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1、总规层面“三区四线”的划定方法探讨（可编辑）总规 层面“ 三区四 线” 的 划定方 法探讨?以荆门城市总体规划 为例陈珊珊侯建辉 王健【摘要】总体规划中的 “三区四线” 规划是落实十八 大精神和 城乡 规划法规定 、优化空间资源配置、加强自 然生态环境和不可再 生资源的保护、加 强城乡建设 活动 管理的重要手 段。本文从 市域、规划区两个层面讨论“ 三区四线” 问题 ,对“ 三区四线” 规划 的必 要性 、规 划深 度等 问题 作了 探讨 , 并 以荆门市总体规划 为例,介 绍了根据荆 门地方特点 和实际 问题确定的 市 域和规划区层面 的“三区” 划定方法、对于已建区的规划管制、“三区”实施
2、保障、“四线”划定方法 等问题。 【关键词】三区四线 ;总规层面 ;荆门;整治更新1 . 研究背景 十八大提出“必须树立尊重自然 、顺应自然、保护自然的 生态文明理念,把 生态文明建设 放在 突出地 位 , 融 入经济 建设 、政治 建 设、 文化建 设、 社会建 设各 方面和 全过 程”。中华人民共 和国城乡规 划法2008 年第 十七条规定,“ 城市 总体规 划、镇总体规 划的内容 应当 包括禁 止、 限制和 适宜 建设 的地 域范 围”。 随 着我 国城镇 化进 入高速 发展 时期,资源、生态 环境问题 日益突出,划定 “三区” （禁 止建设 区、限制 建设区、 适宜建设区 ） 和“四线
3、”（蓝线、绿 线、黄线、 紫线, 根据地方 特 点提出有针对 性 的规划建 设管理要求,是落实十八 大精神和 城乡规划 法规定 ,实 现城 乡规划空间 开 发管制 的重要手段 。目前对于总 规层 面划 定“ 三区 四线 ” 的 必 要性 观点 不一 ,有些观点认为宏观层面的“三区四线” 规 划尺 度较大 , 难以 确定具 体边 界 ,无 法切 实 有效发 挥对 城市建 设的 控制和管理 作用 , 应当予 以取 消。 但笔 者认 为, 总 规中 的“ 三 区四 线”应 该分 两个层 次来 看 ,第一层次为市 域层面 的“ 三区” 规划 , 为宏 观 层面 的政策 指 引 ,在现 行的 行政体 制
4、下 , 是规划建 设部 门管控 空间 资源的 重要 手段 ,与 主 体功 能区规 划、 生态功 能区 规划 中的 相关 内容地位 等同 , 取消无 益 ,未来 若能 建构 统一框 架 下的“ 部门 分工 与协作 ” 的 国土和 城乡 空间1管理体系则另当别论 ; 第二个层次是 规划区（ 或中心城区 ） 层面的“三 区四线”规划,其主要作用在于从 全局 角度确 定空 间 管制的 大体 区 域和控 制方 法 ,通过 下位 规划逐 层逐 级予以深化 ,最终落实到对具体建设项目的规划许可上。如果 仅在控规 或专 项规 划层面 确定三区四线” , 可 能 会 陷入 单 一 视 角 ,难 以 切 实 发挥
5、 城 乡 规 划 体系 的 综 合 调控 作 用 , 因此不应也 不可 取消 。2 . 基本问题 的理解“三区 ”和“四线”都是实施空 间开发管制的重要手段。 作为空间管理的 重要内容 ,城 乡 规 划 划 分“ 三 区 ” 和“ 四 线 ” 的 出发 点 是 立 足于 区 域 整 体 与长 远 发 展 的要 求 , 通 过划分 不 同 类 型 的地 域 空 间 ,提 出 不 同 类 型空 间 的 开 发建 设 和 保 护 要求 , 实 现 优化 空 间 资 源配置 、 加 强 自 然生 态 环 境 和不 可 再 生 资 源的 保 护 、 引导 城 乡 建 设 活动 的 规 划 目标 。 对
