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1、第一章 税收征收管理制度概述第一节 税收征收管理制度的演化世界各国税收征管的立法体系不尽相同，大致可以分为“综合立法”和“分税立法”两种形式。“综合立法”是指将各个税种之全部或共通的实体事项、稽征管理和救济程序都纳入一部法律中。“分税立法”是指个别税目单独制定税法，在各个税法中对实体事项、稽征管理等程序均进行规定。“分税立法”有助于单个税法的制定和修改，但在税法中简洁形成对同一事项的重复规定，从而造成规定的分歧和冲突，不利于纳税人纳税和征管的实施，因此各国大多实行“综合立法”的形式。我国现行的税收征管制度是随着新中国的建立和改革开放的发展而逐步形成的。其制度的演化经验了一个从分到合的过程，主要
2、可以分为以下几个阶段。新中国成立初期，我国实行高度集中的支配经济体制，财政实行统收统支，税收的宏观调控功能被忽视，税收法制极不健全。1950年1月，政务院颁布了新中国成立后的第一部统一的税收法规全国税政实施要则。该要则规定了高度统一的税收管理体制，税收的立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中心，税收的减免权大部分由中心政府驾驭，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导。在此之后的很长一段时期内都没有制定特地的税收征管法，有关税收征管的规定散见于各单行税收法规之中，原则性较强且相对来说比较简洁。在这期间很长一段时间内，我国实施的这种税收征管体系太过于分散。始终以来，我国没有一个特
3、地的税收征管法律。随着我国经济的不断发展，迫切要求建立一个完善的税收征管体系。为了健全法制，变更税收征管制度分散和不规范的状况，国务院于1986年4月发布了税收征管暂行条例，并于同年7月1日起先正式实施。该条例的实施标记着我国税收管理制度起先单独立法，初步实现了税收实体法和程序法的相对分别，对于促进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了主动作用，综合立法的基本雏形已经建立。我国于1986年颁布的税收征管暂行条例在一段时期内对我国经济的发展和税收征管的完善起到促进作用。但是，随着改革开放的进一步开展，社会主义市场经济体制的确立，该条例渐渐暴露出来一些缺陷，主要有：税收征管法律规范不统
4、一、不规范；对纳税人的权利爱护不足；立法层次低，征管手段软化；内外税分别适用两套征管制度，缺乏公允性等。随着经济的发展和税制改革的推动，税收征管暂行条例已经明显滞后于客观形势的发展。为了解决这些问题，我国在宪法等法律的规定范围内，在原税收征管暂行条例的基础上，于1992年第七届全国人大常委会第27次会议审议通过了税收征管法，并于1993年1月1日起先实施。税收征管法是我国关于税收征管的基本法律，也是我国第一部统一的税收征管法律。为了保证税收征收管理法的有效实施，国务院以及财政部、国家税务总局又颁布了税收征收管理法实施细则、关于实行分税制财政管理体制的确定、发票管理方法、税务稽查工作报告制度等一
5、系列法规和规章。作为税收征管的第一部法律，税收征管法本身存在一些缺陷，比如在实施执法中规范性不够，不能很好地适应财政分税制体系的须要等。这些缺陷使得税收征管在详细实施中困难颇多。全国人大常务委员会针对这些状况于1995年和2001年对税收征管法进行了修订。主要修订了发票管理的有关规定，加强了税务机关的执法手段，强化了税源管理，加强了对纳税人权利的爱护，从而基本上形成我国现行的税收征管制度。其次节 税收征收管理制度的组成在不同国家，税收征收管理制度的组成不同，在我国税收征收管理制度主要可以分为以下几个方面。一、法律及有关规范性文件法律及有关规范性文件是税收征管体系中最重要的方面，在整个征管制度体
