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1、试论行政法视角下我国城管执法的困境及对策（常用版）(可以直接使用，可编辑 完整版资料，欢迎下载）试论行政法视角下我国城管执法的困境及对策 自从我们国家建国以来，经过30多年的改革开放，我国的经济特别是城市的发展方面得到了更进一步的提高。随着城市化进程的加快，我国城市居民对生活质量和居住环境方面也提出了更高层次的要求。城市的发展离不开城市管理制度，城管制度是近年来中国城市化进程的产物及城市行政机关的产物。自1997年第一支城管队伍诞生到现在，经过10多年的实践，我国城市管理在改善市容市貌和规范城市秩序方面取得了一定的成效，城市的管理也步入了法制化的轨道。但是随着城市建设进程的加剧也吸引了大量的外
2、来人员涌入城市，这就给城市的管理带来了诸多问题：如交通拥堵、环境恶化、社会文明冲突加剧等等。近年来，各地的城管执法都陷入了不同程度的困境当中，城管与市民之间的冲突和流血事件频频发生，北京崔英杰事件、湖北天门事件、沈阳夏俊峰事件等等就是最好的明证。城管执法制度成为了媒体和社会各界关注的焦点，城管执法者也成了千夫所指和人人喊打的“过街老鼠”。我们知道，城管的设立初衷在于加强城市市容市貌管理，维护城市的秩序与稳定，但是现在实践的成果却与设立初衷背道而驰。城管执法产生的法律效果关系到市民的切身利益，因此有必要找出城管执法中的不足和完善城管的法律制度，从而使城管在执法过程中实现法律效率和社会效益的统一。
3、一、 我国城管执法概述（一） 城管执法的涵义 城管执法是指城市管理行政机关统一行使相对集中城市公物警察权领域及城市秩序的行政处罚权，原有关行政机关不再行使已集中统一行使的这部分行政处罚权制度的综合执法行为。1这里所说的集中行政处罚权来源于我国行政处罚法第十六条之规定。它不是绝对的集中，而是相对的集中，它集中的不是类似于行政指导，行政许可的权力，而是行政处罚权。通过城管执法人员统一操作来降低执法成本和提高执法效率。（二） 城管执法的执法范围 城管执法的执法范围主要是指根据法律法规授予的可以执行的领域和履行哪些职责。从城管执法10多年实践中可以看出，我国城管执法的执法范围逐渐呈现出扩大的趋势。我国
4、城管执法城市管理综合执法范围一般涉及到以下几个方面：市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等。2 （三） 城管执法的属性特点第一：法定性。城管执法是履行行政权力的表现，必须履行依法行政，合理行政的原则。具体表现在：城管执法主体要适格、城管执法权力来源要合法、城管执法必须依照法定程序进行，不得滥用职权，以权谋私。在城管执法中，经国务院或省人民政府按照相对集中处罚权批准成立的城管机关是合法的行政主体。城管执法遵循的法律依据，除了行政处罚法外，更多的依据是法律法规和行政规范性文件，其他没有法律的明文规定，城
5、管执法只能是违法执法。第二：强制性和主动性。国家机关行使权力均需要以国家强制力作为保障实施。城管执法机关也不例外，所以本身带有一种强制的属性。行政相对人必须服从并配合城管执法人员进行执法，否则，执法机关将予以制裁或强制执行。城管执法的主动性从属于强制性，它的作出，不需要相对人申请，也无须征得相对人的同意。没有城管执法的强制性，就无法实现城管的主动性和单方意志性。第三：侵益性。这里所说的侵益性不是指城管的执法行为侵害了公民的人身和财产利益，而是指基于公权力的运作和公共利益的追求对特定相对人的权利进行约束和限制的行为。城管执法本身属于一种公权力的操作，它的主要目标就是维护市民的公共利益和社会秩序，
