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1、论我国地方立法的无效供给问题及其对策论我国地方立法的无效供给问题及其对策以烟花爆竹禁放改限放为视角杜莉中国社会科学 Graduate school of the Chinese Academy【摘要】众所周知，在全国几百个城市实行的禁止燃放烟花爆竹的地方立法，在实施了十多年后又都不约而同纷纷变“禁止燃放”为“限制燃放”。曾经付出的高昂法律成本理应得到人们长久的思考以烟花爆竹在各地禁放改限放的制度变迁这一典型案例为视角，有利于我们对全面系统分析我国地方立法现存的无效供给问题，而解决这些问题的对策之一，就是建立地方立法质量评估制度。【关键词】地方立法质量；无效供给问题；对策；烟花爆竹；禁放；限放T
2、he problem of invalid supply and its countermeasure in Chinas local legislative qualitywith a case study of the policy revision from banning to circumscription in setting off fireworks and firecrackers【英文摘要】It is commonly known that the local legislation of the banning of setting off fireworks and f
3、irecrackers in hundreds of Chinese cities changed from banning to circumscription in one city from anotherafterover ten years implementationThe high price once paid deservespeoples long considerationThe policy changing in this typical case reflects the invalid supply in Chinas local legislationOne c
4、ountermeasure is to establish the evaluation system of local legislative quality.【英文关键词】local legislative quality；invalid supply；countermeasure；fireworks and firecrackers；banning；circumscription一、燃放烟花爆竹从禁止到限制的制度变迁 我国是烟花爆竹的生产、消费和出口大国，1我国也被西方人称为“鞭炮王国”。在燃放烟花爆竹的制度设计上，我们究竟应当采取怎样的态度和方式对其进行有效的规制，是禁止燃放还是限制燃
5、放，这始终是摆在立法者面前的一个棘手的问题。在燃放烟花爆竹给人们带来巨大生命财产安全危害与绵延几千年的传统之间，立法者遭遇了尴尬，执法者遭遇了尴尬。 （一）禁止燃放烟花爆竹的有关规定据统计，自1985年到2005年11月，全国各地累计发生烟花爆竹安全事故8532起，死亡9349人，每年平均发生事故406起，死亡445人。1每年大年初一到初七，环卫工人都在应付同一种垃圾炮纸，每天清运的炮纸都有几十吨。自上世纪80年代末开始，很多城市出于人身安全和环保等原因，陆续出台地方性法规禁止燃放烟花爆竹。1993年12月1日生效的北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定第四条明确规定，本市东城区、西城区、崇文区、宣
6、武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为禁止燃放烟花爆竹地区。21993年春节，出于安全和环保的考虑，北京市开始禁放鞭炮，之后的10多年来，我国共有上海、广州、武汉、西安、深圳、福州、南京、长沙、苏州等近三百个禁放烟花爆竹的城市。 （二）法律施行遭遇的尴尬 地方政府的禁放令，属于政府规章，通过规定行政处罚，把人们燃放烟花爆竹的行为定性为非法行为，科以行政处罚，地方政府期望通过对燃放烟花爆竹行为的处罚，改变人们的行为方式，从而强制性的迫使城市中的人们放弃这一古老习惯。而为了实施这种燃放禁令，各地政府动用了大量人力物力。他们动用舆论，宣传燃放烟花爆竹的危害，试图从思想上改变人们的观念，甚至于把燃放
7、烟花爆竹的行为贬低为“陋习”，在春节期间，各地都会动用上万甚至于十几万人巡逻监督；有的地方还发动群众，对举报他人燃放烟花爆竹的行为予以奖励。 通过上述种种方式落实禁放令，各地取得了一定的“成果”。自从禁放令规定在各地相继生效以来，城市中的鞭炮声确实是减少了不少，然而后来的若干年，一方面政府部门对违禁燃放者不断查处，一方面偷放行为屡禁不止，各地的禁放法规已多年陷于尴尬境地。来自北京市公安局治安管理总队的统计数字表明，从2003年10月至2004年2月2日，全市各级公安机关通过加强对各进京路口的查控力度，共查获违禁案件720起，比2003年同期上升147；处理806人，比2003年同期上升120；
8、收缴销售价值314万余元的非法、伪劣、超标烟花爆竹，比2003年同期上升了100。从腊月三十下午5时至正月初五下午3时，全市共接报火警818起，其中烟花爆竹引发的火灾282起，占火灾总数的345，是2003年同期的两倍还多，其中仅除夕夜，全市就接报火灾报警444起，因燃放烟花引起的火情172起，这三个数字均比2003年同期有大幅增加。从市卫生局统计数据来看，因燃放烟花爆竹致伤到28家重点医院救治的有307人，其中禁放区75人，占244；非禁放区232人，占756。在非禁放区因燃放烟花爆竹，造成4人死亡，比2003年翻了一倍。2 各地政府的“禁放令”在现实面前均受到了挑战。虽然管理部门还是在为节
