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1、城管执法改革对违法执行难问题的调研报告 关于深化城市管理综合执法改革解决对违法自然人执行难问题的调研报告 *市城市管理局（行政执法局） 为了加快我市现代化国际城市的建设进程,切实把*建成为具有中国特色、中国风格、中国气派的国际化城市,进一步提升城市管理水平,构建和谐社会，我们结合国内外先进城市的管理经验，对深化城市管理综合执法机制，解决对违法自然人执行难的问题进行了专题调研。 一、综合执法对违法自然人执行难的现状及原因 当前,我国大部分城市都设立了城市管理综合执法队伍，对违反城市管理秩序的行为进行管理和执法。多年来，我市在这一领域进行了不懈的探索。1998年*区在全国进行了首次试点,拉开了综合
2、执法改革的帷幕；20X年11月，市政府出台了关于开展相对集中行政处罚权试点工作的决定，赋予城市管理行政执法部门9个方面的行政处罚权；202X年7月，我市又在龙华、布吉等6个街道办开展了街道综合执法试点，将计划生育、食品安全、劳动保障等12个方面的执法权纳入综合执法范围,使执法内容增加到21个方面;2X年月，市委、市政府决定全面推行街道综合执法,综合执法改革进一步深入。实施街道综合执法后,体制上实现了重心下移，提升了基层执行力；机制上实现了执法资源高效整合,形成了合力,提高了效率。实践证明，这些改革一步比一步深入，一次比一次力度大，使我们一直走在全国前列。但是，历次改革均没有解决好对违法自然人执
3、行难的问题,使之成为改革进一步深化的瓶颈。 （一）综合执法对违法自然人执行难于到位 综合执法管理的对象主要是针对自然人,对违法自然人执行难的问题一直是矛盾的核心和焦点,这一问题在全国范围内具有共性。目前，我市综合执法对法人违法行为的执行比较到位，主要原因是法人有财产、经费、名称、组织机构、场所，产生违法行为后,执法部门有条件申请法院强制执行。202X年度综合执法对法人违法行为的处罚案件总数为2025宗,绝大部分当事人自行履行，其中17宗当事人拒不履行,经申请人民法院强制执行,全部得到履行,对法人处罚案件执行率为100%。但是对自然人违法行为的执法却难以到位，202X年,全市查处乱摆卖、乱张贴、
4、乱涂写、乱丢乱吐、私宰生猪、无证诊所等以自然人为主体的违法行为近250万宗。在现场执法中违法者大部分不予配合,甚至暴力抗法(仅去年暴力抗法事件达25宗），执法人员手段缺失，调查取证和现场制止违法行为非常困难,对违法自然人罚款处罚的决定自然人根本不予理会,执行到位的情况几乎为零。 (二）综合执法对违法自然人执行难的原因 自然人的违法行为主要有以下几个特点：一是普遍性。据调查,乱吐乱丢、乱摆卖、乱涂写、乱张贴、非法屠宰、无证行医、无证经营等违法行为100%是自然人所为,乱搭建、违法建筑等行为约5%是自然人所为。二是动态性。自然人违法行为多表现为时间上、空间上的不确定性,乱吐乱丢、乱摆卖、乱涂写等行
5、为无规律可循,随时随地都可能发生。三是反复性。由于违法成本低廉,大部分的违法行为呈反复性和经常性，违法自然人往往在被执罚后，常常重蹈覆辙。综合执法对违法自然人执行难，究其原因是多方面的: 一是法律法规对执法后续保障手段设定的缺失。现行法律法规对违法自然人设置的处罚条款主要是罚款、暂扣物品或拆除,但对这些处罚条款能否执行到位没有设定后续保障措施,也就是说对自然人违法后不接受处罚如何处理,没有规定，致使违法者逍遥法外、不惧执法。一些违法者之所以敢于与执法人员公开对抗,根本原因在于法律设定上对违法自然人不能采取强制执行措施，尤其是当违法问题成规模后,更是无从解决。 二是执罚手段严重不足。综合执法人员
