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1、风险社会:政府公共管理面临的全新课题 齐立广 （苏州大学 政治与公共管理学院， 江苏 苏州 215123）摘要：经典典现代性性与反思思性现代代性的双双重境遇遇，急遽遽的社会转转型、深深刻的社社会变迁迁、严峻峻的生态态危机、倍增的群体性事件，加上世界现代性背景下全球风险的嵌入，都昭示着当代中国已完全进入了风险社会。各级政府在公共管理中必须正视和应对风险社会这一全新课题。各级政府只有树立敏锐的风险意识，构建成熟的风险文化，提高抵抗风险的能力，并推进风险管理的制度创新，建立健全规避和化解风险的制度，才能促进我国经济社会又好又快地发展。关键词：风风险社会会；风险社社会理论论；政府府公共管管理；风风险管
2、理理以各种突发发事件频频繁发生生为主要要特征的的风险社社会已经经来临。全球化一方面给人类社会带来了巨大的福祉，同时也展示了一幅层出不穷的风险图景。当代中国正处在深刻的社会转型和社会变迁之中，全球风险和转型风险的双重叠加使之面临的风险境遇更为复杂而多样。风险社会对我国政府公共管理带来了前所未有的巨大挑战，各级政府只有深刻认识风险社会已成为公共管理的新课题，才能将风险管理作为超越传统危机管理的重要内容，促进政府公共管理进入一个更高的境界。 一、风风险社会会：政府公公共管理理的全新新背景德国著名的的社会学学家乌尔尔里希贝克在在19886年德德文版的的风险险社会一一书中首首先提出出了风险险社会的的概念
3、，他敏锐地认识到西方社会面临的风险现实，准确地把握了当代社会的重大社会变迁，提出和完善的“风险社会理论”，试图从“风险”的视角反思和批判当代社会发展，鲜明地揭示出风险社会已成为人类不可避免的境遇。“我们生活在文明的火山口上。”1究竟何谓风险？贝克认为“它是一个指明自然终结和传统终结的概念，即在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。”2风险在传统概念中强调客观的危险，在风险社会理论语境中强调发生人造危险的可能性和不确定性以及对风险的认知和判断。风险一定是和人的活动、人的目的、人的需要、人的生存联系在一起的，离开人谈论风险就会会把风险险概念泛泛化。风风险社会会就是充充满
4、各种种风险的的社会发发展的阶阶段，是是对当前前人类所所处的时时代特征征的形象象概括，它不是一个历史分期意义上的概念也不是某个具体国家和社会发展的历史阶段。风险社会中存在着一幅幅令人忧患的风险图景。英国学者安东尼吉登斯在现代性的后果中对风险社会理论进行了精辟而独到的解释，他把风险分为“外部风险”和“人造风险”两类，前者指外部的因传统和自然因素而引起的客观危险，后者指由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少经验的情况下所产生的风险。风险社会的发轫和标志就是“人造风险”，它无处不在，无时不有，业已成为当代社会的主要特征，“人造风险无法精确计算，也谈不上对风险结果的预测，这
5、就使人们陷入前所未有的风险困景之中。”3人造风险具有多发性、复合性、不确定性、利益关联性、跨时空性等特征，给人们应对风险和治理风险带来了巨大挑战。应当正视我我国社会会面临着的的严峻的的风险现现实。当当前社会会中最突突出的问问题就是是一系列列风险问问题。一一方面我我国正进进入激烈烈的社会会转型期期，正从从农业社社会向工工业社会会和信息息社会、从从计划经经济向市市场经济济、从传传统社会会向现代代社会、从从封闭型型社会向向开放型型社会转转变。这这种转型型犹如贝克克所形容容的，是是“压缩饼饼干”方式的转型型，具有有强烈的的时空压压缩性。社会转型中各种传统、现代、后现代、本土和全球化的影响因素多错综复杂
