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1、2023年美国农业保护伞:美国农业 1990年初，正在酝酿海湾斗争的老布什政府向国会提交新农业法案，建议运用长期灾难安排取代1938年通过的联邦作物保险安排。此前，农作物保险因其低参加率、不良金融表现以及大灾面前仍需高额救助等问题饱受非议。虽然国会没有接受该建议，但农作物保险命运奄奄一息。 然而随后的22年中，美国农作物保险以指数方式增长。2023财年，农作物保险安排的联邦成本估计超过110亿美元，预料20232023十年这一费用将超过900亿美元。2023新农业法案的探讨中，如何降低农业项目花费将成为重点。不过，有参议员表示，“我们已经保留并加强了农作物保险安排，因为参保几乎每个农业生产者的
2、首要任务。” 联邦农作物保险安排是怎样从一个被认为“失败”的安排转而成为农夫首选项目呢？通过回顾农业关键立法发展及其对保险参加的影响，我们可以看到美国农业风险防范体系逐步趋于完善的全过程。 风险防范公私结合 进入21世纪，美国农业持续面临包括市场全球化、技术飞速发展、全球人口增长、监管范围扩大以及环境压力等一系列挑战。这些压力综合其他因素，使农牧场的运营面临一系列风险。主要风险可以归为五类：农产品全球市场定价所带来的价格风险；受天气、虫害、疾病等环境因素影响的生产风险；产量或价格非预期性改变所带来的收入风险；受债务成本和资本价值影响的财务风险；法律法规变动所带来的制度风险。 个体生产者对制度风
3、险可能无能为力，但可以利用业务多元化、垂直整合、合约生产和销售、企业合作、套期保值等私营部门供应的风险管理方案，调整其他四种风险。但并不是全部生产者都拥有以上条件，且个体状况各不相同，缺乏普遍适用的策略。 以农作物保险和特大灾难救济为代表的重大联邦安排，主要用来限制价格风险、生产风险和收入风险。那么联邦政府在帮助农业生产者管理风险时应当扮演何种角色呢？ 市场导向型经济中，企业经营者面临行业风险，他们运用私营部门供应的工具进行风险管理。联邦政府不会消退多数企业的风险，因为这样做会导致过度风险投资，造成资源运用决策与市场激励不一样。而试图建立一个无风险的环境也会阻碍创新和投资，从而阻碍全球竞争。然
4、而，私营部门供应的风险管理工具可能数量不足，这时联邦应当实行行动。尽管联邦介入可能造成经济效率低下，但以往的介入都以特别风险为前提（如天气状况造成普遍亏损，影响大量生产者），或是为了抵消不良市场结果（如造成某些群体低收入）。 作物保险起死回生 联邦农作物保险安排在1938年的农业调整法中得到首次批准。在前40年中，其只为有限数量的农作物和少数县供应，保险主要由农业部干脆发放，或通过私营保险代理合约进行。 到了1980年，农作物保险也不过只涉及约一半的县和26种农作物。1980年联邦农作物保险法试图将农作物保险作为农业生产者灾难爱护的主要模式，而它的胜利与否取决于参保率。 为此，法案做出三项规定
5、：农作物保险涉及的县，取消长期灾难安排；保险费得到30%的政府补贴；保险交由私营保险公司经营以促进销量。 尽管如此，农作物保险参保率增长仍旧缓慢，从1981年合格参保地区的16%增长到1988年的25%与国会预想的50%相差甚远。直到80年头末，政策制定者才渐渐明白，1980农业法案供应的补贴水平不足以达到50%的参保率。保费补贴达到50%才能保证50%的参保率。 1994年国会通过农作物保险改革法，强制实行农作物保险，增加保险补贴，以提高参保率。受保农作物的生产者都可以获得一项基础水平保险灾难风险爱护，其以市场预期价格的60%售出，首先覆盖参保者获批产量的50%，且保费完全由政府补贴，参保者