6、对违法自然人，无法核实其住址、职业等基本情况，如果当事人拒绝配合，有时连违法行为人的姓名都无法知道。当事人不履行处罚决定时,没有任何有效的手段对其制裁。另外，处罚决定即使得到履行,对当事人的名誉、权利等也没有影响。部分外来流动人员反复地进行违法活动,客观上形成”弱势执法者，强势违法人”的尴尬局面,法律的尊严和权威受到挑战。 三是执法”对事不对人”,缺乏威慑力。执法行为是对被破坏的社会秩序和管理秩序强力纠正的手段,应当具有威慑力，教育和震慑他人。但目前综合执法机关对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，只要其没有对他人造成人身伤害的，只能对建筑物强行拆除,对经营场所查封,对物品暂扣,对
7、违法者不能采取拘留等限制人身自由的措施，往往是”你拆我建,你来我走，你走我来”，降低了执法效率，增加了执法成本。 四是认识上的误区。综合执法针对的大多是”弱势群体”,由于缺少强制力，违法者大多没有认识到自己行为的违法性,容易产生对抗情绪，执法现场难于控制，加上少数市民不理解，个别媒城管执法改革对违法执行难问题的调研报告第2页 体甚至有”妖魔化”城管的倾向，使综合执法举步维艰,陷入”管与不管”均招致非议的两难困境。 二、深化综合执法改革的必要性和可行性 随着城市化进程的加快，城市人口越来越多，而*非户籍人口占总人口比例达85%，情况十分特殊。如不能实现对违法自然人的有效管理，就会造成城市秩序混乱
8、、环境恶劣、治安堪忧，从而影响和谐社会的建设，影响整个城市社会经济的健康发展。在综合执法事项中,涉及自然人违法行为最为普遍，从某种程度上说，突破了行政处罚对违法自然人执行难的瓶颈,也就实现了对城市管理秩序的有效维护。因此,解决行政处罚对违法自然人执行难的问题迫在眉睫。 （一)发达国家和地区的经验为我们提供了成功的范例 通过对日本、韩国、新加坡、香港、台湾等国家和地区的研究,其共性部分是：没有专设城管执法队伍,凡涉及对违法自然人执法的事项，一般都由警察执行，并赋予了强有力的执行后续保障措施。 1、日本、韩国警察管理城市的做法。参考消息曾刊登没有城管队,日本靠”法”管城市的报道,重点介绍日本警察按
9、照轻犯罪法管理城市的情况。日本已于4年实行轻犯罪法,将危害社会或影响公共秩序的事项都定性为轻犯罪,其中大部分内容是针对城市管理事项，比如乞讨或唆使乞讨、随地吐痰、随地大小便、乱丢垃圾或鸟兽尸体、污染或毁损他人房屋、破坏公用设施等,并且设定了罚款、拘留、或二者同处,都由警察负责执行处罚。韩国几乎是照搬了日本的轻犯罪法的模式。 2、香港对违法自然人的管理。一是法律设定了对人的管束措施。香港法律不仅规定了罚款处罚，而且大部分都规定了监禁的罚则，专门对付违法自然人。如对流动非法摆卖制定了严厉的法律,公众卫生及市政条例(第132章)第83至条，规定无牌贩卖的，第一次定罪罚款500元，每日罚款300元及入
10、狱1个月;第二次定罪的罚款100元，每日罚款300元及入狱6个月。公众洁净及防止妨扰规例对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴和犬只便溺弄脏街道等违法行为规定了严厉的罚款，最高罚款额00元至2000元不等,或监禁6个月。二是规定了当事人提供虚假资料的法律责任。警察在发出罚款通知书时，要求违例人提供姓名、联系电话、住址及身份证明文件，如违例人未能提供所需个人资料及出示身份证明而又没有合理解释,即属违法，可被罚款最高500元。任何人士故意提供虚假或误导的资料,一经定罪,可被罚款00元及入狱6个月。三是执法中可以对自然人进行管束。程序法中规定,执法人员可以拘捕小贩及违反环境卫生的当事人,可以将其带至警察署进
11、行审查和监控。 3、新加坡对违法自然人的管理。一是重典治乱。新加坡是世界上社会管理秩序最好、环境最洁净的国家，其良好秩序得益于严厉法典。196年,新加坡通过一部以维护市容为目的著名的破坏法，重惩涂鸦及破坏公私财产的行为，对在政府公共建筑物上张贴广告、标语或喷漆,不但处以高额罚款,还对违法行为人施以38鞭的鞭刑，这种严厉的处罚,在世界各国法律中少见。影响较大的迈克.费（micealfay）涂鸦事件。新加坡一个豪华住宅区的车辆，连续两周被发现涂污,警方便派人埋伏,逮捕了一名岁的香港人徐志豪，经审讯,供出18岁的美国人迈克.费,警察到其家中搜出很多公共场所的告示牌。迈克.费被控3项罪名,45件涂鸦行
