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1、反倾销的动因透视与应对策略2004-06-24内容提要 国外对华反倾销的泛滥已使我国成为国际反倾销最大的受害国，严峻的现实使我们不得不重新审视反倾销本质。本文试从理论层面对反倾销动因作深入的分析，并就我国政府和企业具体的应对措施进行一些探讨。 关键词 反倾销；动因；透视；应对 进入90年代，中国实际上已经成为国际反倾销的最大受害者。自1979年欧共体对我国出口的糖精钠首次投诉倾销以来，累计已有30多个国家和地区对我国出口产品发起反倾销调查超过500起，产品涉及到五矿、化工、轻工、纺织、土畜、机械电子、医保等4000多种，影响中国出口贸易额达上百亿美元。分析以往案例可以看出，国外对华反倾销的主要
2、特征是：第一，指控产品范围扩大，涉及的金额越来越多，而且集中于化工、钢铁、纺织等我国出口最多、最有优势的产品。第二，反倾销税率逐年攀升，严重挫伤我国出口企业的积极性，危害性很大。第三，反倾销示范效应日趋扩大，发展中国家也加入发达国家行列屡屡对华发起反倾销调查。愈演愈烈的反倾销狂潮已经成为我国对外贸易发展的头号“拦路虎”，这需要引起我们足够的重视和思考。 是中国市场经济未完善而不能获得合理待遇吗?是中国产品扰乱国际贸易秩序而成为众矢之的吗?这方面的原因固然存在，但寻找反倾销背后深层次的动因会帮助我们理性地看待反倾销的本质和现实，这也是制定有效应对策略的前提要件。 一、反倾销动因的理论层面透视 (
3、一)贸易政策探源保护主义的内核。 1.贸易自由化与贸易保护主义纠葛的本质。 由于国际分工深化与国家间经济贸易合作关系的加强，经济全球化的趋势似已不可阻挡。经济全球化的重要特征在于经济自由化、贸易自由化。建立世贸组织的马拉喀什宣言中也开宗明义地写道，“部长们表示，决心抵制各种保护主义的压力，乌拉圭回合所实现的贸易自由化加强的规则将形成一个更加逐年开放的世界贸易环境”。在这场自由化运动的背后，发达国家始终扮演着主要的角色，然而，从主要发达国家贸易政策发展历史来看，贸易自由化的主题并非是一以贯之的。如美国，18世纪独立之初，采取的是严格的保护主义政策来发展工业；待二战后其经济地位加强时，转而在世界范
4、围内积极推行自由贸易；直至70年代大危机使其地位衰落之后，贸易保护政策又在得到加强。有学者指出，实践表明，真正的自由贸易政策是个别国家、个别历史时期的现象：通常情况下各国实行的都是宽松程度不等的贸易保护政策，各代世界强国无不经历了从贸易保护到自由贸易再到贸易保护或者两者并存的历程，自由贸易仿佛成为一种理论思想，保护贸易反而是一种事实常态。 从本质上说，对外贸易政策是国家利益的产物。尽管自由贸易似乎已经或将成为国际经济发展的主流，但不同国家、民族必然关心并不遗余力地要保护各自不同的利益，这也是国家经济主权之应有之义。既便是当今领导世界贸易走自由化道路最有成就的世贸组织，仍然始终持正视各国利益差别
5、的务实主义态度并承认贸易保护的必要是各国谈判的基础，每一国把取消本国贸易壁垒作为一种换取进入他国市场利益的成本，在贸易保护思维原则下推动着贸易自由化的发展。由此可见，贸易政策保护主义的倾向非但不会消失，在世界经济大同的理想到来之前，仍具有长期存在合理性，反倾销正是这种政策的一种惯常表达。 2.反倾销的保护主义内核。 美国早期经济学家雅各布温纳(Jacob Viner)在其倾销国际贸易问题一书中对倾销下的定义为：“是同一商品在不同国家市场上的价格歧视(pdce discrimination)。”反倾销的正当性应当来自于倾销的不公平性，但是，差价销售果真是歧视性的、不公平竞争行为吗?现代经济学家们