6、地交织在一起，使得我国当前的社会会孕育更多、更难以预料和难以应对的风险。亨廷顿就认为“现代性引起稳定，现代化则引起不稳定。”4另一方面，全球化的长波进程，使我国也不可避免地卷入到全球风险社会之中。如这次金融风暴席卷全球和突发的甲型H1N1流感病毒蔓延全球，就能清晰地发现全球风险给我国带来的重大冲击和挑战。社会转型风险和全球风险共时态并存，双重风险混合叠加，凸现出我国风险社会的两个重大特征：一是流动性强或交往频繁的领域存在着容易诱发社会风险的因素，对于长期习惯于集中管理和垂直管理的各级政府来说，难以适应社会流动性和交往增强造成的管理新格局；二是社会经济的转轨产生了一些制度“真空”地带，产生了制度
7、性风险。在这些领域，传统的政府公共管理往往捉襟见肘和难以应对。我国风险社社会存在在着一系系列的风风险性问问题，主主要表现现在：制制度转轨轨风险，它它是最根根本最主主要和危害最最大的风风险，会会造成制制度变迁迁中出现现“制度缺缺场”和“制度真真空”带来的大大量风险险问题；群体性性事件带带来的风风险，近近年来，我国国群体性性事件出出现的频频率倍增增、规模模加大、冲冲突形式式激烈，处理难度加的。群体性事件的发生有很多复杂的原因，政府在处理这些事件时，回应逻辑和应对策略比较被动和传统，甚至是促使矛盾进一步激化的诱因，因此群体性事件本身和政府如何应对群体性事件都在某种程度上意味着未知的风险；全球突发性风
8、险，全球化的长波推进，我国已经深入地卷入其中，全球性的突发风险正在逐步会渗透和蔓延到我国，给国家和政府应对此类事件带来巨大的挑战。突如其来的全球金融风暴给我国带来的风险境况不言而喻，爆发于墨西哥的甲型流感扩散范围之广、传播速度之快、影响面积之大、造成恐慌之深实属罕见。另外还包括政治生态复杂、主流价值观受到挑战、腐败问题产生的政府信任危机、合法性危机、政治认同性危机、政治资源整合性危机以及民众的政治参与性危机；比较脆弱的经济体系、日益扩大的贫富差距、区域发展不平衡；社会阶层利益分化可能的冲突风险、强势群体和弱势群体日益分割使得弱势群体产生“剥离感”而潜在的风险、治安环境恶化带来的风险；文化全球化
9、对本土文化的冲击、信仰危机、道德失范和道德滑坡；片面追求经济发展而造成的日益严重的生态环境性风险等等。各种风险犹如“喷井”般涌出，呈现出共生共存的景象，现实已经说明这些对于风险的表述决不是耸人听闻，恰恰证明我国当前已进入人们很难接受但又无法回避的客观的风险社会。面对风险和风险社会的现实，政府作为社会的主导者应该敏锐地把握风险社会这一重要的时代课题，调整公共管理的思路，采取主动踏实的态度，科学谋划、早做准备、未雨绸缪，积极地规避和化解风险。二、 风险管理：政府公公共管理理的主题题嬗变政府公共管管理的主主题和任任务是随随着社会会情况的的变动而而变动的的。面对对风险社社会，如如果政府府依然沿沿袭着传
10、传统的被被动应对对的管理理模式，习习惯于常常态性的的管理方式式，那么是是很难胜胜任时代代的需要要，很难难达到人人民群众众的期盼盼，很难难取得应应有的管管理绩效效的。审审视政府府的传统统公共管管理，不不难发现现，存在在着需要要纠偏的的许多深深刻弊端端。首先，政府府缺少敏敏锐的风风险意识识和应对对风险的的行政文文化。许多政府府官员习习惯于常常态的公公共管理理，将主要精精力放在发展展经济上上，对风风险将成成为政府府管理的的一项常规规工作缺缺乏应有有的理性性认识，对对风险社社会的到到来普遍遍缺乏心心理上的的准备，也也缺少处处理各类类风险的的能力，一一旦风险险转化为为危机事事件，政政府往往往惊慌失失措而
11、陷陷入被动动应对的的尴尬局局面，很难从从容应对对和主动动回应。近年来，有些地方政府因缺乏风险意识和应对风险的充分准备，在风险到来时，仓促上阵，疲于应对，因错失了治理风险的最佳时机，让风险继续蔓延和扩散，甚至引起了一连串事件的“链条反应”和“蝴蝶效应”，给社会稳定和秩序带来了很不利的影响。其次，政府府管理体体制尚不不完善和和缺乏应应有的应应对风险险的预案案。在现实实的风险险社会，政政府的公公共管理理的机制制主要还还是依赖赖常规管管理机制制，缺少少专门化化的风险险管理机机构，缺缺少系统统的风险险治理战战略和可可行的政政策规划划，更缺缺少统一一的风险险管理综综合协调调管理部部门，当当一些突突发性事事
