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1、后金融危机时代中国保险市场监管体系的完善贾林青 中国人民大学法学院加强对金融市场的监管体系是此次世界性金融危机给予世人的重要警示，中国金融市场同样面临着后金融危机时代完善监管体系的课题，而作为其组成部分的中国保险市场自然首当其冲。鉴于此，2009年2月28日修订的新保险法便将净化市场环境、防范保险业风险、完善保险市场监管制度作为其目标之一。具体的立法变化涉及到三个方面：一、优化保险公司的法人治理结构保险公司作为经营保险商品的商事主体和公司的具体类型，其生命力源于其法人治理结构。一般认为公司法人治理结构是“涉及公司内部关系和外部关系的开放系统”，其内部关系主要包括公司权力的内部分配和制衡，而外部
2、关系则涉及有关公司组织方式、控制机制、利益分配的法律、机构、文化和制度安排等。考虑到保险公司从事保险业经营的特殊性，新保险法在我国公司法基础上，就保险公司的市场准入和日常经营制度等方面作出新的规定，用以优化保险公司的治理结构，增强其经营能力，确保偿付能力，维持其可持续发展之动力。1、从保险公司的市场准入角度讲，新保险法在保险公司的设立条件中，增加了有关其主要股东的资格条件的规定。即不仅要求保险公司需具备的资格条件，还明文规定：其“主要股东具有持续盈利能力，信誉良好，最近三年内无重大违法违规记录，净资产不低于人民币二亿元”(第68条)。立法目的显然是提高保险公司的经营能力，确保其经营质量和保险偿
3、付能力，提升保险业的总体水平，防止不合格的投资者进入保险业。同时，新保险法借鉴各国的有益经验，总结中国保险市场实践，对保险公司的设立程序加以完善，明确地将其分为筹备阶段和开业阶段，增加了筹备期限的规定，即申请人“应当自收到批准筹建通知之日起一年内完成筹建工作。而在开业阶段，则要求申请人在筹备工作完成后，具备法定设立条件的，应向保监会申请开业，保监会“应当自受理开业申请之日起60日内作出批准或者不批准开业的决定。决定批准的，颁发经营保险业务许可证;决定不批准的，应当书面通知申请人并说明理由”(第73条)。这使得保险公司的设立程序具有可操作性，尤其是其筹备和获准开业的时间过程有据可依，有利于申请人
4、和保监会作出相应的工作安排。2、增建保险公司日常经营的报告制度和保管制度。根据原保险法的适用经验和西方发达国家在此次世界性金融危机的教训，新保险法要求保险公司在日常经营活动，应当建立相应的报告制度或者保管制度，诸如保险公司应当聘用保监会认可的精算专业人员，建立精算报告制度(第85条);聘用专业人员，建立合规报告制度(第85条第二款);应当按照保监会的规定，报送偿付能力报告、财务会计报告、精算报告、合规报告等有关报告、报表、文件和资料，并且必须如实记录保险业务事项，不得有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏(第86条);保险公司应当按照保监会规定在法定期间内妥善保管其业务经营活动的完整帐簿、原始凭证和
5、有关资料(第87条);对其聘请或者解聘会计师事务所、资产评估机构、资信评级机构等中介服务机构的，应当向保监会报告，若解聘的，应当说明理由(第88条)。当然，新保险法增加的上述规定运用于中国保险市场的效果如何，还需要经过实践的检验，诸如保险公司的精算报告制度、合规报告制度的具体内容和操作步骤，向保监会报送的偿付能力报告、财务会计报告、精算报告、合规报告等报告、文件和资料的真实性的审查标准以及违规的处理措施等，均需要有配套的监管规章加以具体化，提供可操作性。此外，在保险市场实践中运用上述组织制度规则时，需要处理好新保险法与我国公司法之间的关系，正如新保险法第94条规定的“保险公司，除本法另有规定外