6、对此做了大量分析论证之后往往得出相反的结论。在经济学上，以低于某国市场价销售可能基于很多种原因。比如，可能是国内生产过度而向外抛售滞销产品，或者基于竞争环境不同、货币差异、资本回报率不同等复杂的商业因素。英国一位著名经济学家按“倾销动机”分类列表说明，共有8种不同类型，除有一种掠夺性定价(predatory)外，其余均有正当经济理由。所谓掠夺性定价，即以低价销售赶走市场的其它竞争者之后又规定一个垄断价格销售产品，最终的目的是驱逐竞争者扭曲竞争。但是，现实中这种支配市场行为发生的可能性是极其小的。因为出口商为了在出口市场上保持垄断地位，不但要排挤国内竞争者，还要阻止外国竞争者进入，成本将非常的高
7、；而且，一旦他企图把价格抬高来弥补此前损失时，必然又会引起新一轮的竞争。就反倾销征税的效果而言，最终可能把许多有竞争优势的产品挡在国门外，妨碍了国内消费者自由选择，损害了消费者利益，倒更像是一种反竞争行为。那么，西方各国为什么不惜牺牲本国消费者的利益而热衷于反倾销呢?波斯纳曾针对美国反倾销动机尖锐地指出：对外国生产商的所谓不公平贸易行为的措施的考虑远远不仅是对掠夺性定价的关注，最关键的问题是为了保护美国产业免受真正低成本外国生产者的竞争，而不论外国生产者低成本是否由低薪金、低污染控制和其它管制成本、良好的经营管理、良好的工作条件，更现代化的工厂和设备引起的。由此观之，反倾销措施真正的出发点和内
8、核正是贸易保护主义政策，只是它常常披着反不正当竞争的合法外衣，具有高度隐蔽性的特征。 3.从贸易政策趋势看反倾销。 作为调节国内经济的手段，贸易政策有随着世界经济周期变动的规律。当世界经济繁荣时，贸易障碍减少，各国倾向于自由化；当世界经济衰退时，贸易障碍增加，各国倾向于保护主义。我们看到，70年代货币、债务危机等原因造成世界性经济衰退及失业率高峰，80年代以来主要工业国家对非关税贸易壁垒的使用则日趋频繁。据不完全统计，1981 1988这短短8年间，美欧等国及区域指控别国倾销案件商达1500多起，年均近200起，占同期外贸纠纷案的88%。进入90年代，世界经济增长一直也较为缓慢，1997年东南
9、亚金融危机曾引发了全球性的经济震荡；美国“9.11”之后仍时有发生的恐怖袭击事件和地区战争都对世界经济产生了很大的负面影响。这些无疑为贸易保护政策提供了合适生长的土壤，在贸易自由化基础上发展而来的新贸易保护主义更加引人注目。新贸易保护主义的特点也与贸易自由化不可分割，比如，以非关税壁垒为主，贸易保护措施多样化，把贸易政策法律化，使贸易保护以合法的形式出现等等。反倾销正是一种典型的新贸易保护措施。世贸组织多年来的谈判已使关税总体水平大幅度降低，配额、许可证等传统非关税措施的使用也严格受限，于是，以反倾销措施限制进口、保护国内产业的作用则更为突出。可以预见的是，反倾销被频繁使用的趋势不会减弱，只会
10、加强了。 从贸易政策的角度分析之后，我们应看到，反倾销拥有贸易自由化赋予它的合法招牌，正是在这种自由化的理想之下，贸易保护的目的更容易被掩藏或者遗忘；不管它的形式如何的冠冕堂皇，总是摆脱不了其保护主义的内核。反倾销制裁之下胜利的永远都是贸易保护主义者，对深受其害的国家来说，认清这一实质尤为重要。 (二)法律规则解析保护主义的有效工具。 反倾销的进口国始终掌握着主动权，一旦进口国危害本国利益就可以先向其发起调查，既便结果没能征税成功，也不用负“诬告”之责任。当一国当局的行为有法为据时，更会显得公正严厉、名正言顺了；但是法律制度仍是一国主权的产物，不可能超越主权者的意志范围，反倾销法也不例外。 1
11、.反倾销法国内渊源。 反倾销法国内渊源是指各国的反倾销立法。加拿大最早在1904年修改后的关税法中增加了反倾销的内容，此后欧美等一些西方国家相继制定各自的反倾销法。当时，加拿大反倾销法的诞生完全是出于对廉价进口产品的恐惧，它规定只要认定倾销存在，就可以征收反倾销税；欧美等国的早期立法也体现了赤裸裸的贸易保护主义色彩。反倾销法被发达国家的滥用加剧了国际经贸秩序的混乱，80年代以后，越来越多的发展中国家也加快制定本国的反倾销法，各国纷纷立法的事实也从侧面映证了反倾销法作为实施贸易保护工具的有效性。欧洲、美国历来是反倾销武器的使用大国，其反倾销法也最具代表性。虽然几经修改后，严重不公平的痕迹减少了很
