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1、关于西藏边境农副产品自由交易管理条例（草案）的起草说明民族区域自治小组提案组“发挥民族地区的自身特色，积极扩大对外开放，促进民族自治地区的经济发展”是党中央、国务院提出的旨在促进民族自治地区经济、社会持续发展的一大重大的战略举措，也是西藏自治区全面推进区内经济持续发展的一个重要契机。在促进边境小额产品贸易方面，国务院、商务部、海关总署也相继下发了相关的管理条例、规章、通知等，主要集中在边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法、国务院关于边境贸易有关问题的通知两个规定之中。现有的相关规定虽然在一定程度上促进了民族边境地区小额贸易的发展，但是由于其自身存在的区域针对性差、规定不全面、规定不深
2、入、权责不明确等众多的缺陷，大大制约了其在民族边境地区的实际应用。同时，西藏自治区本身拥有的丰富的农产品资源，由于缺乏相应的对外贸易的法律制度管理，使得农产品资源难以通过边境贸易产生直接的经济效益。因此，在国家相关法律法规规定的基础上，制定出一套要既有利于西藏自治区发挥自身边境经济效益又有利于促进自治区农副厂品出口的西藏边境农副产品自由交易管理条例，是自治区进一步深入发展区内经济的迫切需要。本提案小组自2011年3月开展相关立法准备工作以来，深入论证分析立法过程中存在的各种问题以及议案本身所涉及的各方面的问题，并结合我区自身农副产品生产以及边境贸易的实际，在广泛搜寻资料，询问西藏边境人士，征询
3、各方意见的基础上，起草了西藏边境农副产品自由交易管理条例（草案）（以下简称条例），并经组员全体会议讨论一致通过。现将条例详细说明如下。一、立法必要性分析（一）制定该条例有利于发挥西藏自治区独有的地理优势，扩大西藏的对外贸易，促进西藏经济的快速深入发展，提高自治区人民的收入水平。西藏自治区与印度、巴基斯坦、尼泊尔、阿富汗等中南亚国家相连接，其漫长的边境线，使自治区拥有了日土县、噶尔县、札达县、普兰县、仲巴县、萨嗄县、吉隆县、聂拉 木县、定日县、定结县 、岗巴县、亚东县、康马县、浪卡子县、洛扎县、错那县、墨脱县、察隅县等众多的边境交易地区，使得该区的对外贸易倾向十分广泛。同时，自治区区内经济的发展
4、长期以来受到经济底子薄、对外交通不便等不利因素的制约，经济相比全国其他省区较为落后，本区群众的人均收入显著较为低下。加大对外贸易，有利于促进自治区农副产品资源的对外出口，以出口换取外汇，从而促进自治区经济发展的同时，不断提高自治区群众的收入。（二）制定条例有利于扩大自治区区内农副产品的对外贸易，促进区内农副产品产业升级，优化西藏地区对外贸易结构。西藏自治区由于其自身独有的地理属性，使得其出产的农副产品的独有性强、市场需求量大。以2007年为例，2007年西藏农副产品出口值达0.48亿美元，同比增长12.48。从出口农副产品结构及数量上看，出口排名前5位的有：虫草0.34亿美元，增长22.94；
5、羊毛及羊绒出口648.03万美元，增长11.64；大蒜出口394.75万美元，增长150.77；木制品出口198.4万美元，减少30.01；枸杞出口65.91万美元，增长70.82%。近年来，西藏农副产品出口的稳定增长，是带动西藏外贸增长的一个亮点。但是，本区农产品的出口大多停留在低端原始农副产品的出口上，对农副产品并没有进行有效的深加工，同时本区农副企业设施、技术的落后始终制约着本区农副产业的深入发展。因此，加大对外农副小产品的对外贸易对于促进本区农副产业的升级及优化对外贸易结构有着十分重要的意义。（三）加强自治区边境对外贸易管理、完善小额农副产品出口管理体系建设的需要。由于自治区边境线长、
6、对外贸易需求大、边境开放口岸少等众多综合因素的交汇影响，使得自治区边境小额农副产品贸易的管理存在众多的管理漏洞，很大程度上阻碍了边境的自由贸易。相反，由于监管制度体系上的缺乏，使得自治区的边境走私较为严重，小额农副产品的边境走私众多。现今，自治区管理边境小额农副产品贸易主要还是依据对外贸易法、国务院关于边境贸易的有关通知、外经贸部联合海关总署下发的边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法，针对自治区的边境小额农副品边境贸易的专门性规定较为缺乏，主要集中于西藏自治区关于发展邻国贸易的暂行规定（1987年）、关于调整进出口许可证管理商品目录的通知（1989年）等规定上，目前没有一部系统的用于
