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1、关于加快发展老年保障事业的研究与思考论文关于加快发展老年保障事业的研究与思考社会发展到21世纪，我国开始进入老年型社会，老年保障成为经济社会发展的十分重要的问题。经济社会的发展和人民生活水平的不断改善又对老年保障事业提出了更高的要求。加快发展老年保障事业，实现老年人“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”，保障老年人的合法权益，是当前所面临的重要任务。老年保障是社会保障事业的重要组成部分。加快发展老年保障事业，对于弘扬中华民族的传统美德，对于促进经济发展和社会和谐，对于完善社会保障体系建设，具有非常重要的意义。本课题广受社会关注，政府与学术界近年来都在积极研究，笔者拟借鉴国内外研究
2、成果，紧密结合我国社会保障和老年保障事业的发展实际，从老年保障工作的初中角度，认真分析我国老龄化状况和老年保障体系建设存在的实际问题，提出加快发展老年保障事业的相关对策，积极探索老年人社会保障事业的新路子、新方法，希望在理论上提出新思路，对实践工作有指导借鉴价值。一、人口老龄化趋势迫切要求加快发展老年保障事业（一）人口老龄化及其世界性趋向人口老龄化，是指人口中的老年人比重不断提高的过程。联合国曾规定：60岁及以上人口占总人口的比重超过10 %，或65岁及以上人口占总人口总比重超过7%，即可称为老年型国家或老年型地区。按照这一标准，世界最早进入老年型国家的是法国。早在1865年，该国60岁及以上
3、的人口即占总人口的10.1%；1871年，65岁及以上人口的比例则达7.4。随后，北欧的瑞典进入老年型国家，1890年60岁及以上的人口占11.5%，65岁及以上的人口占7.7%；挪威也进入老年型国家，1891年60岁及以上的人口占10.3%，65岁及以上的人口占7.6%。到1940年，全世界进入老年型的国家已达11个，它们是：法国、瑞典、挪威、英国、德国、瑞士、荷兰、新西兰、奥地利、比利时和丹麦。到1984年，几乎所有发达国家人口都进入老年型。到2001年，日本、瑞典、比利时、希腊、西班牙65岁及以上人口比重达到17%，意大利和摩纳哥分别达18%、23%。人口老龄化是一个世界性的趋势，目前，
4、世界已有80多个国家和地区人口进入老年型，一些发展中国家也出现了人口老龄化趋向。在1975年，居住在发展中国家的老年人占全世界老年人总数的48%；而据联合国预测，到2025年，这个比例可达到72%。不但进入老年型的国家和地区越来越多，而且全世界老年人的数量特别是高龄老年人的数量也将迅速增加。仍据联合国预测：从1950年到2025年的75年间，世界总人口数量增加3倍，而65岁及以上的老年人则可增长5倍，80岁及以上的高龄老年人将会增加7倍多。（二）我国人口老龄化及其特点从我国的情况看，二十世纪七十年代以前，由于出生率比较高，人口老龄化的趋向尚不明显。1953年全国第一次人口普查，60岁及以上的老
5、年人为4150万人，占总人口的7.3%；1964年全国第二次人口普查，老年人为4230万人，占总人口的6.1%.进入七十年代以来，由于计划生育卓有成效地开展和平均寿命进一步延长，人口老龄化普查时，全国老年人增加到7660人，占总人口的7.6%.1990年第四次人口普查，全国老年人增加到9740万人，占总人口的8.59%。2000年第五次人口普查，我国65岁及以上的老年人达8811万人，占总人口的6.96。2001年，我国60岁及以上的人口为1.32亿，超过总人口的10，表明我国已进入老年型国家。之后，我国人口老龄化的速度便进一步加快。据有关专家预测，到2025年，60岁及以上的老年人口比重将提
