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1、历代中央与地方关系概说翻开四大名著中的三国演义，在正文的第一页就有这样一句话，“天下之势，合久必分， 分久必合”，常人亦感叹“天下治世少，乱世多。”似乎中国历史上发生的变化，概括起来不过 是一治一乱、统一分裂的循环往复而已。那么产生这种循环往复的根本原因是什么呢？古人常 用内外轻重来进行解释。所谓“内”，指的是中央政府或中央政权，“外”则是地方政府或地方 分权。在中央集权削弱，地方分权偏重时，就被称为“内轻外重”，反之则为“内重外轻”。外 重内轻可能会引发割据分裂局面，促使统一王朝走向分崩离析，这是汉唐两代末期的教训。内 重外轻虽无割据之忧，却使地方失去绥靖御侮能力，在内忧外患交加的情况下，就
2、要导致亡国 的危险，这是宋明的结果。因此，古人追求的理想结果是内外相维，也就是在中央集权的前提 下使地方有适度的分权，但是要做到这一点并不容易。内外相维是一种不稳定的平衡状态，一 旦处置失当，就会失去平衡，不是向内轻外重滑坡，就是向内重外轻倾斜，因此，历史总是在 循环不已。当然每一个循环都不是简单的重复，二是吸取了前代教训以后的提高。除了以内外作比喻，中央与地方政府关系还可以称为干枝关系、首尾关系、本末关系。西 汉中期削弱诸侯王国的措施叫做强干弱枝或大本小末，唐后期的藩镇割据被形容为尾大不掉。 中央与地方的关系是影响一代王朝兴衰的重要因素。在这里，我们试将历代中央与地方的关系 分为两种结构模式
3、，即分封制下的中央与地方关系和郡县制下的中央与地方关系。这两种不同 的关系结构具有不同的特点，但有时候两种结构又是并行的，为了简便，我们把历代的分封时 期中央与地方关系单独作为一部分，而把秦以后的郡国体制下的中央与地方关系作为另一部分 分别进行简要的概述，以期对中国古代的中央与地方关系有一个清晰的理解。一、分封制下的中央与地方关系11分封与封建什么是分封？分封和封建是我们在回顾古代历史常见到的两个词，经常被混用，实际上， 分封和封建是不同的。所谓的封建，就是封土建邦的意思，强调的是必须有土地被封赐，分封 的涵义却又宽泛得多，它不仅包括封建一词的涵义，还包括封王不予土的情形。在此基础上， 我们可
4、以说，先秦时代的社会可以称为封建社会，秦代以后也有分封的现象，但有时候只是给 予王亲贵胄以封号而已，并不真的封以土地。这里所指的分封主要是就封建的意思而言。12 先秦时期的中央与地方关系夏朝时已经有了服内和服外的概念区别。夏朝的统治区域分为服内和服外，服内是夏后的 直接控制区，也就是夏族自己的城邦国家，而服外则是其他方国。服外的方国包括同族方国和 异族方国，所有的方国均需参加宗主国组织的会盟，向夏侯交纳一些象征性的贡物和必要时提 供军事援助。某些诸侯还需要到宗主那里去担任官职，而宗主国则有援助方国以及维护诸侯秩 序的责任。这时候作为宗主国的夏，在当时所有城邦中应该是实力最为雄厚的。夏后通过实力
5、 威慑以及卜噬等宗教仪式保持对诸方国的宗主地位。商本是夏的一个方国，趁夏衰落之际，兼并周遭方国和部落做大做强并取夏而代之。与夏 相比，商有更为发达的和规模更大的青铜器和玉器制造业，产生了职业的武士阶层，并依此组 成军队。生产力和战斗力使殷商实力遥遥领先。与夏不同的是，商建立起了比较完备的宗法制 度，逐渐产生了嫡庶之分，嫡庶之分又导致了族内大宗小宗的分野，每个分族，在后续的发展 中又有大小宗之分，由此逐渐形成了王族树根状的宗法结构。商的直辖区域的贵族以及同姓诸 侯之间，构成了宗法网络体系。这种树根状的宗法血缘网络，在生产力水平极为低下，并且有 着浓厚祖先崇拜气息的商朝，强化着王国的凝聚力。商代的
