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1、PPP 项目咨询服务技术方案1、PPP运作咨询服务的理解结合各行业 PPP 项目的案例操作实践，将项目的服务内容归纳为 对 PPP 项目全面梳理与协调推进、因地制宜的研究形成方案、确保合 法合规运作、促成合作共赢等专业咨询服务的一揽子PPP运作咨询服 务。（1）全面梳理与协调推进。通过详细的内外部尽职调查，掌握 项目的具体信息、利益相关方的核心诉求，全面认识理解项目，预判 可能存在的难点，为后续顺利推进各项工作做好谋划。根据其他项目 的经验，协调推进项目的基本思路是：成立高级别小组统筹和决策， 细分操作流程和工作内容，按照严格的时间计划执行，以多专业的咨 询服务保障实施，控制风险。（2）细致分
2、析，因地制宜。根据相关的 PPP 法规政策，深入研 究对产生直接或间接影响的相关条例；结合实际情况，并参考国内类 似项目的实操数据，细化实施方案与评价论证的内容，做到有理有据， 可供选择。其中包括对土地及相关资源开发的路径与策略、项目平衡 机制、财税筹划、融资担保及风险评判等。（3）确保合法合规的运作。严格按照关于印发政府和社会资 本合作模式操作指南（财金2014113 号）（113 号文）、财政部 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知 （财金 201557 号）等 PPP 政策法规规定的程序，完成 PPP 项目所必备 的识别、准备、采购等阶段必备的内容，包括实施方案、物有所值评
3、 价、财政承受能力论证等，确保项目合法合规的运作，避免遗留下政 治风险。（4）促成合作共赢。协助推广项目，了解社会资本和金融机构 的潜在意向，组织实施采购工作，包括对投资人资格的审查筛选、全 套采购文件编制及与PPP项目相关的法律文件的（含PPP项目合同） 编制、资格审查、协助招标代理相关工作、签署PPP合同以及特许经 营协议等。在促成政府方与社会资本方友好合作的前提下，始终维护业主利 益、兼顾公平合理原则：始终维护业主方的利益是项目咨询服务的根 本，在项目的各项具体工作中如财务测算、法律条款、合同权利义务 关系、风险分配等，都要切实维护业主方的根本利益。同时，也要兼 顾社会资本投资诉求以及其
4、他政府部门的要求，使各方能够在公平平 等的基础上实现共赢，为未来几十年的合作奠定基础，这也是 PPP 模 式的核心内涵。2、PPP 项目工作流程113号文等相关政策法规将PPP项目完整的运作流程分为五大阶 段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。根据项 目服务范围的要求，结合上述的思路以及相关案例的操作经验，以此 为基础，制定了项目的具体工作流程如下图：项目识别阶段V7前期准E名郅介段确定合适的项目和发起单位有所值评财政承受能力论证形成项目评价报告拟定工作计划、前期内部调研和资料收集PPP项目运作方案设计市政府批文物有所值意见一发布公告及项目推介资格预审采购实施阶段采购文件的编制
5、现场勘察、答疑及开标前的准备工作采购（资格预审）公告项目推介材料资格预宙文件及报告采购文一采购关键问题_答疑备忘录投资人评选及谈判阶段接收米购响应书和评审商务谈判评审决议及报告草签协议签署项目公司组建及协议签署ppp项目公司组建正式协议签署L_项目公司章程PPP项目实施方案的编制及宙核图5-1 ppp项目咨询服务工作流程图3、PPP 项目咨询服务方案及服务内容I、项目识别阶段（一）拟定工作计划、前期内部调研和资料收集1、工作目标在正式实施项目运作前，拟定项目工作计划，确定每阶段的初步 工作时间，使业主和咨询机构根据计划相互配合安排工作。通过对项目所在地区的社会经济情况、项目实施的基本背景、项
6、目所在地的基本配套设施建设情况及发展规划、项目前期工作的完成 情况等的内部调研和资料收集，为项目组织架构的设计及实施方案的 编写提供支撑基本数据和材料以及现实情况。2、工作内容工作计划要包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成 时间等内容。对于项目实施中发生的拖延或人员变动，要及时反映在 计划中。向业主提交调研提纲，由咨询服务机构根据提纲准备相应资料。 调研提纲应至少从以下三个方面把握： 法律和政策调研：地方政府的行业管理部门和基本组织架构、 相关部门同意实施 PPP 项目的正式批文文件和授权实施主体开展 PPP 工作的授权书； 经济和财务调研：所在地社会经济发展现状（包括人口、产业 构
7、成等）、最近年份的统计年鉴及总体发展规划、与项目有关的政基 础设施建设情况、建设规划、现行管理体制、现有收费情况及结算和 价格调整机制，财政资金使用的相关要求等； 调研资料收集务必详实准确，调研人员应充分占有资料和数据，将调研情况整理汇总。调研人员应与相关部门沟通和确认，充分 了解和领会项目主管部门推进项目各阶段工作的目标、思路和意图。（二）物有所值评价1、工作目标 从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各 地根据实际情况开展。2、工作内容 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政 府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、 促进创新和公平竞争等
8、。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政 府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量 值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。1）定性分析定性分析采取专家评分的模式，在确定评审指标后组织专家形成专家组对各个指标进行打分，之后形成打分结果。根据关于印发ppp物有所值评价指引（试行）的通知（财金 2015167 号），定性分析指标包含基本评价指标与补充评价指标两 类，以下是指标表。表 9-1 物有所值定性评价指标表指标权重评分基本 指 标全生命周期整合程度风险识别与分配绩效导向与鼓励创新潜在竞争程度政府机构能力可融资性基本指标小计补充指 标项目规