6、系中，在不违反宪法规定的前提下，征管体系中的法律制定了总的征管标准。征管制度里的法律是指狭义上的法律，即宪法规定的全国人民代表大会制定的基本法律、全国人大常委会制定的基本法律之外的法律。我国现行的税收征管法律及相关规范性文件主要体现在税收征管法和其他一些法律关于税收征管方面的规定。我国税收征管法第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征管管理，均适用本法。”其他的一些实施原则另行规定。在不同国家，税收征管体系中的法律及有关规范性文件的详细包括范围不同。美国等西方国家将各税目有关稽征的实体和程序规范规定，连同有关税款稽征的基本领项和共同事项制定为一部法律，而日本是单独将有关税款稽征的详细事
7、项制定为一部法律，相关稽征的实体和相关程序的规定单独制定法规赐予补充。二、行政法规和有关规范性文件在税收征管实施中，详细状况变更万千。税收征管制度中的法律及有关规范性文件受税收法定主义的支配，对人民纳税义务的事项在原则上赐予法律化。法律和有关规范性文件的详细说明不能完全满意征管实施中的详细状况。因此，行政法规和有关规范性文件在税收征管制度中是对法律法规的重要补充。国务院等国家授权机关就法律原则等事项赐予详细的说明。在这方面主要有国家制定的税收征管法实施细则。另外，国务院还以通知等形式发布了税收征管方面的规范性文件。三、部委规章及有关规范性文件国务院授权所属的有关部委以规章、确定和通知等形式，单
8、独或者联合发布对税收征管的详细事项做出详细规定的规范性文件。这种形式的文件比较多，比如财政部和国家税务总局联合发布的中华人民共和国营业税暂行条例实施细则、国家税务总局发布的境外所得个人所得税征收管理暂行方法等。第三节 税收征收管理制度的主要特点税收征管法从1993年实施以来，经过两次修订，发展到现行的税收征管制度，始终在不断地完善。总的来说，我国的税收征管制度呈现出以下几方面的特点。1明确了税收立法权。我国目前实行集中统一的税收立法权体制。税收征管法中明确规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”在我国，
9、中心税、地方税、共享税的立法权都集中在中心。2内外税征管制度统一。税收征收管理法第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适应本法。”相对于该征管法实施之前内外税适用两套征管制度，有了明显的进步，这也有利于促进企业之间的公允竞争，有利于扩大对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。3税务机关享有必要的行政执法权。为了保障国家征税权的实现，打击偷逃税行为，征管法赐予了税务机关必要时实行税收保全措施和税收强制执行措施的权力，并且在修订后的税收征管法中扩大了实行税收保全措施和税收强制执行措施的对象。4对纳税人权利供应了必要的爱护。税收征管法第8条规定了纳税人仅享有知情权、保密权、减、
10、免和退税权、控告权等权利。同时，对税务机关的执法行为作出了严格的限制，规定必需严格遵遵守法律定程序，履行必要的手续。建立了实行税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度，以及规定了侵扰纳税人权利应当担当的法律责任。5税收法律责任制度。纳税人发生偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为均要担当相应的法律责任。第四节 税收征收管理制度的主要问题税收征收管理法自1992年颁布以来，经验1995年、2001年两次修订，始终处在不断规范、完善的进程之中，对于规范社会主义市场经济秩序、推动市场经济建设起到了主动的促进作用。但随着我国经济社会发展水平、国家整体法治水平和公民权利意识水平的提高，国家行政管理体制