6、分封也有两种形式，一种是分封同 姓诸侯，把他们分封在王畿周围以拱卫王室。一种是分封异姓诸侯，这主要是对商的同盟者或 者征服对象进行的分封。宗法制和分封相结合，商朝逐渐形成了一整套与宗法等级制度相适应 的礼仪制度，依照各自的等级而配有相应的规约、礼器和礼乐。这些规定加上血缘、宗教等因 素，保证了分封诸侯对天子的忠诚。周朝严格按照宗法制度建构，从周天子到诸侯到卿大夫再到士，形成更加复杂的树根状宗 法网络。周朝更是将宗教祭祀和宗法制度紧密结合起来，嫡长子所在即是宗庙所在，周王在自 己的都城设立主干的宗庙，诸侯只能在自己的领地里面设立低一层次的宗庙，依次而降，平民 没有设立宗庙的权利。这种制度安排突出
7、了嫡长子的地位。周王也对能控制的疆域采取分封的 方式，实行间接统治，对于臣服于他的方国，则采取羁縻笼络之法，两者虽然看起来都是分封， 但后者大都是给一个名号而已。受封者承认宗主的统治权，承担定期交纳赋税，为王室服役和 提供军事力量的义务，而王室则有责任维护诸侯和诸侯间的秩序，调节诸侯之间的矛盾，保护 诸侯不受外敌入侵。当然，这都是以周王的强大实力和宗法体制为背景的。朝觐会盟制度是周 王朝赖以控制羁縻诸侯的一种制度安排，周王朝赋予它非常繁复的仪式，并于诸侯的定期朝见 联系在一起，使之转化成王室对诸侯的内在掌控。这时候，周王朝的官制更加健全，但就中央 与地方关系来说，主要还是集中于周王和诸侯之间的
8、关系上，诸侯治理之地完全被诸侯自己所 掌控。封建制的王朝依赖的是宗法连接的纽带，在生产力不是很发达的状态下，这种分封体制具 有低成本和结构稳定的特点。但各诸侯拥有是比较独立的政治实体，有自己可以支配的土地、 人口和军队，宗法制的一个缺点便是随着代际的更换，这种宗族之间的纽带情感便越来越疏远， 光凭宗族情感是不足以抑制诸侯膨胀起来的野心的。因此，对他们的控制更多的依赖礼仪、意 识形态和军事威慑。同时，各诸侯国因为地理、经济、军事等方面存在着差异，各个诸侯国的 力量大小不一，诸侯之间难免出现纷争。在中央王权实力强大之时，对各诸侯可以起着很大的 作用。当中央不能够应对内在的分封矛盾和外部敌人的挑战时
9、，中央的权威就可能会急剧降低， 再加上天子自身的素质问题，就有可能导致诸侯国的反叛。春秋战国时期礼崩乐坏的情况就是 在周王室原本的宗法秩序走向公开衰落的过程中发生的。周王这时候连“天下公主”的面目也 模糊了，只好对诸侯一概听之任之。王室对诸侯失去掌控，诸侯相互攻杀兼并；礼乐制度紊乱； 诸侯内部的宗法秩序已经不可能得到继续遵循。周王完全成为一个活的摆设。1.3 分封制下中央与地方关系的特点综上可知，就先秦时期的中央与地方关系来说，中央对地方的控制主要是通过建立起严格 的宗法制度，形成庞大的树根状宗法体系，在此基础上对同族人进行大肆分封。封国作为宗主 国的一部分，享有高度的自主权，中央与地方关系的
10、平衡还需要有严格的礼乐制度。如果中央 没有强大的军事威慑存在，诸侯之间力量失衡，就很容易导致诸侯国挟天子以令诸侯的局面出 现，中央权威尽失，礼崩乐坏，社会混乱。这种原始的分封制度是与落后的社会生产相适应的， 随着生产力发展，尤其是战国时期铁之农具出现对生产力的极大促进作用，原有的宗法制为基 础的分封制的中央与地方关系就很难继续得以维持。分封制走到战国时期应该算是走到历史尽 头了。但后世王朝没有吸取经验教训，往往在立国之时就对宗亲功臣进行分封，结果祸及自身， 诸如前汉时期的七王之乱，西晋时期的八王之乱，还有明代的朱棣篡位，这些都是分封制度留 下的恶劣后果。二、郡县制下的中央与地方关系21郡县制的
11、产生及其影响早在战国时期，就已经出现了郡县，但那时候的郡和县规模差不多。县有几种，但规模不 大。郡在当时主要是对边境一带地区的行政区划，郡的长官叫郡守，就明显的带有军事防御的 性质。后来因为战事，郡守的权力扩大，郡的规模也随之扩大，逐渐成为管辖一方直接听命于 上的行政单位。秦国经商鞅变法后，国力大增，开始推行郡县制。秦始皇带领虎狼之师，横扫 六国后，开始建立大一统的秦帝国。当时对新王朝的建制，王绾和李斯就在秦帝国实行分封制 度还是郡县制进行了激烈的辩论，最后秦始皇力挺郡县制，因为郡县制能够直接将权力集中在 君主，君主握有极大的权力，不用担心分封诸侯所带来的祸害。自此以后，郡县制成为秦以后 中国
