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1、海外铁路土地综合开发模式的思考摘 要：在“走出去”战略背景下，中国铁路已逐步走出国门，如何走得好是问题的关键。 本文从分析海外铁路项目的现状出发，提出在海外铁路项目实施过程中，应树立“以公共交 通为导向”的开发(TOD模式)理念，将现有资源与外部资源重新整合，采用PPP的合作 模式协调各方利益、凝聚各方力量、统一各方行动，实现铁路项目经济增值和当地建设发展 的“双赢”，探索海外铁路土地综合开发新模式。关键词：一带一路；土地综合开发；以公共交通为导向(TOD)；公私合营模式(PPP)Critical Thoughts about Comprehensive Land DevelopmentMod
2、e of Overseas Railway ProjectAbstract: .Under the strategic background of “Go Global” , Chinese railway has been going abroad gradually, but how to do better is very crucial. Based on the analysis of the current situation of overseas railway projects, this thesis indicates that the development conce
3、pt of“public transportation - oriented (TOD) mode should be established in the implementary process of overseas railway projects, and reintegrate the available resources and external ones through adoption of the PPP mode to coordinate the interests, unite powers and harmonize the action of all sides
4、, therefore to achieve the “ win-win between the economic added value of railway projects and the local construction development, and explore the new modes for land comprehensive development in the overseas railway projects.Key words: the Belt and Road; land comprehensive development; Transportation
5、 Oriented Development (TOD); Public-Private Partnership (PPP)1 海外铁路项目现状随着 “走出去战略的推进，中国铁路企业已逐步走出国门。截止2016 年；中国铁路 企业共收获十多个海外项目，总里程逾四千公里。在实施过程中发现海外项目一般具有如下 三方面特点。1.1 资金筹措额大，融资渠道单一一般采用中国铁路总公司牵头，国内铁路企业联合体抱团出海的模式。建设资金体量大， 融资模式一般为B2B企业融资、开发贷、财政投资、国际援助返还；这在基因上就带有浓 厚的行政色彩，对两国政治环境和政策（尤其是目标国政府）高度依赖，不确定因素多且可预 测
6、性低。一旦出现意外即面临项目暂停甚至终止的境地。1.2 与目标国利益捆绑不紧，对方毁约成本低目前，海外高铁项目非常单一，仅围绕铁路本身的设计、施工、运营展开；与目标国城 市开发、基础建设、经济活动毫无关联，与目标国政府、利益团体、民间媒体、民众毫无联 系。从出问题的多个项目来看，目标国出于种种因素在签约后反悔（如墨西哥高铁，仅赔 810 万元）、履约过程中提出苛刻要求（如要求铁路以零利润运营）等导致项目暂停（甚至终止）后只 需赔付较低违约金甚至不赔付违约金，而且不需要给中国企业和本国民众任何实质交代。1.3 压倒性亮点少，物美价廉成双刃剑李克强总理曾高度概括中国高铁竞争优势“技术先进、安全可靠
7、、物美价廉”；其中物 美价廉指的是中国高铁性价比极高，建设成本是他国的三分之二甚至二分之一。除政治因素 亮点外，这成为中国铁路企业海外项目争夺中的压倒性亮点和为数不多的可自控的手段之 一，在斩获众多项目的同时也埋下了巨大的风险隐患，降低了项目利润和抗风险能力。 2 海外土地综合开发的难题土地综合开发从资源上讲，目标可以是一切资源，既包括自然属性的也包括社会属性的； 比如水利水电资源、矿产资源、农畜牧业资源、生态旅游资源、土地空间资源等。从空间上 讲可以是地上资源开发、地下资源开发、地上+地下资源联动开发。从类型上讲可以是一级 土地整理开发，二级土地附加值开发，如物流仓储园区、科技产业园区、商品
8、房等。目前， 已经有一些大型企业进行了海外土地综合开发方面的尝试，取得了不错的成绩，其中不乏一 些知名私企。在这一过程中遇到了下面几个方面的难题：（1）、调研数据收集难，不全面、不准确、时效性差。一些国家（如南美洲、非洲）无专业 咨询公司代为收集数据，亦无法从当地政府获取；（2）、政策风险大，审批时间长；（3）、与当地企业合作风险大，不确定因素多；（4）、公共关系风险突出。土地开发必然破坏环境、影响周边居民生活和出行、与当地利 益团体产生竞争，加之不够重视与当地媒体的关系，常常被投诉、游行、罚款甚至被政府强 制终止项目。3铁路+TOD综合开发的优势铁路与土地综合开发联合，形成海外铁路项目土地综