6、，适用中华人民共和国公司法的规定”。二、健全保险业经营规则保险经营是保险公司开展保险业务活动的方式，保险管理是保险公司为开展保险业务活动而进行的人、财、物的计划、规划、组织、安排和协调活动。保险公司的社会价值就是通过其保险经营得以表现。出于提高保险公司的经营管理水平，实现其保险业经营的独立性和安全性的目标，新保险法多个方面完善了保险公司的经营规则，为其从事保险业经营树立行为准则。1、扩大了保险公司的业务范围。保险经营的业务范围既是保险公司从事保险经营的首要条件，也是关乎保险市场经营秩序的重要因素，则保险公司在批准范围内开展保险经营便是保险经营的首要规则。新保险法根据中国保险市场的发展需要，在传
7、统的两大类保险业务以外，允许保险公司经营保监会“批准的与保险有关的其他业务”(第95条)，诸如，允许保险公司“可以设立保险资产管理公司”，从事证券投资活动(第107条)。显然，这一立法变化，可以确保保险公司的专业化经营水平，提升其经营活力。不过，为了确保此立法目的的实现，保险公司设立保险资产管理公司的资格条件、设立程序和经营规则等，应当有相应的配套立法加以规定，以供保险公司在经营实践中具体运用。2、拓宽了保险资金的运用范围，提高保险业的资金利用率。客观上讲，原保险法面对中国保险市场的起步阶段，强调保险资金的运用要稳健、安全，将保险公司的保险资金运用范围多有限制，并要求其应保证保险资产的保值增值
8、。如今，中国保险市场进入发展与竞争的成熟阶段，上述有关保险资金运用范围的规定明显滞后，与保险公司追求的赢利目标不相吻合，一定程度上阻碍了中国保险市场的深入发展，也是保险公司违法违规行为难以杜绝的因素之一。鉴于此，新保险法在坚持稳健、安全原则的前提下，扩大了保险公司运用保险资金的范围，除了银行存款，还允许保险公司运用其保险资金买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券，也可以投资不动产，甚至可以用于国务院规定的其他资金运用形式(第106条)。显然，此一立法变化有利于提高保险资金的利用效率，在更大范围上实现保险资金的保值增殖，尤其是保险资金获利途径的扩展，可以提高保险公司的保险偿付能力。这一立法变
9、化具有相应的必要性和可能性。其必要性是中国保险市场的发展，加剧了保险业的竞争，保险公司的承保利润逐步降低，保险资金的投资回报无疑是保险公司利润的重要来源，则放宽其保险资金适用范围势在必行，发达国家保险市场经验对此已有印证。其可能性则是中国保险市场日渐成熟，保险公司的经营管理日益规范，而我国资本市场也进一步发展，为拓宽保险资金运用渠道提供了可能。当然，扩大保险资金的运用范围，也对其保险监管提出更高的要求。首要保证是保监会尽快出台有关保险资金运用的管理办法，明确规定保险公司在上述运用保险资金的各个途径中所需具备的法律条件，并根据稳健、安全运用保险资金的需要而规定保险公司在各个途径中所能投入的保险资
10、金的比例，而且，为了确保保险资金运用过程中的安全，保险公司及其董事、监事、高级管理人员所应履行的义务以及法律责任等，用以保证保险资金运用的安全、高效。3、建立保险公司的关联交易规则一段时间以来，在我国公司制度和证券交易制度发展中，关联交易因与公司股东利益悠关而为人们所关注。就保险公司来讲，关联交易更会影响到其偿付能力，涉及广大投保人、被保险人的合法利益，因此，新保险法增加了相应的规则：要求“保险公司应当按照保监会的规定，建立对关联交易的管理和信息披露制度”(第108条)，“保险公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用关联交易损害公司利益”(第109条)。显然，新保险法确立的
