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1、农机局依法行政问题探讨 一、重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因 自从党的十一届三中全会以来，虽然我国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是： （1)立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范,如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济,如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等;而很少规定
2、事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。 （2）程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事,甚至片面认为行政执法只是依照法定职权,对法定程序无关紧要;违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政,阻碍国家法治进程。 造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来,我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成,在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈,不依法
3、行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法,可操作性差。以至有法难依,有法不依，法律虚置。 有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。由于行政程序的不健全，法律上虽然规定了公民的实体权利,但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定,使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。 影响对行政行为的有效监督,难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行
4、政管理活动中行政机关是管理者,相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。由于我国还没有建立起现代行政程序(其作用就是控制和约束强大的行政权)，对行政自由裁量权缺乏有效监控,因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生,影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度,再如治安管理处罚条例虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持
5、相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序,包括规定对轻微违法行为的当场处罚等,然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序,如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职权、公民权利得不到保障的现象。 4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到防止侵害相对人合法权益的作用。另一方面，行政程序又为公民提供了程序权利。一般来说,行政程序
6、对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。例如听证程序就是使当事人拥有听证权，可以申辩和质证,并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利，从而保持了行政与相对人权利的大体平衡,公民更好依法办事。 三、健全行政程序制度 落实依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度,规范行政权力的运行。当前应看重健全和执行以下行政程序制度： 1、职能分离制度。为了加强权力制约,防止行
7、政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人合法权益,必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如我国行政法就规定了两种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离；二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。由于罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败，因此该法规定,除个别情形外,作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，也有利于行政决定的公正、准确。 、简易程序和普通程序分离制度。
8、设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提高行政效率,即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序；简易程序与普通程序。对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序,以有利于提高行政效率,应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序简便，可以当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件,填写预定格式、编有号码的行政决定书。而正式严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高,国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定普通程序，这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定
9、、送达等规定。普遍程序与简易程序要相互分离,按不同条件分别适用。 3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决、特别是作出对相对人权益不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据(法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据和有关分析说明等）。说明理由不仅是政治文明的要求，而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为,从而使相对人更好地理解相应的行政行为,从而减少行政机关执行公务的困难和阻力，以提高行政效率,保证法律和政策的顺利实施,落实依法行政。 、不单方接触制度。行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单
10、独与另一方当事人接触(包括接受一方当事人的宴请,在家接待一方当事人的求见等)和听取其陈述,接收其证据。不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中,不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量,交换意见和讨论处罚内容。 、听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议,接收其提供的证据和有关材料，并根据需要组织当事人辩论、质证,行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政决定。 6、行政公开制度。行政公开是现代行政程序的重要制度之一，它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政决策、行政决定以及行政机关据以作
11、出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事程序及手续等。所有这些资料，凡事涉及相对人权利和义务并不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开,任何公民、法人及其他组织均可依法查阅和复制。行政分开制度是行政的手段，公民行使依法权利,履行法定义务的重要条件,它可以增进公民对政府的信任,加强公民和政府之间的沟通和合作,调动公民参政的积极性;同时还有利于防止行政机关在行使职权中侵犯公民的合法权益。例如目前政府公开发行的政报、公开办事制度等都是这一制度的体现。 除了上述几项重要制度外，现行行政程序的其他制度如时效制度、实行公务公开制度、回避制度、复议制度等等,都必须引起我们
12、的重视。只要结合实际来制定健全这些制度，依法行政就可以更好地落到实处。 依法治国,建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国方略。如果说依法行政是实施这一方略的核心，那么依法行政的关健是依程序法办事。人们一般认为,法律活动的程序性是指立法和司法活动的程序性，而行政活动程序性是被排斥在外的。随着法治进程的推进，行政程序已逐步成为人们关注的问题。行政程序与依法行政的关系如何。如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政。本文试对此作粗浅的探讨。 一、重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因自从党的十一届三中全会以来，虽然我国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较
13、落后。这种落后最重要的表现就是:（)立法上重实体轻程序,重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题,如行政机关的权限、职责,行政相对人的权利、义务,行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范,如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务,行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程 序规范中,多只是涉及监督和救济,如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等;而很少规定事前、事中的程序,如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。 (2)程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法
14、只是依照法定职权,对法定程序无关紧要;违反法定职权才是违法,违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政,阻碍国家法治进程。 造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来,我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依,执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法,可操作性差。以至有法难依,有法不依,法律虚置。有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求,也是对公民的要求。由于行政程序
15、的不健全，法 2律上虽然规定了公民的实体权利,但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制;对行政机关答复时间没明确规定,使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定,使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的,才能更好依法行政。 影响对行政行为的有效监督,难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者,相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人,这是正义观念的起码要求。由于我
16、国还没有建立起现代行政程序(其作用就是控制和约束强大的行政权)，对行政自由裁量权缺乏有效监控,因此对行政行为还算不上真正有效监督,各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生,影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理,但还没有得到有效根治,其原因之一是程序监督不够力度，再如治安管理处罚条例虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行 3政管理的效率,而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等,然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序,如调查权与