6、高到19；到2040年老年人口比重达到峰值时，则可提高到25%；老年人口的绝对量，2040年将为1982年的5倍；我国人口老龄化发展之迅猛，为世界所罕见。我国人口老龄化的特点也非常突出：一是老年人口基数大。多年来及今后相当长的时间内，我国老年人口总数均遥居世界第一。二是农村老年人口比重高。据2000年第五次人口普查资料，我国65岁及以上的农村老年人占97.39%、城镇占32.61%。农村老年人口比重不但远远高于发达国家，也高于一般发展中国家。我国农村老年人口比重高，是与我国城市化水平低密切相关的。三是地区发展不平衡。据2000年第五次人口普查资料，65岁及以上人口所占比重超过7%的有上海、浙江
7、、江苏、北京、天津、山东、重庆、辽宁、安徽、四川、湖南、广西共12个省、市，其中前6个省、市超过了8%，上海达11.53%。而老龄化水平最低的新疆、西藏、宁夏、青海四省、区，65岁以上人口所占比重仅在4.534.33%之间。四是计划生育和寿命的延长以及死亡率的降低是我国人口老龄化速度快的重要原因。计划生育使出生人口减少，人口出生率由二十世纪六十年代末的千分之三十左右下降到目前的千分之十几，从而使老年人口比重相对增加。从人口平均预期寿命看，由1949年的35岁提高到目前的71岁多，比发展中国家的平均水平高出10岁；特别是我国老年妇女的预期寿命，比目前世界妇女65岁的平均预期寿命高出8岁。 我国的
8、人口死亡率则由建国前的33下降到目前的6.5左右。这些均是世界性的奇迹。五是我国老龄化超前于社会特别是经济发展，即所谓“未富先老”的特点明显。必须一提的是：人口老龄化确实具有客观性，但是人的生理心理等方面的素质是与时俱进的，而始终如一地以60岁或65岁作为老年人的界限就欠妥了。现在60岁或65岁的人口，其“老化”程度与几十年前60岁或65岁的人口一样吗？几十年后，这个年龄人口的“老化”程度与现在这个年龄的人口又一样吗？如果我们以人们的生理老化程度和身体健康水平等指标“与时俱进”地制定一个新的老年人的标准，老龄化发展速度显然就没上文及人们普遍担心的那么严重了。二、我国老年保障体系现存的问题，对加
9、快发展老年保障事业提出了迫切要求我国人口老龄化的基本对策是什么？从国际文献有关老龄化问题内涵的论述出发，应对人口老龄化就是解决其人道主义方面的问题和发展方面的问题。通俗、直接一点说，就是满足老年人的需求、保障老年人的各种权益问题，以及化解老龄化给经济社会发展等带来的问题。由此出发，我们把人口老龄化对策的基本内容归结为老年保障体系。老年保障体系，是指满足老年人物质、精神和服务需求而采取的一系列措施，它包括三大部分，即社会保障、家庭保障和自我保障。老年保障体系对策的制定，主要是针对老龄问题的人道主义方面考虑的，这是因为国际老龄问题的首要方面；同时，老年保障体系对策的制定，也考虑到了老龄问题的发展方
10、面，这主要是由于老龄问题的首要方面的固有联系及我国特有国情下更强化了这种内在联系决定的-比如，老年保障体系中的自我保障强调老有所为；老有所为是促进经济社会发展的因素，就有利于解决发展方面的问题。尽管如此，我们并不认为建立老年保障体系的对策就包罗了老龄化的所有对策，而只能如论题所标明的那样。值得一提的是，早在1991年6月华龄出版社出版的刘书鹤主编的农村老年学一书中，农村老年保障体系-社会保障与家庭保障和自我保障相结合就作为专节进行了论述。以这一思想为核心，刘书鹤撰写的论文中国老年保障体系的变革，被1997年8月在澳大利亚召开的世界老年学大会选入文集，并被联合国人口基金会选入1998年世界人口状
11、况报告。虽然，城乡老年保障体系在内涵上各有侧重，但作为人口老龄化的基本对策，既适应城镇，也适应农村。这里，对老年保障体系的四大保障展开论述，以便对老年保障的内涵有较全面的理解，并从中了解老年保障体系的各个部分在整个老年保障体系中的地位和作用。（一）老年社会保障1、老年社会保障的概念老年社会保障的定义含于社会保障概念之中；老年社会保障是社会保障的一项主体内容。迄今为止，尚未见到专门的老年社会保障的定义。由于本文专门研究老年保障和老年社会保障事业，所以给老年保障事业以定义，应该说是必要的。根据国际劳工组织对社会保障的定义及有关方面的研究，我们把老年保障事业定义为：老年社会保障事业是社会保障中国家和