6、只需支付每县每种农作物50美元的签约费，购买其他保险还可以得到50%以上的额外补贴。1995年，保险覆盖区域超过2.2亿英亩，超过80%的可保面积，其中超过一半与灾难风险爱护相关。 迫于反对者压力，国会于1996年取消了灾难风险爱护的强制规定，致使灾难风险爱护的参保率下降。然而，在灾难风险爱护基础上购买其他保险的区域持续扩大，1998年达到了1.2亿英亩。 此后，为了激励参保率达到更高水平，国会在1999和2000年提高保费补贴，并于2000年通过农业风险爱护法，提高了大多数保险的补贴标准。农作物保险参保区域从1998年的1.82亿英亩增加到2023年的2.65亿英亩以上，增长了45%。曾遭受
7、危机的农作物保险安排，现已成为美国农业平安网的重要组成部分。 救济为辅，争议尚存 20世纪90年头以来农作物保险安排覆盖水平持续增加，实现了高参保率，但美国政府接着为农业生产者供应特大灾难救济安排。19982023年间，就已为农业生产者供应超过140亿美元的灾难救济。美国接着实施灾难救济安排的缘由主要有两个：某些地区的保险覆盖水平或参保率仍旧比较低；部分农产品不适用于保险业；畜牧业覆盖范围有限；某些产品免赔额过大。然而无论如何，灾难救济已不再被看作是作物保险的一个潜在替代，而是仅仅作为一个补充，去覆盖保险不能覆盖到的那部分损失。 尽管保险费率能够更为精确地反映农业生产者风险，削减逆向选择，但其
8、仍旧备受政治压力影响，精算整体性简单受到减弱。从而使其成本昂扬，补贴程度可能会对产量造成潜在扭曲。 有人宣扬美国的农作物保险安排可以作为其他国家的典范，然而考虑到该安排高补贴的本质，另一些人认为这并不是一个可借鉴的模式。依据美国阅历，假如没有大量补贴，农作物保险需求就非常低迷。由于存在大量低成本的其他选择，许多农业生产者把农作物保险看作风险管理的次级策略。对于许多发展中国家，这尤为正确。因为许多发展中国家的农业生产者，甚至可能无法担当补贴后的保险费用。 因为作物保险供应了事前风险爱护，相对于灾难救济这种事后爱护更受欢迎。然而作为补贴机制，尽管有人认为作物保险补贴相对于其他产量补贴（如价格支持）
9、扭曲效应更小，但它的效率低于一次总付转移。这或许示意着作物保险是一种“将收入转移给执政利益集团的政治手法”。 【短评】 美国农业法案是联邦政府的农业政策工具，每五年左右由国会批准通过一次，农业部负责实施执行。2023年小布什政府颁布的农业保障和农村投资法由于补贴金额巨大而颇具争议。农业法案的不断调整和更新，使得美国农业在法律和制度层面能够保持与时俱进。 1938年联邦作物保险法标记着美国联邦统一农作物保险制度的正式确立，其后的发展过程中财政支持功不行没。与之相比，中国目前还未能确立统一的农业保险和巨灾救济体系；部分省份试点探讨各自的农业风险防范机制，但进程缓慢。其间可见制度、财政及法律方面存在协调和支持不足的问题。 美国联邦农作物保险安排供应的保险服务多以产量为基础，基于实际农业损失进行调整。在发生风险赔付时，依据农产品产量的损失以及保险合同约定的单价，对农业生产者进行赔付，保障水平能覆盖农夫收入的60%70%，即“收入保险”。而现行中国农业保险还是以“成本保险”为主，发生灾难时仅能针对生产中的物化成本（如化肥、种子等费用）进行赔付，保障程度低。“收入保险”与“成本保险”在保障程度上存在明显差距。(马岩） （马岩系本刊记者，邱妤茜系本刊实习记者，实习记者葛婧亦有贡献）