12、为，被判4个月徒刑、300元新币罚款和6下鞭刑。由于美国媒体及总统克林顿呼吁，被赦免2鞭,共执行了下鞭刑。二是法律授予对人的管束权,执法人员手段充分。新加坡公共环境卫生法对如何查处、拘捕、定罪违法行为人设立了专门的规定。（1）对无证流动摆卖、处置废弃物、公共场所抛垃圾等违法自然人,警察、公共卫生官员或者行政长官书面授权的公共官员不需要授权可以行使逮捕权，并送交地方长官法庭,处不超过1000美元的罚金,对于再犯或者继发犯罪处不超过4000美元的罚金,或者不超过3个月的监禁,或者可以并罚。（）为了确认被逮捕人的身份，警察、公共卫生官员或者公共官员可以要求被逮捕人提供必要的身份证据。(3）收到通知的
13、人,如果不能根据通知要求出庭,法庭将因此发出对该人的逮捕令。()无故不出庭接受处罚的,可判处0X美元的罚金，或者2个月的监禁。(5)对不知道违法人员姓名和住址的；违法人员拒绝提供他的姓名和住址的;或者已经提供了姓名和住址,但有理由怀疑其准确性的，警察、公共卫生官员或者行政长官授权的公共官员可以逮捕他认为犯有或者有理由相信已经犯有本法或者相关条例规定的任何人员;并可以扣押依照被逮捕的人员，直至查清他的姓名和住址。 (二）国内部分城市实行了警察配合综合执法的做法，为解决行政处罚对违法自然人执行难进行了初探 通过对长沙等国内部分城市的考察，其共性部分是。警察通过各种方式配合城管执法，部分解决了对违法
14、自然人的执行难问题。目前,国内设立警察配合城市管理执法的有长沙、南京、郑州、济南、无锡、宝鸡等多个城市,其中长沙、南京、郑州等成立了城市管理警察支队，济南专门成立了城市管理警察分局。从各城市的运作效果来看，警察配合的方式在一定程度上提高了综合执法的权威性,遏制了暴力抗法事件的发生。我市也曾于22X年实行了巡警配合城管执法，全市100名巡警,共设7个城管巡警中队,分别配合市、区城管部门执法，运作三个月后因某种原因被取消。但从运作效果来看,暴力抗法明显下降，执法效率有所提高,执法环境有所改善。202年4月针对非法行乞、乱派发卡片、兜售假发票、路边招嫖、私刻公章等五种城市管理顽症,专门成立了公安城管
15、民政联合执法大队，对*、福田辖区五种顽症进行严厉打击，有效净化了市中心区的城市环境，维护了城市秩序。 但是，这种警察配合执法的做法只是一种临时性的配合方式，在一定时间段对专门事项所采取的措施是有效的，但不是稳定的、持续的运作机制;更重要的是,这种做法没有从根本上明确警察管理城市的主体资格问题,警察只是配合城管队伍执法，遇有暴力抗法事件才介入，对违法行为的调查取证、案件查处仍以城管执法部门名义执行，警察不行使对违法自然人的身份调查、留置、传唤等权利,没有成为真正的执行主体，就不能从根本上解决行政处罚对违法自然人执行难的问题。 (三)实现警察管理城市,是适应*社会经济发展的需要 *社会经济发展持续增长,成为经济最活跃的城市之一，吸引了大量外来人口进入，户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂，户籍人口19.8万，实际管理人口超过120万。人口的快速增长给环境资源和城市秩序带来前所未有的巨大挑战,一部分人依靠从事无证诊所、无证经营、私宰生猪、乱摆卖、制假贩假等违法行为进行谋生。这些违法行为涉及人身健康和公共安全，情节严重的会演变为犯罪行为,潜在的社会危害性极大,严重影响”和谐*”的建设。目前，我市综合执法从9个方面增加到1个方面,处罚条款从29项增加到53项，执法任务比原来扩大了2倍多,而且集中到综合执法部门的大都是针对违法自然人的处罚权，因此，通过执法人员身份的转换,由警察管理城市实