12、社会成员年老时和老年社会成员收入中断或大降低而遭受经济和社会困窘时所提供的保护。以上定义，我们采取了“社会成员年老时和老年社会成员”的提法，其意在于：老年社会保障，特别是作为其主体部分的社会养老保障，是社会成员处于中青年时期就要“为社会成员年老时”作准备的保障，它与已经进入老年的“老年社会成员”的保障是不同的，而另一有一层含义。以往，有关定义的内涵，虽然也可以从以上两层含义上来理解，但并不明确。这里明确提出这两层含义，自认为是一种创新，其意义是明显的。老年社会保障的责任主体；老年社会保障的责任主体已包含在老年社会保障概念的定义之中。专门谈此问题，在于该问题的重要及人们对此认识的差异。有学者指出
13、，“迄今为止，各国学者和有关国际组织给社会保障下的定义不下十余种”。社会保障的十余种定义，最基本、最主要的差异是责任主体的认定和表述，大体有三种：一是以国家或政府为主体。如，英国即认为“社会保障是一种以国家为主体的”“国家经济保障”，香港官方界定的社会保障是以政府为责任主体，日本亦以“国家援助”为主体。二是以“社会”为责任主体。以“社会”为责任主体的典型代表是国际劳工局。1984年国际劳工局在社会保障导言中指出，“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护”；1989年国际劳工局社会保障司对“社会保障”一词作概括时，又提到“它基本上可以解释为社会通过一系列的公共措施向其成员提供”的各
14、种“保护”等。三是以“国家和社会”为责任主体。我国较早研究社会保障的学者陈良瑾指出：“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。研究社会保障的专家郑功成，“曾经综合考察包括中国在内的各办社会保障的发展实践，以及各种有关概念的界定，发现以往所阐述的社会保障所具有的本质特征不外乎”“六上方面”，而第一方面的第一点就是“社会保障的最终责任主体是国家和社会”。老年社会保障的概念和一般社会保障概念的责任主体是一致的，但这里需要强调的是，老年社会保障的责任主体一定要定位于“国家和社会”。在老年社会保障中，
15、“社会”作为责任主体的一个方面非常重要。鉴于我国国情，鉴于我国农村老年社会保障问题更为突出的特点，老年社会保障仅靠国家或政府的力量是不行的，必须有以村集体及诸方面的为责任主体的“社会”力量。特别是农村老年社会保障，明确把“社会”作为责任主体的“半边天”，与城镇某些仅仅依靠国家或政府的社会保障是有质的区别的，是一个带有全局性和根本性的问题，其意义重大。鉴于理念界和实际工作部门认识上的模糊，有必要指出的是：这种“责任主体”不仅表现在制定法规、制度以及管理等方面，还表现在出资上的“主体”地位。2、老年社会保障的内涵关于老年社会保障的内涵，与一般社会保障的内涵一样，最大的分歧是“社会保障”（“老年社会
16、保障”）和“社会福利”（“老年社会福利”）谁涵盖谁的问题。对此，前面已经专文厘清了。著名社会保障学专家郑功成认为：社会保障概念客观上包括三个层次：一是经济保障，即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现；二是服务保障，即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需要，如安老服务、康复服务、儿童服务等是；三是精神保障，即属于文化、伦理、心理慰藉方面的保障，这是更高层次的保障。应该说，老年社会保障的内涵，与以上三个层次的内容完全是一致的。老年社会保障的内容，具体表现为以下几项：老年社会救助。它是国家和社会对贫困老人、特困老人提供的无偿救助，目标在于使其摆脱生存危机。老年社会救助是老年社会保障的最低层次。社会养老保险。它是国家和社会对社会成员进入老年时所提供的收入和物质帮助，目标在于保障老年人的基本生活，使其“老有所养”。社会养老保险是老年社会
