已逐渐淡化，这已经成为一种共识。 因此，在农村集体经济组织成员资格的取得上，必然要附加其他因素进行确认。 在成员资格的丧失方面，农村的户籍因素的消亡，必然引起成员资格的丧失，否 则城镇居民都可通过迁移户口到农村的方式取得农村集体经济组织成员资格，其 后果是不堪设想的。这一点在地方性的立法中已经有所体现，如广东省农村集 体经济组织管理规定把户口的注销作为成员资格丧失法定的单一事由。3.2住所因素民法通则规定，公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与 住所不一致的，经常居住地视为住所。由此推定，一个公民只有一处

15、住所。当公 民的户籍所在地与经常居住地一致时，以户籍所在地或经常居住地来判断农村集 体经济组织成员资格也是一致的；当经常居住地与户籍所在地相分离时，经常居 住地则不能作为农村集体经济组织成员资格判断的单一标准，否则就会产生为获 得某个村集体经济组织成员资格而长期居住在该村而强行获得该组织成员资格 的情形。3.3成员（村民）权利义务一致性因素农村集体经济组织成员权主要是以经济利益的实现为目的社员权，享有权利 应当与履行义务相结合。因此，在判定成员资格有无的同时，应当以其是否履行 了相应的成员义务作为标准。农村集体经济组织成员对本集体经济组织应尽义务 在现阶段主要表现为筹资筹劳、维护集体经济组织的

16、利益等方面的义务，原乡统 筹、村提留、农业税等都已取消。若在户籍地尽义务，则应认定是户籍地集体经 济组织的成员；若在经常居住地尽义务，则应认定为经常居住地集体经济组织的 成员。3.4村民自治因素无论是农村集体组织，还是农村集体经济组织，其都存在着自治组织，前者 表现为村民委员会，后者表现为社员大会。作为自治组织，对组织内部的事务可 以按照法律和章程行使管理和决定权。这已为我国立法所肯定。农村土地承包 法明确了村民委员会的法律性质和地位，浙江省村经济合作社组织条例确 认了村民委员会与村经济合作社对村集体财产的所有权人的主体地位（第四条）。 村民资格的确认，其实质的目的不在于成员身份本身，而是更注重由此产生的经 济利益。因此，村民委员会或社员大会开展自治，独立确认成员资格符合立法的 精神。但问题的关键是其自治的程度，是完全自治还是有限自治。完全自治就排 除了外界力量的干预，其结果是终局性的，但集体决策难免会发生以多数人的名