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1、对妥善处理好涉军群体性问题的几点思考 关于妥善处理群体性行政复议案件的对策与建议 一、近五年来杭州市群体性行政复议案件的基本情况 （一)案件审理基本情况据不完全统计,20X年至202X年1月近五年来，杭州市全市行政复议机关共收到群体性行政复议案件（申请人为5人以上)127件,人数达237人,每年的案件数和涉案申请人数分别为8件/248人、1件/230人、1件885人、8件/46人、5件/6人。与其他省市相比较，我市的群体性复议案件相对多发、高发，且快速增长。 1、案件数量、涉案人数呈持续上升状态，案件类型相对集中。群体性行政复议案件数量和涉案人数近五年来基本呈逐年递增的状态,多集中在规划、土地
2、和拆迁类案件上,约占五年来案件总数的.2%；202X年政府信息公开类案件数量快速增长，也多是由拆迁、征地事由引发。这说明，随着我市一些重点建设工程和城市化进程的不断推进,与民生息息相关的领域，如城市规划、土地征收和房屋拆迁工作也相应地深入开展,这些方面的行政行为绝对量明显增加，涉及民生问题的纠纷已成为群体性行政复议案件的主流。除此之外,信息公开、环保、林业、交通、教育等领域近年来也发生了一些群体性复议案件。 2、案件在各级行政复议机关之间分布不平衡。群体性复议案件大多数集中在市级政府层面,即以杭州市人民政府为复议机关审理的案件。02X年至22X年1月间,杭州市政府每年收到的群体性复议申请和涉案
3、人数分别为8件/28人、15件/230人、18件/817人、27件417人、57件/56人，近五年来总数共达125件228人,案件数约占全市总数的98.4%,申请人数占全市总数的5.。区、县（市)政府和市政府各部门处理的群体性复议案件数量较少,从近年的行政复议统计数据来看，2X年建德市政府、202年余杭区政府分别收到群体性行政复议申请各1件，均为拆迁案件,涉案人数分别为人、8人。 3、申请人的组织形态逐渐从零散型转变为有组织型。在过去的群体性复议案件中，尽管申请人人数众多,但表现为自发、分散状态。近两年的群体性复议案件呈现有组织、有负责人、有分工的特征。一些有一定组织能力、号召力强的当事人或公
4、民代理人、律师成为案件中的组织者,他们或出面组织申请、收集证据、直接参与复议案件审理,或隐于申请人背后出谋划策、操纵指挥。 4、案件调解难度大，协调成功率低。群体性案件关乎当事人切身利益，案涉人数众多，各种利益关系复杂,造成当事人意见难统一，复议机关协调处理难度很大。且很多纠纷的产生还具有历史性或政策性的原因,并非仅在法律层面上就能解决。 (二)群体性行政复议案件的特点 、案件大多涉及面广、影响面大、关注度高。群体性复议案件多发于与老百姓切身利益息息相关的领域，关系群众的基本生活和切身利益，矛盾尖锐、对抗性强。且申请人一方人数众多,具有共同利益，容易相互影响、相互串联形成合力，容易产生过激行为
5、。因此，群体性复议案件一旦处理不当,不仅直接影响当事人的基本生产和生活，而且易产生部分当事人通过集体上访等手段，给政府形成某种压力，以达到自己的目的和要求，影响社会稳定。 、案件处理难度大，容易引发“多米诺”效应。其一,由于群体性复议案件涉及人员多，争议起因基本相同，多数提起复议的当事人具有从众心理。案件中往往有一些核心人员,通常由这部分人先带领一定数量的当事人进行复议，试探行政机关的处理态度,其他人或声援或观望,视情况再动。其二，群体性行政复议案件案情相对复杂，有相当一部分案件涉及的争议属于历史遗留问题，诉外要求多,善后处理难，适用法律方面难度较大。部分争议内容政策性较强,一旦对案件作出相应