7、规范边境小额农副产品贸易的专门性的地方性法规。因此，加大自治区边境小额农副产品贸易的立法，对于促进自治区边境贸易的发展、完善自治区边境进出口管理体系意义重大。（四）是变通适用相关法律法规，加大自治区对外贸易专项管理的需要。目前，施行的中华人民共和国对外贸易法并没有详细对边境民族地区的对外贸易进行具体的规定，民族边境地区现行的管理主要依据国务院关于边境地区对外贸易的几个文件通知、海关总署联合财政部下发的边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法以及自治区自改革开放以来制定的几个变通条例。边境小额农副产品贸易在立法层面上基本上处于空白状态，与本区日益发展的边境农副产品贸易形成了鲜明的对比。但是
8、，由于现行的众多法规也在很大程度上为自治区边境小额农产品贸易的发展提供了立法上的参考。因此，借鉴现行的法律规章，并结合自治区实际，起草一部变通适用的自治管理条例，对于促进边境小额农副产品贸易有着显而易见的功效。二、立法依据（一）立法依据：中华人民共和国对外贸易法（二）参照地方性法规、规章依据边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法(1996年3月29日外经贸部、海关总署发布)国务院关于边境贸易有关问题的通知三、条例主要内容说明条例共设总则、交易促进措施、监督与理、法律责任，以及附则等五章，共三十九条。本条例主要是在对外贸易法、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法的相关精神的指导
9、下，紧密结合西藏地区特殊的立法环境加以制定的。（一）加强了关于农副产品自由交易商品准入的设定外经贸部、海关总署1996年发布的边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作管理办法（下面简称管理办法）面向的是全国的边境对外经贸，其效力具有普遍性，其内容就不可能面面俱到，直接套用无法满足西藏地区的实际需要，本条例对部分内容进行了细化，以符合实际情况的需求。本条例的第一章第五条中提出的关于设立农副产品交易种类许可目录，正是对于管理办法的细化，相对于管理办法更加倾向于禁止商品类目的列举，这一举措更直观，更细致，也更加符合广大人民群众的理解要求，模糊概念的减少，对于杜绝打“擦边球”的违法犯罪行为有着重要的意义
10、。通过目录化设定一个贸易的准入，一方面，可以加强对许可商品贸易的管理。另一方面，加强对于禁止贸易商品的检查。并辅以行政许可的手段提高灵活性。（二）突出管理中的促进概念西藏地区不同于全国大多数边境地区，其对于外贸进行管理的主要目标不着重于原始资本的累积，而是更加看重外贸活动对于西藏地区经济的拉动作用。西藏地区经济较为落后，各级产业基础都较差，其外贸经济基础更是薄弱，起步也相对较晚，所以更需要的是引导已经促进而非限制。本条例突出促进的概念，立法着重点在于优化贸易环境以及引导培养本土企业方面，进而予以政策上的支持以及实质上的物质鼓励，最终的目标是吸取其他发达地区外贸发展的经验，从头打造一个完整的具有
11、西藏特色的良性的外贸发展道路，使之系统化，制度化。条例立足于西藏地区的基本经济情况，更能代表西藏地区经济发展的需求，这都是现有的相关法律法规所无法比拟的。（三）加强管理到监督体系化的建立一切的经济方面的条例都无法回避管理监督的问题，本条例着重从贸易主体、交易商品、进口以及出口四个方面进行设定。区别于现有相关条例的监管分开设立的立法模式，本条例将管理和监督有机地结合起来，旨在建立一个管理监督一体的体系化监管模式，本条例各法规从管理出发，监督程序并行，相互促进相互协调，能更好的发挥其作用。（四）明确相关法律责任由于管理办法中对各行为主体的法律责任没有一个全面和明确的规定，仅通过援引海关法和海关行政处罚实施细则的处理办法，给具体操作带来了很大的不便，也无法顾各个地区的特殊情况，因此本条例第四章在充分结合西藏地区的特殊情况的前提下，对一些主要的主体该承担的法律责任进行了设定，从政府部门到贸易行为人的具体应当承担的法律责任都做了一个明确的界定。其中对于我国法律施行过程中比较容易出现漏洞的地方或者管理力度相对薄弱的内容，本条例第四章进行了调整。第三十二条设立了政府主管部门的法律责任，明确对政府主管部门违反本条例对应当实施定价成本监审的商品未经定价成本监审作出制定价格的决定的，由上一级机关责令改正。