6、而它接触最多的就是来自于底层的外来务工人员的生存和生活利益，这就使得处于底层的人员不得不放弃个人利益来换取城市的公共利益，这本身就属于对底层人员的一种侵益行为。二、 我国城管执法现状及存在问题（一） 城管执法缺乏法律依据虽然我国于2021 年 7 月 1 日出台了行政强制法，为城管执法中的行政强制权提供了法律依据，但是至今为止，全国仍然没有一部针对城市管理和执法的独立法律文书。城管设立的最高法律依据仅仅是行政处罚法第 16 条关于相对集中行政处罚权的规定，没有与之相配套的细化的相关法规，没有专门和独立的法规，城管综法只能参照其他相关法律，或者自行制定地方法规，已有的各法规中，体系混乱，相互冲突
7、，缺乏操作性，导致城管执法过程中对诸多庞杂的法律无所适从而处于一种尴尬的境地。在城管执法现实实践中逐步暴露的一系列问题，比如执法人员与执法相对人之间发生暴力冲突，甚至引发群体事件，使得社会对城管的信任度和满意度一直在下降，还有人们对城管执法的不满而对城管存在的合法性、合理性进行质疑。城管执法人员在执法中缺乏明确的法律规定，很容易滥用行政处罚自由裁量权，这不仅违背了宪法和相关法规，更是直接损害了当事人的合法权益。（二） 我国暴力执法事件频频发生 近年来随着城市化的急剧扩张,处于社会转型期的城巿管理执法工作面临着更为严峻的形势,尤其表现在城管执法队员与小商贩之间的暴力冲突事件频发:2021年6月,
8、深圳罗湖辖区执法队两名协管员被无证占道经营的水果摊贩砍伤。2021年7月,重庆市渝中区两路口综合执法大队的周某等4名执法人员在大田湾体育场附近将正经营的摊贩刘建平殴打致死。2021年3月,江西萍乡市开发区横板村16组村民陈某被该区城管人员一、二十人群殴致死,事后家属抬着尸体封堵了境内320国道路段,抗议城管暴行,引发近万名群众围观。2021年10月,昆明市福发社区城管分队在野蛮执法时与一三轮车夫潘怀发生冲突,并将其打死。2021年6月,深圳城管与老太发生争执活活碾死老太。类似这样的流血冲突事件常见诸于新闻报道，自城管成立以来对小贩的打击从未停止，打击手段也不断变化。如此凶恶的行径让人不寒而栗，
9、很难让人相信城管执法者的公正执法和文明执法。以至于人们以“一跺脚，二瞪眼，三掀摊子，四罚款，不用问是城管”这样的话语来描述城管。由此可见，今日城管与摊贩两者正上演着真人版的“猫和老鼠游戏”，这也成为社会、政府及学界在讨论城管制度时的中心议题。这种以夺取执法对象生产资料为主的执法手段，不仅损害人民利益，违背了以人为本的执法要求，而且在执法程序上违法，不符合依法行政的要求，加深了执法对象和社会的质疑与不满。（三） 我国城管执法公信力遭遇危机 我们一般将公信力界定为：政府赢得或受到公众信任和认可的程度。3顾名思义，城管执法公信力即指城管在执法过程中赢得或受到公众信任和认可的程度。目前的城管执法公信力
10、现状从新闻媒体的报道来看，在“百度”上输入“城管”二字，出现的基本都是城管暴力、城管强拆、城管打人等诸多负面的词汇。在浏览与城管相关的网页中，媒体报道城管的内容也基本都是负面新闻；从我们城管的日常执法活动来看，主动配合城管执法的相对人较少。在执法过程中，他们有的跟城管讨价还价；有的认为城管多管闲事，干脆不予理睬；还有的甚至恶语相向、暴力抗法。所以，从我们的执法体验来讲，群众居民对城管工作理解和支持的不是很多。这些都在一定程度上说明了城管执法权威性和公信力的不足。当前城管执法正遭遇较为严重的公信力危机。（四） 我国城管执法程序不规范程序正义是实体正义的前提和保障。美国法理学家博登海默指出，规范性
11、制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件。4我国城管执法程序性规范的法律法规主要有行政处罚法、行政强制法，以及地方性城市管理综合执法条例中的有关规定。但现实实践中，城管在执法中存在不出示证件，暂扣物品不制作单据，不按规定程序履行告知义务，当事人依法享有的知情权、申辩权被剥夺的情况。在当下的城管执法过程中，人们看到更多的是城管执法人员在执法过程中滥用职权、随意收费、任意罚款、以权谋私、吃拿卡要，作风粗暴、态度蛮横等现象。在公众心中，他们不是在依法行政而是耀武扬威，于是使得暴力执法和暴力抗法悲剧在所难免。当然城管在执法过程中除了存在以上列举的问题