6、于 总规层 面 的 “ 三 区四 线 ” 问 题的 讨 论 , 首 先应 厘 清 “ 三区 ” 、 “ 四 线” 之 间 的 关系 , 划 定 深度等 基本 问题 。2.1 三区四 线的 关系问题市域层 面的“三区”是从事权出 发明确空间管制要求,其 出发点是对本底条 件不同 的发 展 区 域 中 管制 主 体 对 空间 资 源 的 管 理责 权 、 发 展策 略 、 乃 至 绩效 考 核 办 法的 划 分 。 规划区 （中 心城 区） 层 面的 “三 区”和 “四 线” 则是 从空 间特征 出发 明确 某一 类型 空间的 管制 要求 ,是实施空间管理的基础。这一层次的“ 三区” 调 控的重点
7、是禁止建设区和限制建设区 。 “ 四 线 ”则 是 绿 地 、水 体 、 历 史 文化 遗 产 等 某一 类 型 禁 止 建设 区 或 限 制建 设 区 的 规划控制线 （黄 线略 有不 同） 。 可以通 过“ 四线 ”的 划定 ,明确 禁建 和 限 建区 域中 不同类 型地 块的 空 间 管 制 主体 和 责 权 ,如 绿 线 范 围 内的 管 制 主 体是 城 市 绿 化 行政 主 管 部 门, 蓝 线 范 围内的管制 主体 是城 市水 利主 管部门 等, 以更 好地 指导 下位规 划。 因 此 ,规 划区 （中心 城区） 层面 的 “ 三 区 ”和 “ 四 线 ”其 实 是 一 脉 相承
8、 的 , 只 有通 过 “ 三 区 ”与 “ 四 线 ”的 相 互 衔 接和逐级落 实, 才能 提高 空间 开发管 制的 可操 作性 。2.2 三区四 线的 深度 问题市域层 面的“三区”规划是宏观 层面的政策指引,强调管 制主体对空间资源 的管理 责权 范 围 , 主 要应 按 照 行 政界 限 来 确 定 区划 边 界 。 由于 尺 度 较 大 ,在 图 纸 上 主要 为 示 意 性表达。 规划区 层面的“三区”和“四线 ” 则要求具有更高一些的 精度 。 由于总体规划原本 就是 “ 指 导 性 ”和 “ 示 意 性” 的 规 划 , 不能 直 接 用 于实 施 , 因 此 在总 规 层
9、面 在地 理 坐 标 上清晰 地 界 定 控 制界 线 基 本 是不 可 能 的 。 本次 规 划 认 为, 总 规 层 面 的“ 三 区 四 线” 主 要 应 做到确 定 划 定 准 则、 界 线 的 相对 位 置 、 控 制要 求 等 , 为下 位 规 划 提 供有 力 依 据 。 重要的是 做到下 位 规 划 与 总规 之 间 的 有效 衔 接 , 将 重要 控 制 线 进行 定 桩 放 线 ,并 将 界 线 坐标 转 换 为 统一的地理坐标 ,建立统一和共享的数据库 ,作为地方政 府 日 常 管 理 的 依 据 ,这样 才 能 保 证“三区 四线 ”的 真正 落实 ,实现 刚性 控制
10、目标 。3 . 荆门的发 展 情况和现状 问题荆门市 是中 部地 区传 统工 业城市 。先 有企 业, 后有 城市。1970 年 焦枝 铁路 通 车并在 荆门 设 站 后 , 一批 中 央 、 省、 地 区 大 中 型企 业 陆 续 落户 荆 门 , 极 大地 推 动 了 荆门 城 市 建 设的发展, 奠定 了东 、西 两城 区分立 的基 本格 局。 城市 功能也 主要 围 绕 大中 企业 的需求 展开 。图 1 中心城区用地现状图随着城 镇化的快速推进,近年来 荆门进入了快速发展时期 ,主要存在以下几 个问题 :一是 城 市 建 设用 地 拓 展 速度 较 快 , 已 经逐 渐 与 周 边的
11、 山 水 环 境 融入 一 体 , 重要 的 生 态 斑块如 西 宝 山 、 东宝 山 、 漳 河水 库 周 边 都 有一 定 的 城 市建 设 , 如 何 协调 好 城 市 拓展 与 生 态 环境保 护 的 矛 盾 已成 为 迫 在 眉睫 的 问 题 ; 二是 由 于 早 期城 市 布 局 对 城市 长 远 发 展考 虑 不 足 , 呈粗 放 型 发 展 态势 , 发 展 到一 定 规 模 之 后许 多 问 题 逐渐 凸 显 , 如 部分 私 搭 乱 建的 建 筑 建 在采空区和 陡坡 区上 ,漳 河镇 区的用 地已 进入 漳河 水库 (水源 地) 的 准 保 护区 内 、 城市 中 高压