12、件出现现后，政政府往往往成立一一个临时时指挥机机构，建建立一个个临时指指挥小组组，出台台一套临临时的应应对措施施，政府府部门之之间以及及与社会会各相关关领域的的整合和和协调的的能力不不足，造造成危机机治理的的成本大大而绩效弱弱，甚至至引起民民心不稳稳和社会会失序。再次，政府府高效的的信息管管理机制制尚未建建立。政府回回应风险险社会，信信息管理理非常重重要，信信息的沟沟通不畅畅造成民民众的猜猜测和恐恐慌将比比危机事事件本身身更为可可怕。在在风险社社会中，信信息多元元化、信信息指数数级增长长的情况况会造成成政府控控制信息息的能力力弱化。政政府囿于于传统的的管理思思维，往往往习惯惯于“报喜不不报忧”
13、，习惯于于一层一一层的请请示汇报报，往往往对问题题不敢暴暴露，有有的甚至至极力掩掩盖事实实真相，这会严重地影响政府的合法性和权威性。因此，政府需要建立高效的风险信息沟通机制，优化风险信息的流通渠道，建立规范风险信息的规章制度。事实上，政府主动出击，及时披露信息，满足人民群众的知情权，反而有利于人们对风险的客观认识和合理判断，有利于政府增强处理风险过程中的权威性。最后，政府府出现“有组织织的不负负责任”的现象。在贝克克的风险险社会理理论中，“有组织的不负责任”是一个重要的概念，他本意想说明政策制定、专家和公司结盟制造了当代社会中的很多风险，又建立一套话语推卸责任。具体表现在：一是当代社会的制度体
14、系高度发达，渗透到社会的方方面面，但当风险社会来临时却无法有效应对，难以承担起事前防御和事后解决的责任；二是风险的模糊性、爆发的不确定等等因素使得风险责任主体无法确定。贝克所说的政府通常存在着的“有组织的不负责任”现象，在我国许多地方政府中是一种比较客观和常见的现象。为什么会产生这一现象？原因主要在于一方面是制度变迁、社会结构转轨和社会政策失效引起政府责任在客观上不到位；另一方面是由于政府的自利性使其在主观上对社会不负责。我国是政府主导型的社会，政府是治理风险的主体，但在应对风险中，常出现部门、层级不能很好地条块结合，风险承担的责任主体不明确，风险责任互相推诿，互相扯皮等现象。政府应对风险的问
15、责制还没有建立和健全。总之，政府府公共管管理的传传统思维维、传统统模式存存在着诸多问题题，主要要原因在于于，其一一，政府府公共管管理的对对象发生生了深刻刻的变化化，风险险社会成成为了我我国不可可回避的的历史境境遇，政政府回应应风险社社会将成成为其重重要职能能。但政政府公共共管理局局限于常常态管理理，对于于风险社社会的管管理，无无论从政政府管理理的逻辑辑、管理理的措施施、管理理所需资资源都跟跟不上时时代步伐伐，与现现实脱节节。其二二 ，政府府管理模模式还主主要处于于管制、管管理阶段段，创新新型的管管理体制制还没有有根本确确立，政政府体制制、政府府运作层层面、政政府文化化层面存存在着大量人人格化因
16、因素，官官僚制管管理无法法避免的的弊端和和转型政府府特有的的问题共共时态地地存在于于政府身身上，使使得政府府面对风风险社会会显得仓仓促无力力。在风风险社会会中，风风险事件件的复杂杂性、不不确定性性、利益益关联性性、跨时时空性等等特征，必必然要求求政府自自觉认识识风险社社会是公公共管理理的新课课题，要要及时调调整应答答逻辑，坚坚持非线线性思维维、整体体思维、过过程思维维和关系系思维等等复杂的的思维模模式，有有效地回应风风险社会会带来的的各种挑战战。三、 应对风险：政府公公共管理理的积极极作为在风险社会会和风险险管理已已经成为为政府不不得不面面对的客客观现实实面前，政府必须将管理理路调整为风险管理以取代传统的管理模式，实现政府危机管理模式的超越。这是一项摆在各级政府公共管理面前的重大的时代课题。政府只有逐步推进在风险意识、风险文化、风险能力和风险制度等方