12、多，但仍不失为保护国内工业的便利工具。 首先，欧美国内法中含糊性的规定留给反倾销机构较大的自由裁量权。比如，在判定倾销产品对国内行业是否造成损害时，尽管1947年关税与贸易总协定(GATT)第6条以及后来的1967年、1979年两个反倾销守则和WTO反倾销守则(以下简称1967守则、1979守则、WTO守则)规定的标准均是“实质损害(material injury)”，而美国反倾销法的标准却没有“重大”，只有“损害”，显然，这更便于认定倾销的成立。美国一直持抵制修改该标准的态度，后来迫于国际社会压力不得已才将“重大损害”写入国内反倾销法，但却又加了一个模糊不清、同义反复的定义“实质损害”即“不
13、是微不足道的、非实质的或无关紧要的损害”(The term “material- injury” means harm which is not inconsequential，immaterial or important)。加上WTO守则对此也只列举了造成损害的可以综合考察的各因素(销量、利润、市场、份额等实际与潜在的下降，对就业、工资增长等实际或潜在的影响等等)，这个重要问题在立法上的漏洞、含糊实际上赋予美国反倾销机构极大的自由裁量权，为应用反倾销措施打开了一道方便之门。又如，就确定“国内行业”具体范围的问题上，1979年守则有“合计产量占国内该类产品总量中的一个较大部分的国内生产商”的
14、规定。欧美反倾销法也没有何为“一个较大部分”的标准，实践中，反倾销机构则倾向于把国内行业划得很窄(并非一定要占同类产品总量的50%或以上的生产商)，甚至有时欧盟成员国中一个大国的产量也可以被认为构成了总产量的“一个较大部分”凹。在灵活性法律的支撑下，当局便可以更多地从本国利益出发，轻易地认定倾销的存在。其次，歧视性内容为保护主义奠基铺路。欧美反倾销法不公平规定中最显著的就是“非市场经济问题”了，在西方发达国家眼中，非市场经济国家被戏称为“坐着不动的鸭子” (sitting duck即容易遭攻击的目标)。欧盟的反倾销法律规范没有对“非市场经济国家”这一概念作出界定，而是简单地列举了一些这样的国家
15、(但并不限于这些国家)。当进口产品被认定来自“非市场经济国家”时，欧盟委员会享有广泛的自由决定权来选择“合适”的市场经济替代国，甚至不用考虑该两国人均国民生产总值的相当性，在向中国提起的反倾销调控中，它曾多次以美国、日本为替代国，完全漠视中国企业在原材料、劳动力方面的优势。对非市场经济国的出口商来说，这样的法律完全不具有可预见性，他们不知道哪一个替代国会被选中，无法得知有关价格信息，也不可能有自我调整出口价格的余地，几乎无法避免被征收高额反倾销税以至于被赶出市场的命运。非市场经济、替代国制度已受到多方置疑，却未被WTO守则禁止，实践中依然是作为西方发达国家反倾销法中最具杀伤力的部分在不断地使用
16、。欧盟曾于1998年修改其反倾销规则，将我国从“非市场经济国家”的名单中划去，规定如果我国企业符合“市场经济5项标准”则可给予市场经济待遇；但是由于其审查条件过于苛刻、代价太大，实际上很少有企业能获得此种待遇。在中美关于中国入世的双边协议中，美国仍坚持中国是非市场经济国家，并在中国入世后15年内保持原有的反倾销法作法。一直以来，欧美反倾销法的歧视性规定给贸易保护主义的实施留下了广阔的空间，使反倾销法成为实现其意旨、可以自由操纵的有效工具。再次，扩大反倾销法适用范围使制裁更加严厉。80年代以来，欧美国家不断修改和颁布新的反倾销法律规则，其中增加了累积评估、反规避措施、反费用承担条款等内容。比如美国法规定，尽管某一涉案产品仅占美国同类产品进口总量不到3%，但若