6、处理，将可能引发更多的案件发生。例如在拆迁类复议案件中，多数申请人的复议目的实质不在于具体行政行为的合法性,而是意在通过复议提高拆迁补偿数额或者进行重新安置。 3、申请人要求的合理性与行为的非理性相互交织。有的群体性行政复议案件中当事人的要求虽超出现行法律政策范围,于情却有一定合理性和客观困难，但在这些要求未能得到及时有效解决的时候，部分当事人抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的错误思想，采取不理智的手段向政府施压。这类事件往往掺夹着非理性行为,给政府和有关部门妥善处理问题带来一定的难度。 、案件具有潜在性和隐蔽性。很多行政争议，进入行政复议救济的可能只是一起或者几起,但是有共同利益的
7、人很多，他们虽尚未提起行政复议，但在等待观望已经进入复议的案件的审理结果,在案件审结之后,有可能根据案件的结果提起复议，形成群体性复议案件。还有一些普通的行政复议案件,虽然不直接由群体一方提起行政复议，但复议审理结果与群体利益密切相关,一旦处理不当，就可能引发群体性事件。还有一些案件，具有群体利益的当事人部分向一个复议机关申请复议,部分向另一个复议机关申请复议。这些案件从表面上看似相互独立，但背后所代表的利益是关联的、群体的。 二、群体性行政复议案件产生的原因分析群体性行政争议是一定数量的人们由于对行政机关的行政行为不服而引发的争议,群体性行政争议是现代社会中各种复杂因素聚合的产物。群体性行政
8、复议案件是群体性行政争议进入行政复议这一法定救济途径的集中反映。群体性复议案件产生的原因是复杂的、多重的,其中既有社会环境和社会政策等宏观方面的原因，也有个体与群体利益、心理等微观方面原因。 （一）群体性行政复议案件产生的经济原因当前群体性行政争议的产生，最深刻的原因是我国经济社会发展进入了体制转轨、社会转型的时期，也进入了各类矛盾的凸显期。随着社会主义市场经济体制的不断发展,社会利益主体日益多元化，而且利益主体的活动越来越带有鲜明具体的经济目的和利益指向,而这些利益群体在面对公共权力时，都会最大限度地维护和实现自身利益。无论是土地征用争议,还是房屋拆迁争议,其背后真正的动机都源于经济利益考虑
9、。同时,经济发展促使了新的产业格局逐渐形成。比如在城市化进程中，随着房地产业的迅猛发展,与之相关的土地征用、房屋拆迁、安置补偿等事项，已成为公众普遍关注的问题,这些问题涉及面广，人数众多，利益趋同,逐渐成为诱发社会不稳定的矛盾集中点，成为行政争议尤其是群体性行政争议的主要诱因。 (二）群体性行政复议案件产生的体制机制原因有的基层组织自律不严,民主法制意识不强，对群众的号召力、凝聚力和说服力减弱。有的基层组织社会控制力有所弱化，甚至过于薄弱,许多本来可以由基层政府化解的矛盾无法有效解决，导致矛盾上交。在涉及土地使用权流转、集体土地征用、城市房屋拆迁、农村集体经济收益分配等问题上，群体利益一旦遭受
10、侵害，便会引发群体性行政争议。争议在本地区或本组织内难以解决或解决过程中达不到部分群体的利益诉求时，包括行政复议在内的法律救济途径自然进入了利益群体的视野，群体性行政复议案件由此产生。 （三）群体性行政复议案件产生的认识原因其一，老百姓对政策和法律的了解不深而在认识上有所偏差。一方面,老百姓的法律意识不断增强,逐渐懂得利用法律手段维护自己的合法权益，但对行政执法所依据的政策或法律法规不甚了解，对通过法律程序处理纠纷的过程也存在各种误解。另一方面，个别行政机关无限制地迁就妥协少数人的过分要求，也给部分当事人造成了“不闹不解决、小闹小解决,大闹大解决”的误解。其二，我国传统行政管理理念的影响。目前
11、,相当部分的行政执法部门及其工作人员在行政法制观念方面仍存在着重管理轻服务、重制裁轻引导、重实体轻程序、重执法轻诉讼的误区。这些错误观念导致行政执法部门与老百姓之间缺少沟通协调,面对棘手问题,疏于或不愿进行事前的协调引导,对程序性权利重视不够等问题，也是引发群体性行政争议的重要原因。 (四)群体性行政复议案件产生的法律原因行政机关具体行政行为失范或违法是引发群体性行政争议的直接原因。从法律上看,行政机关在执法过程中没有依法认定事实和收集证据、超越职权、未遵循法定的、正当的行政程序、不履行、拒绝履行或拖延履行法定职责、适用法律法规错误等，这些都会导致行政机关违法作出行政行为，侵犯行政相对人的合法