9、合开发，达到“以铁兴地，以地建铁”的双赢目的；为目标国提供交通+城区建设TOD整体解决方案。两者渠道共享、资源 流转，将具有如下几个方面的联合优势。(1) 、拓宽融资渠道，降低融资成本；利用铁路政策红利和TOD整体解决方案亮点获得 更多政策性投资和低利息贷款；(2) 、为土地综合开发项目提供基础数据；借助其专业人员和行业视角的优势，分析优化 线路方案。铁路项目能够较方便的从目标国政府获取大量基础数据，这是单纯的土地综合开 发不具备的优势；(3) 、及时预警政策变动，加快审批进程。铁路项目是国与国之间的，具有极大的政治影 响性，直接受到我国外交、商务等部委指导和支持，能及时获得各方面的预警信息，
10、在审批 上属于“一事一议、专事专办”，土地综合开发项目“随船办理”必将获得便利、加快推进；(4) 、更全面、更深入的与目标国形成利益共同体，缓和公共关系。基于TOD理念的土 地综合开发，将打造交通枢纽综合体和“站城一体”大型社区，将全面解决当地民众出行、 居住、娱乐、工作等方面的需求，将吸引多个政府部门、不同社会团体的参与，将吸引民间 媒体的关注，将与当地民众息息相关；(5) 、增加压倒性亮点，成为高铁项目争夺的敲门砖和重要抓手。相比单一的交通解决方 案，TOD整体解决方案规模更大，解决民生问题更全面，经济引擎效应更显著，政治影响 更深远，且通过PPP模式能够达到不激增目标国财政投资又实现高铁
11、修建和城市开发升级 双目的，可一举改变压价竞标的境况；(6) 、路内、路外项目互为项目外固定资产，提供更多的抗风险和问题化解手段；(7) 、TOD整体解决方案能够引导目标国对城市的规划布局，树立基于TOD开发理念的 城市开发思路，在其自有项目和城市建设中得到推广，形成中资企业海外成绩。4 主流开发模式简析4.1 三模式的介绍(1) 、日本模式：以私营公司为主体，轨道交通+房地产共同发展的模式。私营公司利用 轨道交通逐步拓展地产开发区域，拓宽业务领域，最终形成以房地产和各类商业为主、轨道 运营为辅的收益结构。运营收益利用轻轨将客涼带向各亍沿线 站点利用轻轨的运营在沿线区域餐说 和经管房地产技直也
12、商业巴士及其檢配套配合项目运营嚮禦黔碍如毗司吹翩上巴士的运莒一袒处于亏损狀态 作用为带动沿线地产升値曰本政府将不REiem不同舍司、窗免恶性竞争；同时u励轻轨公司多元化经营图1日本模式结构示意图(2) 、新加坡模式：政府强力主导项目的综合开发，从行政角度整体的规划和管控，起到了很好的统一规划、统一设计、统一实施、功能互补的效果。新相若干与交亜有关的玫府邻n合井,有 亍为建?国凉的交通和韦逬行统一规划新加坡陆路 交通管理同图2新加坡模式结构示意图(3) 、香港模式：公私合营(PPP) “政府引导，企业推动”的双驱动模式进行开发，已经获得 较为成功的双赢局面。目前国内多地轨道交通项目尤其是地铁、轻
13、轨交通项目均采用该模式。显苦,乌驾锻行加瞬心图3香港模式结构示意图4.4三模式的对比分析表1三模式的对比分析表模式类型特点优势劣势共冋点日本模式（私营主导）私营公司提前购 入土地，同时推进 轨道+沿线土地综 合开发建设为主， 政府给予相应政 策支持私营公司自主权 大，市场化充分对于公司规划能 力、融资能力、建 设和运营能力要求 咼与政府合作的私营公司掌握 土地的规划权、出让权和收 益权，利用TOD综合开发收 益支持轨道交通的建设、运 营由于TOD综合开发带有一定 的政策性，因此政府在除土 地外，需提供税收等方面的 政策支持都需深度研究当地实际情 况，采取恰当的模式轨道交通的持续建设发展与 沿线
14、综合开发息息相关。TOD 的开发有效地再推动轨道交 通的建设、运营新加坡模式 （政府主导）政府全面主导轨 道和沿线土地综 合开发，仅有部分 沿线开发对外承 包可以对城市进行 整体规划和开发 管控政府高度集权，对 政府的专业技术和 开发运营能力要求 咼香港模式 （公私合营）PPP模式政府给予私营公 司土地补助，同时 将轨道的开发和 运营委托给私营 公司，政府购买服 务，私营公司自负 盈亏双方合作，可以利 用政府优势+市场 化运作，达 到共赢合作前需进行详细 洽淡，对双方的权 责和风险分配清晰 界定许多海外国家土地或私有，或属于政府和全体公民，甚至规定外国企业不可参加政府土 地拍卖。若采用日本模式
15、，就意味着中国企业将以外国私营公司的身份逐一从散户手中购地 或租地，土地获取难度极大、获取成本推高、获取周期加长，且私营化建设运营由于与政府 无利害关系，一旦遇到战争、动乱和毁约等有关政治和非商业风险时根本无从抵抗。若采用 新加坡模式，很多目标国不具备与项目相适应的专业技术水平和管理能力，也无能力筹集建 设需要的资金，项目失败风险极大;一旦失败却很可能由中国企业买单。采用香港模式（PPP）, 政府仅需要提供政策优惠和确保特许经营的效力延续性，只承担政策风险；建设资金由实施 主体负责筹集，实施主体自主性极大，需承担建设和运营风险；权利与风险相对公平、可控。 以埃塞俄比亚为例，该国政府已加入世界银
16、行附属的多边投资担保机构（MIGA）及国际 投资纠纷解决公约（ICSID）；采用PPP模式，一旦遇到政策、政治和非商业性风险将具有 更大的追偿力度和依据。因此PPP模式具有更充分利用当地政府公职资源，更多获取政策红利，更紧密与政府捆 绑，更大违约追偿力度的优势，同时又具备了较大的项目控制权，更适合海外高铁项目。5 以埃塞俄比亚轻轨项目综合开发为例5.1 项目背景埃塞俄比亚位于非洲、中东和亚洲的交汇点，具有3000 年文明史；首都亚的斯亚贝巴 是非洲联盟（AU）和联合国非洲经济委员会（UNECA）总部所在地，同时也是各国驻埃塞 俄比亚大使馆的所在地，全国半数以上企业坐落于此，是该国政治、经济、文化中心。该城 位于埃塞国中部，海拔2400米的