12、走廊较多 等 ; 三是 城 市 水 体较 多 , 尤 其 是历 史 上 人 工开 凿 的 水 库 较多 , 但 河 道偏 窄 , 且 由于周边环 境建 设较 乱, 普遍 排洪容 量不 足, 因此 水体 周边的 控制 范围 需要 细致 考虑 。图 2 现状漳河镇区和漳河水 库保护区关系分析图4 . 结合荆门 实际的 “三区 ”划定 方法研究城市 规划 编制 办法 (2006 ) 中 关于 空间 管制 内容的要求 包括 在市 域层 面“ 确定生 态 环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等 方面的保护与利用的综合目标和要求 , 提 出 空 间管 制 原 则 和措 施 ” 、 在 中心 城 区
13、 “ 划定 禁 建 区 、 限建 区 、 适 建区 和 已 建 区,并 制 定 空 间 管制 措 施 。 ”本 次 规 划 认 为, 随 着 城 镇化 进 程 的 快 速推 进 , 在 规划 区 范 围 内、中 心 城 区 外 围区 域 的 建 设活 动 也 应 得 到有 效 控 制 ,这 一 区 域 往 往是 保 障 中 心城 区 生 态 安全和景观 格局 的重 点区 域。 因此, 未来 应逐 渐将 空间 管制区 域扩 展 到 规划 区层 面。本次规 划在市域和规划区两个层 面落实空间管制规划。在 市域层面,突出宏 观层面 政策引导的职能 ,注重与主体功能区规划、生态功能区 规 划 等 衔接
14、 , 不 追 求 用 地 划 分 的 细节 。 在 规 划 区层 面 , 刚 性控 制 和 弹 性 引导 相 结 合 ,确 定 空 间 管 制边 界 的 相 对位 置 , 为 中、微观层 面规 划落 实 具 体坐 标 和管制措 施提 供坚实依 据。 4.1 市域 层 面的 “三区” 划定 方法市域层面 “ 三 区 ” 划 定 以 整 个 市 域 作 为 研 究 范 围 , 根 据 各生态功能区的自然生态条件 、 资 源 分 布与 主 要 生 态系 统 类 型 、 社会 经 济发 展方 向 和 土 地 利用 方 式 , 以及 存 在 的 主要生 态 环 境 问 题, 规 划 生 态保 护 分 级
15、 控 制性 分 区 , 提出 区 域 生 态 环境 保 护 对 策, 规 范 社 会经济活动 和发 展方 向 。关于与 其他规划的衔接 问题,笔 者认为,目前几 大空间管 制政策或定位为 其他部门 决策的依据 , 或要 求 其 他 部门 的 相 关 政 策制 定 与 之 相衔 接 。然 而从技 术 体 系 、部 门 管 理 等方面 来 看 , 在 目前 的 行 政 体制 下 , 实 现 几大 规 划 之 间的 无 缝 对 接 是不 可 能 的 ,比 如 生 态 功能区 划 中 的 空 间管 制 区 , 主要 以 自 然 要 素为 边 界 划 定, 而 主 体 功 能区 划 主 要 以行 政 区 划 为边界划定等等。 本 次 规 划 的处 理 方 式 是 以生 态 功 能 区划 的 分 析 数 据为 基 础 , 按照 主 体 功 能区的 划 定 方 法 ,划 定 严 格 保护 区 、 限 制 开发 区 、 优 化开 发 区 和 重 点开 发 区 。 区域 边 界 以 行政区划为 准, 便于 规划 管理 ,管制 策略 也充 分与 主体 功能区 划对 接。 图 3 市域空间管制规划图4.2 规划区 层面 “三区” 划定 方法对于“ 三区”的划定方法,目前 主要有两种:一是将空间 管制完全置于用地 布局规 划之前,将其看 作 为 用 地 建设 适 宜 性 判 定, 基 本 等 同于 传