11、改革的深化以及国内外税收征管环境的变更，现行的税收征管制度中存在的一些缺陷和不足渐渐显现出来，主要表现在以下几个方面：一、保障纳税人权利的制度须要进一步完善胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务性政府强调基本人权和对政府权利的约束，将这一理念应用到税收征管制度中，就应当把爱护纳税人权利和为纳税人服务提高到更为突出的地位。2001年修订后的税收征收管理法中虽然建立起了基本的纳税人权利体系，但整体的制度设计仍是以税务机关为主导，以税务机关的职权设置和纳税人的义务担当为主线。纳税人享有的权利非常有限，税务机关依旧处于主导和强势的地位，为纳税人服务的
12、意识不强。这种以税务机关为主导的税收征管制度难以对纳税人的合法权利形成有效的爱护，不利于和谐的税收征管秩序的建立。二、信息化背景下的税收征管存在漏洞信息化是当前世界经济环境的一大特点和发展趋势。信息技术的广泛运用和新的经济交易形式的不断涌现，对税收征管方式业提出了新的要求。现行的税收征管制度所采纳的依旧是建立在税务登记、账簿管理基础上的传统征管模式，电子商务的出现带来了这种传统征管模式解决不了的诸多难题。首先，电子商务中的各种合同、票据、凭证都以电子数据的形式存在，而且可以不留痕迹地进行修改，使得通过审核各种凭证、账簿来确定税种和税率变得不再可行。电子商务大多采纳网络支付系统，加大了税务部门通
13、过银行的支付交易进行监控的难度。其次，现行征管法对税收征管信息化过程中征纳双方的权利义务和法律责任缺乏明确的规定，对纠纷处理问题缺少相应的法律依据，在实践中给征管工作带来了困难。三、征税机构设置不合理我国征税机构以税务机关为主，财政部门和海关为辅。税务机关又分设国家税务局和地方税务局，分别征收管理中心税、中心和地方共享税以及地方税。在这种状况下，征纳双方所负担的成本都加大了。纳税人假如同时负有中心税、共享税、地方税的纳税义务，就必需同时向国家税务局和地方税务局履行纳税义务，这加大了纳税人的税收遵从成本。国家税务局和地方税务局也必需对同一个纳税人征税，这加大了征税成本。因此，相对于国际上的一般水
14、平而言，我国的税收征管成本较高，但同时征管效率却较低。国、地税分征分管体制导致的另一个问题在于两者的税收管辖权难以协调。国税局和地税局都既要为中心征税，又要为地方征税，同时又可能对同一个纳税人征税，征管权力交叉，简洁产生冲突和摩擦。四、税收征管程序制度须要进一步完善1税务登记缺乏有效的管理与连接。现行征管法忽视对税务登记信息的审核以及对纳税人运用、管理税务登记证件的检查，简洁导致税务登记监督管理流于形式。税务登记制度和其他行政等级制度缺乏有效的连接，纳税人须要分别到各个行政部门办理登记手续，造成行政资源奢侈。2纳税申报制度不规范。关于纳税申报的规定过于原则性，对于申报主体、申报内容、申报期限、
15、申报方式、申报程序及罚则的规定不够明确，不便于纳税人理解和税务机关统一管理。五、税收征收管理制度须要进一步完善1延期纳税管理不完善税收征管法第31条第2款规定：“纳税人因有特别困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。”但是在详细实施中，往往须要层层审批，效率低下，大大提高了纳税人的纳税成本。对于偏远地区须要更长时间，这种管理不符合税法的效率原则。2滞纳金征收困难我国税法规定，纳税人超过法定纳税期限后，须要缴纳肯定的滞纳金。但是在实际工作中，滞纳金的征收比较困难。这主要是因为，一方面税务人员和纳税人对滞纳金性质的相识存在
16、偏差。对滞纳金性质的界定的差异使征收存在困难；另一方面滞纳金计算困难，税收滞纳金过高的征收比例与其本质不符。3税收保全措施税收保全措施是一项由税务机关实施的强制的行政措施，是指纳税人有躲避纳税义务的行为或者某种缘由，可能导致以后的税款不能征收或者难以保证时，税务机关可以依法实行限制纳税人转移商品或其他财产的措施。税收保全措施是税务机关为了保证税款征收的确定性实行的一种爱护措施。但在详细规定和实施中主要存在以下问题：实行税收保全的涉及面不全，只适用于从事生产经营的纳税人；公民个人的财产和公司的财产都受法律爱护，而从事生产经营的纳税人的财产和利益没有得到法律爱护，违反了公允原则。4税收征管法律责任界定不全税收征管法中明确规定了违反税