12、外还有其他方面的不足，我国实行城管制度的时间不长，尚处在一个试行摸索的阶段，所以实行起来感到步履维艰，但是出现这些问题和困境是有多方面的原因的。三、 我国城管执法中存在问题之成因分析（一） 内部因素第一：城管执法部门职责不分、交叉执法及各部门配合不够。城管本来成立的初衷是为了解决部门之间职权交叉、多头执法的问题，可在现实执法过程中，城管本身却不断面临自身职责不清的问题。一方面，法律法规赋予城管机构的行政处罚权集中范围不清。现在城管执法机构所拥有的职权各个地方都不相同，法律有关城管与其他机构职能界定又很少，职责交叉越来越不清。再加上法律法规文件中有关规定本身模糊，这些势必使得执法人员对自身职责的
13、认识模糊。另一方面，城管与其他部门之间职责界限不清。由于城管机构权力来源于其他部门原有行政处罚权的转移，因此在到相关利益调整时，许多原有部门表面上赞成城管综合执法，而实际上则出现种种权力争夺和职责推诿，出现有利益的争着管，没利益的没人管的情况。职责界定不明确主要表现为职能划转不完整，职能划转空白，以及职能界定模糊。这些直接导致城管机构在执法过程中的困难，在查处一项违法行为时，需要借助其他行政机构的配合帮助，造成各部门职权交叉, 重复执法现象严重。最后，城管部门与原有行政管理部门之间配合不够。行政管理部门在将行政处罚权部分或全部转移给城管部门后，其管理职权仍然保留。城管部门与其他行政部门相互分工
14、，执法局负责对已经发生的违法行为进行调查和处罚，其他行政管理部门则对管理中的问题仍有预防、协调、解决的责任。实际中，城管部门与其他行政部门配合不够，使城管职责不够明晰，增加城管部门负担，出现问题时矛头指向城管部门，由城管部门独自担当责任。第二：城管执法队伍的建设门槛低。 首先，城管执法者的执法理念模糊不清。依法行政的提出是我国实施法制治国和执法治国的必然选择，是一个全新的管理理念和管理方式的体现，也是带有方向性和全局性的政治工作。依法行政的实施主体就是执法队伍，因此，就要求执法者具备正确的执法理念，并能把这种理念融入到执法工作的各个环节。然而事实上，研究者调查发现一些执法工作人员，甚至一些执法
15、领导干部对于什么是依法行政，什么是执法的理念，还模糊不清、甚至有些错误的认识和行为，这样严重地危害了执法队伍的建设。有些行政单位把执法理念喊在嘴上、写在纸上、钉在墙上，就是没有把他记在心里，落实到实处，忽视了执法理念的重要性和必要性。更有甚者把执法的理念与法律对立起来，唯领导意志严重，只重视领导的讲话、批示,忽视法律的规范、引导功能，导致以言代法，以权压法，执法工作中随心所欲，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻制度管理，忽视执法的理念。这种执法理念的模糊，素质确实必然会导致执法行为上的不当，甚至造成严重的执法事故。近些年，我国社会频发的“暴力执法”无疑是缺乏正确的执法理念所造成的。由此可见，执
16、法理念的模糊是目前我国执法者队伍存在问题重要原因之一。 其次，城管执法者的职业道德的缺失。任何一种职业活动，都有其特定的职业道德要求。所谓职业道德，简而言之，就是对某一特定的职业活动范围内的职业人员的特殊道德的要求。人员我国正处于社会主义市场经济建设中，人们更多追求的是经济效益，有些执法者便常常忽略职业道德的教育，可能在某个时期之后发生逆转的可能性，对社会产生不良影响，因此，这就要求执法者不仅要具备一般执法工作人员工作方面的基本素质，包括勤、政、廉、洁等几项基本素质，同时还要具备更高、更多的职业道德修养。例如，公正执法、文明执法、敢于顶住阻力和压力、面对不法行为敢于制止、遇到犯罪分子敢于制止等素养，尤其提高自己的自律能力。但是在实践中，还有一部分执法者轻视职业道德素质修养的学习，忽视职业教育的自我学习，出现了职业道德的偏差，特别