12、权益。如果这些合法权益涉及人数众多的时候,就会造成群体性争议,引发群体性行政复议案件。 三、关于妥善处理群体性行政复议案件的建议 （一)畅通渠道、讲究策略，做好受理工作从已接待受理的群体性行政复议案件看，群体性行政争议尽管以案件形式表现出来，但涉及多层级的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域利益冲突以及体制、机制、政策、观念、法律等多方面因素。解决这些矛盾纠纷，不是一种手段、一个部门、一条途径所能做到的,也不是仅靠复议机关能够解决的,必须分流处理。因此，面对群体性行政争议的复议申请应当按以下原则做好接待受理工作：凡是符合法定受理条件的复议申请,应依法及时受理,不得以任何借口拒绝；是否受理存在争议
13、的,但通过行政复议途径或能更有效化解矛盾的群体性行政争议,也要尽可能受理。对于政策性强、存在时间长,难以单纯通过行政复议解决问题的群体性争议,必须慎重对待和处理。不予受理的，要向申请人说清原因,告知其依法解决问题的途径，并视情况告知相关部门做好稳控工作。决定受理的,也要讲究策略,或分或并，减少压力,化解影响。要根据案件的不同情况，对于可分的群体性行政案件,应当按照“分而治之”的原则，分别立案受理,将当事人变群体为个体，以缩小案件的影响范围,缓解老百姓和行政机关之间的对立情绪,避免引发群体性事件。 （二）加强教育,强化引导,做好稳控工作群体性复议案件参与人员多，涉及范围广，群体行为的相互感染力强
14、,来自外部的任何微小刺激，都可能引起群体情绪的激化和行为的扩大、升级。因此,针对群体性行政争议,应当充分发挥复议接待的疏导作用,耐心向当事人宣传法律,做好当事人的接待工作。在接待群体性复议案件当事人时,要适时作恰当解释、解答、法制宣传，避免当事人产生急躁情绪和对立情绪;强调依照法定程序处理的必要性，做好劝导工作,劝解其通过正当途径解决问题，告知其采取过激行为可能产生的后果，避免出现恶性后果。同时主动了解矛盾的发生、处理途径、结果和上访等情况,掌握不稳定因素存在的态势，还要从各方面了解当事人的实际情况、职业构成、情绪状态及一贯表现等,增强处理突发事件的预见性和主动性。 (三）协同各方，注重调解，
15、做好矛盾化解工作在审理方式上，必须充分发挥行政复议调解机制的作用,力求把维稳和防止矛盾激化贯穿在复议活动始终,在复议审理过程中的各个环节细致耐心地做好当事人的法律、政策释明工作，力争通过调解或和解的方式解决纠纷。在调解过程中，要深入调查案件包含的其他社会因素,及时掌握申请人群体动态;对于应由有关主管部门处理或者曾到有关部门反映、处理过的群体性争议,应主动向有关部门了解纷争来由、前期处理情况;对案件进展及时向复议机关领导作书面汇报。对涉及范围大,法律关系复杂，情绪对立严重的群体性案件,可以适当“冷处理”，争取时间做工作，以缓解当事人的对立情绪，力争调解处理，或者为作出复议决定打好思想基础。对群体
16、性复议案件，可以视案件情况采取听证的方式审理。通过听证，给当事人提供了自由陈述意见、进行辩论反驳的机会，当事人通过意见讨论、辩驳和说服，释放了情绪,有利于化解行政机关与公众之间的对峙状态,有利于增进当事人对复议机关的信赖和认同，有利于行政争议的解决实现社会效果和法律效果的统一。 （四）及时处理，延伸职能,做好监督指导工作及时处理,适当延伸职能，完善群体性案件处理的协调和联动机制。对于群体性案件反映出的问题及时处理,加强研究，找到问题的症结和解决方案。在依法审理的同时,要积极争取党委、人大和政府的领导、重视和支持。针对申请人在复议中反映出的合理要求，如无法通过复议决定方式解决，可积极谋求相关部门的配合支持,通过复议意见、建议等方式确实解决涉及原告利益的事项。通过案件处理准确找出行政执法和政策
