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1、国土空间 规划 引领下全域土地综合整治模式探讨摘要：乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、 生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要 空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国土地辽阔，乡村耕地碎片化、空 间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题严重，单一要 素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题，因此需在国土空间规 划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，用“内涵综合、 目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段进行整治势在必行。本文通 过叙述全域土地综合整治涵盖的范围及意义，分析全域土地综
2、合整治现状存在的 问题，探讨解决方案，统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保 护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善乡村人居、生态环境 助推乡村振兴。关键词：全域土地；综合整治；整治意义；存在问题；解决方案引言在现实需要的影响下，近年来各地区根据地方经济发展状况，探索有效促进 加快土地整治和结合多种要素的综合跨界，以目标定位多元化投入为特点进行的 土地综合整治慢慢形成，其中多地政府先后在各地方分配了土地综合整治工作。 在沿海等经济发达地区，它们在土地综合整治中更加注重服务城乡融合发展，尽 可能使乡村新产业用地在今后的发展中得到保证。而一些中部地区，紧跟国家政 策走，以
3、乡村振兴作为土地综合整治战略目标，更加重视的是解决现代农业土地 整治中存在的问题，从而促进中部地区的崛起1。 有些西部欠发达地区，土地综 合整治更多的是解决耕地保护，发展乡村基础设施建设，解决产业扶贫用地等问 题，实现国家脱贫战略目标。全国各地区在全域土地综合整治不断积累经验，运 用不同模式发展，在促进经济发展的同时，为社会取得更多综合效益。1 全域土地综合治理的概念近年来，随着农业现代化和城镇化的不断发展，生态环境和自然资源受到约 束凸显出很多问题。在同一区域中，土地零散化、土地资源利用低效化、生态质 量退化众多问题并存。单靠一种方法来解决土地综合整治问题已经难以实现。在 国土空间规划引领下
4、，进行全域规划、综合治理，多措并举进行综合性整治，实 现生态保护修复，保护耕地和节约土地利用，助推乡村振兴及美化乡村生态环境。1.1 全域土地综合整治的意义土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途, 以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、 村综合整治，改善乡村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集 中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。通过全域土地综 合整治，确保整治区域内耕地质量提升，体现乡村耕地资产价值，结合建设用地 使用增减挂钩政策，将土地流转范围从乡镇扩大到城区，促进土地要素合理流动 和科学配置，
5、为土地综合整治提供强有力资金支持。1.2综合整治内容土地综合整治推进了农用地整理，改善了乡村生态环境和优化生态空间格局， 土地耕地得到保护和节约使用，改善人们的生活环境，有利于乡村全面振兴的发 展。在进行土地整治区域完成整治工作验收后，及时更新永久农田数据库。对于 建设用地整治验收后，在保障乡镇农民安置生活的前提下，重点发展乡村第三产 业，节余的建设用地可在市中心范围内进行其他使用。2全域土地综合整治存在主要问题2.1 整治思想认识不足、整治政策滞后全域土地整治概念已在各地宣传，但真正实行土整的项目少。一方面，有些 地方甚至对全域土地综合整治缺少认识，导致理解不到位土地综合整治存在的意 义2。
6、 有的土地整治项目类型比较单一，只针对建设用地整治和农用土地整治， 没有达到全面全区域规划整治、全区域设计整治、全要素整治的要求。另一方面， 标准化建设的过程中，土地整治领域虽然形成了可行性研究标准体系，但近年来 土地整治逐渐向全域土地综合整治发展，过去的标准体系已不能满足发展的需要 如全域土地整治项目过程出现缺失立项审批管理验收办法，市场化运作机制未完 善，乡下闲置房屋盘活利用相对低等诸多问题，影响全域土地整治工作快速有序 推进。2.2 全域土地综合整治缺乏规划保障全域土地综合整治是实施规划的平台和抓手，乡村土地综合整治必须坚持规 划先行，必须符合土地利用总体规划和土地综合整治专项规划，两者
7、要充分衔接 强化规划的引领作用。但目前，我国正值规划转型期间，原土地利用总体规划已 到期，但新一轮的国土空间总体规划尚未处于编制阶段，村庄规划编制工作推进 缓慢，因此全域土地综合整治缺乏有力的规划保障。缺乏编制国土空间规划统筹 安排宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的区域，明确全域土地综合整治 的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局，而村庄规划缺乏上级规划的指导 也难以进一步将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块。因此，影响全域土 地综合整治工作的科学推进。2.3 全域土地整治资金来源有限目前全域土地整治处于发展阶段，所需投入成本大，在实施全域土地整治过 程中，没有固定的资金维持整治运
8、转，将导致整治进行到关键阶段而不能继续开 展进行。经过多年的整治，乡村可开发、可复垦的区域非常小，新增的指标偏少 仅靠单一的节余指标收益作为整治资金来源，很难做到资金的收支平衡。加上各 部门对各区域的整治资金没有统一调配，未能做到整治资金专项专用，导致乡村 基础设施建设发展缓慢。2.4 部门协同不够，缺乏统一管理全域土地综合整治相对于传统的土地整治来说存在很大的区别，特别是在整 治范围和整治模式等方面都进行了不同程度的扩展，面对这些大的转变形式，在 综合整治过程中则需要投入更多的人力参与进来，需要更多的部门在项目所在地 协同合作，应统一协调，各部门人员各司其职，共管处事，才能实现综合整治项 目
9、的正常开展3。3全域土地综合整治存在问题的解决方案3.1 完善土地综合整治工作机制根据各地实施的经验来看，开展土地综合整治最重要在于有政府的主导。各 级自然资源部门要积极领导作用，主动牵头，依据相关实施的办法，联合有关部 门共同参与、共同协作，让社会公众参与进来共同促进土地综合整治的发展。3.2 建立完备的制度体系治理体系和治理能力要符合现代化的发展需要。在政策方面进行系统谋划， 多出台一些含金量高且易于操作的政策。落实放管服要求，对于全域土地综合整 治涉及范围广泛、整治类型复杂的项目，各部门可以优化相关审批事项，简化工 作流程。要深化自然资源放管服改革，开发监管服务系统，对国土空间全域综合
10、整治工作进行全生命周期管理。结束语土地综合整治是振兴乡村的重要手段，在提高农业综合生产能力的同时，更 好推进村庄整治工作。通过全域的土地综合整治，不仅实现了城乡建筑用地节约 也加快推进了城镇化工业化的步伐，提高农业综合生产能力，对改善生态环境起 到一定的促进作用。参考文献1伍黎芝乡村振兴背景下全域土地综合整治转型发展及路径选择J.小城 镇建设,2020,38(11):10-15.2万婷，张淼.基于乡村振兴战略的土地整治综述及发展趋势研究J.中国 农业资源与区划，201 & 39(05):1-6.3 曲保德.全域整治助推乡村振兴的战略研究J.绿色环保建 材,2020(04):67-68.4 李凌骏.浅析美丽乡村建设中农村土地综合整治措施J.房地产导 刊,2016(07):65.