11、保险公司的关联交易规则是在不损害公司利益的前提下，允许其实施关联交易，但保险公司应当为其实施的关联交易建立相应的管理和信息披露制度，从而，将保险公司实施的关联交易纳入到合法范围之内，并且，有相应的管理和信息披露制度保证其正常运做。尤其是保险公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员负有不得利用关联交易损害公司利益的法定义务，作为其参与保险公司的关联交易的约束条件。这既可以充分实现投资人的投资积极性和投资利益，又能够确保保险公司和其被保险人的经济利益。三、完善保险业监督管理机制保险业监督管理就是保险监管机构依其监管职权，对保险公司从事的保险业经营活动过程实施的监督管理。总结各国保险监管
12、法律制度的经验，仅仅建立完善的保险经营规则体系是不够的，还应当赋予保险监管机构有效的保险监管职权，才能将保险经营规则有效地落实到保险市场实践之中，产生预期的法律效果。为此，新保险法不仅继续保持原保险法确立的保监会履行保险监管职责所应有的职权，并与上述新增的保险经营规则相对应，扩大了保监会的监管职权的范围。具体表现如下：1、对于偿付能力不足的保险公司予以重点关注。作为保监会建立健全保险公司偿付能力监管体系的组成部分，新保险法第139条特别规定对于偿付能力不足的保险公司，保监会“应当将其列为重点监管对象”，并可以根据具体情况采取相应的法定限制性措施。此规定显然是接受了此次金融危机的教训，为降低保险
13、公司的经营风险，保护被保险人的利益而增加的监管举措，具有未雨绸缪的监管作用。2、赋予保监会依法撤销保险公司的权力。作为保监会依法监管职责的内容之一，新保险法第150条明确规定了保监会具有依法撤销保险公司的权力，即“保险公司因违法经营被依法吊销经营保险业务许可证的，或者偿付能力低于国务院保险监督管理机构规定标准，不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益的”，保监会有权“予以撤销并公告，依法及时组织清算组进行清算”。应当指出，保监会的此项撤销职权是新保险法赋予保监会唯一的撤销职权。保监会在对中国保险市场实施监管过程中运用该职权时，应当注意所需的法律条件：第一、保监会依法行使此撤销职权，只能适用
14、于保险公司因违法经营而被依法吊销经营保险业务许可证，或者其偿付能力低于保监会规定标准的情况。这是新保险法确立的适用范围。第二、之所以撤销存在此类情况的保险公司，还必须是达到了一定的严重程度，即不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益。当然，笔者认为，是否构成上述严重程度，应当有充分的证据予以证明，而不能是主观臆断。第三、保监会依法对于具备法定条件的保险公司作出撤销决定，并予以公告后，还应当依职权及时组织对于被撤销的保险公司进行清算。3、赋予保监会对于保险公司的股东、实际控制人的监管职权。与新保险法规定的保险公司关联交易规则相对应，其第151条、第152条明确规定了保监会对于保险公司的股东、
15、实际控制人的监管职权，表现为保监会“有权要求保险公司股东、实际控制人在指定的期限内提供有关信息和资料”。而对于“保险公司的股东利用关联交易严重损害公司利益，危及公司偿付能力的”，保监会“可以限制其股东权利;拒不改正的，可以责令其转让所持的保险公司股权”。4、赋予保监会对于保险公司的董事、监事、高级管理人员的监管职权。为了督促保险公司的董事、监事、高级管理人员认真履行其职责义务，维持保险公司的正常经营秩序，新保险法增加了对于这些管理人员的监管职权，赋予保监会有权“根据履行监督管理职责的需要，可以与保险公司董事、监事和高级管理人员进行监督管理谈话，要求其就公司的业务活动和风险管理的重大事项作出说明”(第152条)。而且，当“保险公司在整顿、接管、撤销清算期间，或者出现重大风险时”，赋予保监会有权“对该公司直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人采取”：通知出境管理机关依法阻止其出境;或者申请司法机关禁止其转移、转让或者以其他方式处分财产，或者在财产上设定其他权利等措施(第153条)。 (本文作者：中国人民大学法学院教授 贾林青)