9、日多发的事故疲于奔命，在实际生活中，禁放规定早已形同虚设，禁放区日渐演变为事实上的限时、限地燃放，而在禁放区以外，更是不受任何限制。 （三）限制燃放烟花爆竹的有关规定 事实证明，单纯地“禁”或单纯地“放”，都行不通，解决之道在于在“禁”与“放”之间找到一个结合点有组织限放。 2006年1月21日，国务院出台了我国第一部有关烟花爆竹安全管理的法规烟花爆竹安全管理条例。第二十八条规定，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。以前，燃放烟花爆竹的权利一般由省级人民政府确定，但也有个别地方乡镇擅自决定禁止或限制燃放。条例对此专门规定，县级以上地
10、方人民政府可以根据本地实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。这意味着燃放权下放到县一级政府，县以下无权决定限或禁。同时在第三十条明文规定了七种禁止燃放烟花爆竹的地点。 2005年12月1日开始，由北京市第十二届人大常务委员会审议并通过的北京市烟花爆竹安全管理规定开始施行，将该市划分为禁放点、限放区、准放区进行分类控制，并允许在春节期间有限制地燃放烟花爆竹。该规定第十一条规定，禁止在下列地点及其周边销售、燃放烟花爆竹：（一）文物保护单位；（二）车站、机场等交通枢纽；（三）油气罐、站等易燃、易爆危险物品储存场所和其他重点消防单位；（四）输、变电设施；（五）医疗机构、幼儿园、敬老
11、院；（六）山林、苗圃等重点防火区；（七）重要军事设施；（八）市和区、县人民政府根据维护正常工作、生活秩序的要求，确定和公布的其他禁止燃放烟花爆竹的地点。第十二条则规定，本市五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区，农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹。五环路以外地区，区、县人民政府可以根据维护公共安全和公共利益的需要划定限制燃放烟花爆竹的区域。 1993年10月12日北京市第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定同时废止。 随着今年北京实行禁改限，全国百余个城市也相继放宽了对禁放的限制，保留春节燃放
12、烟花爆竹以增加节日气氛的呼声越来越高，由原来的全面禁止调整为指定地点、指定时间的限制燃放。 二、禁放到限放地方立法存在的无效供给问题分析 从上述地方立法中地方政府规章对燃放烟花爆竹“禁改限”的立法历程，我们分析原先在全国几百个城市实行的禁止燃放烟花爆竹的地方立法，为什么在实施了十多年后又都不约而同纷纷变“禁”为“限”了呢？执法中为什么遭遇了如此持久的尴尬？为什么会造成这么广泛的法律的无效供给？ （一）没有充分考量风俗习惯对于法律实施的作用出于保护人民生命财产安全和环境保护的目的，禁放令在实施之初是彰显了一定作用的，各地所遭遇的执法尴尬是随着我国传统习俗的复苏而愈演愈烈的。上述地方政府规章忽视了
13、风俗习惯在法律实施中的重要作用。风俗习惯的背后是深厚的传统文化，燃放烟花爆竹是中华民族传承了上千年的重要习俗。据考证，爆竹之俗最早出现在汉代。3。单纯禁放的法律规则与传统文化冲突过于强烈，不仅规则不能得到遵守，反而可能引起民众的逆反心理，影响法律法规的严肃性和法治的尊严。 我们都知道，立法必须正确表述社会物质生活条件与法律之间的关系。而且，经济条件之外的政治、哲学、宗教、道德、文化、历史传统、民族等上层建筑诸因素也制约着法律的发展。据此，质量优良的立法必须全面地反映决定和制约法律发展的各要素的发展状况，包括我国法律文化背景、社会制度及风俗习惯、道德观念等等等等，立法与社会生活脱节，缺乏可操作性
14、，损害的是法规的权威性和严肃性。人们履行法律义务，与其说是一个有意识思考的问题，不如说是一个无意识地使自己习惯于周围人的情感和思想的问题。亚里士多德在两千多年前就有了良法之治的理论，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。4199而托克维尔在他的论美国的民主中也精辟地指出：“法律只要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态，民情是一个民族唯一的、坚强而耐久的力量。”5315法律、法规被社会公众所认可、接受，并信任、尊重和服从，才意味着实现立法的本意和公正。社会公众的法律情感、法律观念、法律意识是良法这个硬环境之外法治国家必不可少的软环境。 （二）没有合理的机制
15、缓冲法律的相对稳定性与社会生活的变动性之间的矛盾 我们知道，北京1993年施行的“禁放令”规定“城八区”为禁止燃放烟花爆竹地区。规定出台之后的几年春节，北京城区火灾、伤眼等悲剧顿时减少，节日空气清新度也大有改观。禁止燃放烟花爆竹的规定颁布之初也曾经被叫好。实行“禁放”的第二年，根据统计，1994年除夕夜在烟花爆竹禁放区没有发现一起燃放烟花爆竹的现象，医院也没有接到一例燃放烟花爆竹而炸伤眼睛的患者。基于安全和环保的禁放令作为上世纪九十年代的产物，显然是有其历史合理性的，所以当时“禁放”的呼声必然强烈。此法的出台以及在全国各地的迅速推广证明它当年确实可行。 但随着时间的推移，“禁放”实施几年后，北
16、京市民感觉，缺少了鞭炮声，相对冷寂的春节又让人感受不到过年的气氛，人们又逐渐怀念起那种“爆竹声中辞旧岁”的民族传统。解禁之声自然渐渐又占了上风。春节期间城市里此起彼伏的鞭炮声无疑使禁放令的执行情况成了一个大大的问号。 尴尬后的反思十分必要。从当时立法至今，整个社会已发生了巨大的变化。经济的迅速发展已大大改善了人们的居住条件，因燃放烟花不当引发火灾的几率已大大下降，经过12年的禁放，群众的安全意识已经有很大提高，对待放鞭炮的态度比以前已经理智很多，也不会出现管理失控的情况。 所以问题的症结不在于谁该对当初出台禁放令负责，而是我们没有合理的机制来及时调和现实与立法的矛盾。1993年10月12日市十届人大常委会