9、模大小预期使用寿命长短主要固定资产种类全生命周期成本准确性运营收入增长能力行业规范性附加指标小计合计在专家打分后，按照指标权重采用加权平均法计算平均分，得到评分结果，形成专家组意见。（2）定量评价根据关于印发ppp物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015167 号）第二十六条 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府 传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内 政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比 较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。 PSC值计算在确定折现率及参考项目之后计算PSC值。PSC值二建设净成本+运营维护净成本+竞争
10、性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本 PPP值计算PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风 险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，折现率与计算 PSC 值 保持一致。 物有所值定量评价结果 物有所值定量分析的结果通常以物有所值量值的形式表示。物有所值量值二PSC值-PPP值物有所值量值为正的，说明项目适宜采用PPP模式，否则不宜采 用 PPP 模式。物有所值量值越大，说明 PPP 模式替代传统采购模式实 现的价值越大。（三）财政承受能力论证1、工作目标为确保财政中长期可持续性，项目业主方应与财政主管部门共同 对项目的地方财政承受能力进行分析和论证。业主方会
11、同地方财政主管部门应根据项目全生命周期内的财政 支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财 政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年 财政收入的一定比例。项目工作小组将向财政主管部门进行调研获取基础数据。（四）形成项目评价报告1、工作目标把上述物有所值评价和财政承受能力评价两份意见汇总形成项 目的整体评价报告。2、工作内容把物有所值和财政承受能力评价两份意见汇总，形成整理评价报 告，并报政府和有关部门批准，同意实施项目，并为下一步项目采取 PPP 模式实施确定初步的边界条件。II、项目准备阶段（一）PPP项目运作方案设计1、工作目标根据调研情况分析，设计符
12、合项目实际情况的投融资结构、回报 机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资 金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等；项目回报机制主要 说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺 口补助和政府付费等支付方式。根据调研资料，包括但不限于项目的可研报告、初设方案和PPP 合作条件等因素对项目的 PPP 运作模式进行充分分析和研判，认真研 究项目社会投资方的选择方式、项目各投资方出资方式、股权结构、 治理架构、运作模式、风险分担和利益分配机制、价格的形成、调整 和补偿机制、绩效评价机制、财政补偿机制、争议解决机制、项目采 购工作计划（包括人员组织、采购程序及相
13、应时间安排）、项目实施 方案在前期论证阶段各政府职能部门的协同配合和后期运营阶段项 目与各政府相关部门的协调机制问题等，由此设计项目的总体运作方 案，初步确定项目前期的工作路线图和时间表。运作方案设计，根据资金来源、性质和用途的不同；地方资金资 源的监督管理方式不同等多方面原因，存在多种可能，具体推荐方式 将在本阶段具体工作中进行分析对比，为项目推荐最适合项目实际情 况的 PPP 项目运作方案。（二）PPP项目实施方案的编制1、工作目标通过对PPP项目实施的背景、实施的目标和原则、PPP的法律结 构及框架、项目采购范围的财务分析、项目采购模式的分析和比较、 采购边界条件等内容的研究，从地方政府
14、的角度审慎地预测PPP运作 能够达到的主要目的和目前尚存的主要问题，为地方政府的决策提供 参考，也为下一步采购文件的编制提供基本框架。高质量的实施方案应满足以下条件：各项调查结果客观、完 整、细致、准确；采用的财务分析模型科学、准确、有效；对采购和 投资各方的各项需求分析明晰、客观、准确；充分体现国际惯例和本 土政策的对接，以及对未来政策走向的准确把握；明确项目财务结构 的主要问题和解决方案，确保结构的合理、可行性；明确业主相关部 门在项目实施过程中的监管职责、监管内容和项目风险控制方法，确 保具体、合理、可行。同时，实施方案是采购文件的一个重要补充和说明。对于业主来 说，实施方案是自己手中的
15、底牌，而采购文件则是摊在桌上的明牌， 虽然潜在的投资人更多考虑的是项目的客观情况、自身投资效益的分 析、以及竞争对手的情况等因素，但是如果有一个好的实施方案，业 主在随后的采购操作中无疑可以掌握更多的主动权，做到心中随时有 数。2、工作内容完整的实施方案应包含以下内容：方案编制目的和依据：概述方案的基本结构和内容，列举方案编 制的有关法律法规规章、项目前期立项批文和资料、最近年度的统计 年鉴等经过前期调研获取的主要资料。项目实施背景分析：对项目所在地的经济和行业发展现状、未来 规划和存在问题等予以分析，概述项目实施主体的情况，将项目前期 工作和已完成的投资情况进行介绍，并明确需要建设的项目内容，项 目建设中政府和社会的基本需求分析，行业有关法律法规和规章政策 分析等，要明确项目的基本情况，为下一步采购模式和边界条件的确 定提供依据。采购边界条件：主要包括特许经营期限的确定、服务量的划分、 服务价格及调价和计付方式、税务政