12、近 2000 年的历史主旋律，原本天子与诸侯之间的中央与地方关系逐渐转变为郡县制结构 下作为最高统治者的皇帝与地方行政官员之间的中央与地方关系，尽管有分封制的几度小规模 回潮，但像夏商周那样的分封制度再也不可能长久维持下去了。2.2 郡县制下的中央与地方关系秦时将天下划为36 郡（后增至48 郡），开驿道、驿站沟通连接。地方官制分为两级：郡 和县。京师地方主官为内史，其他郡则设郡守为主官，郡丞为负，郡尉掌管武事。另设监御史 监督郡县各官。县一级设县令（小县为县长）、县丞、县尉 。在县以下，还设有乡官和亭长， 乡有三老、啬夫、游徼，三老掌教化，啬夫听讼和收税，游徼巡查贼盗。乡官不是官僚体系中 的
13、正式官吏，只是这个体系的补充和延伸。所有的官吏都是形成了一个官僚的金字塔，皇帝站 在塔尖，所有的官吏都是皇帝的雇员，官僚制内的官吏设置，主要根据职务的需要安排，享有 相应的俸禄和待遇，一旦去官，不再享有待遇。秦王朝广开驿道，使各地的信息能够及时传达 中央，皇帝凭文牍来掌握政局。所有的郡守直接处于皇帝的掌控之下，听命于皇帝。郡县制在秦代确立下来，然而真正使其最终确立的却是汉代。刘邦开国，基于对秦朝二世 而亡的表面理解，认为不分封宗亲是其早亡的一个原因，皇室收到威胁时，没有宗亲相助，孤 立无援，所以刘邦部分地恢复了封建制，将大片的土地分封给诸将领和宗室宗亲 但刘邦对于 分封异姓王是心怀芥蒂的，所以
14、以后他寻机铲除异姓王。对于同族分封却是相当乐意。大约三 分之一的土地被用来分封，其他三分之二的土地仍然实行的是郡县制。然而，在西周那样的宗 法制度不存在的情况下恢复分封制，是与大一统帝国格格不入的。为了纠正这一错误，汉代花 了四代人的功夫。进入文景时代，同姓王国成了最大麻烦，文帝时贾谊提出“众建诸侯少其力”， 景帝时晁错力主削藩，经七国之乱，朝廷的胜利大大推进了削藩的进程。汉武帝推行的推恩令， 使得诸侯国都被削弱得很小，和郡差不多，甚至还小。而附益法的推行，则进一步架空了诸侯， 王国所有的权力都交给了朝廷派去的相。最后，诸侯国和郡已经没有多大差别了，郡县制在汉 代得以巩固。.两汉基本上袭承秦制
15、，地方区划上实行郡县制，只是到了东汉末年才将原本作为监察区划 的州，升格为郡之上的一级行政单位，变成了三级制。两汉时郡一级的主官是郡守，郡守对地 方所辖事务全面负责，不仅负责赋税还要劝课农桑，不仅主管刑狱，还要掌管风化，同时还要 对下属官员进行考核和监督，还担任当地军队的首领。在整个官僚体制上来讲，郡守的地位是 非常高的，入朝可为公卿，相当于一方诸侯。但虽然如此，郡守却不能世袭，必须经中央政府 任免。郡太守的佐官有郡丞、长史和都尉。前两者负责辅佐太守总理政务，都尉则是协助太守 领兵的副将，在级别上略高于郡丞和长史，但由于体制的缘故，无论是官阶还是执掌都无法与 太守相抗，或者听命于太守，或者被太
16、守排挤。真正得到太守信任的是太守自己选拨出来的属 吏，即各种曹、掾、主要有功曹、五官掾、督邮和主簿。汉代也是按照治理的难度将县的长官 分为县令和县长两种，县令和县长和太守一样都是全能主义的官僚，只是管辖的范围较小，县 也设有佐官，主要是县丞和县尉，前者辅佐县主官管理全面的政务，后者负责治安和捕盗，在 佐官之外，则是一群曹掾，基本上与郡的曹掾分工对口。汉代逐渐形成完善的监察体系，汉代 的监察机构是御史台，汉代将全国划分为13 个监察区，每区派遣一名刺史对郡县官员的作为 进行监督检查。此时的刺史官阶不高，但因为是皇帝的耳目，被赋予特别的权力，却是位卑而 权重，保证了地方官吏对中央王朝的忠诚和王朝秩序的稳定运转。到东汉末年，局势动荡，原 本作为监察单位的州变成一级行政单位，刺史成为比郡还大的一方军政民政首脑 。西汉末年以来，中国政治的最大问题就是官僚门阀化和地方政治豪强化，在东汉末年，在 各地好强日益强大的情况下，中央政权非但不能抑制地方的离散趋向，反而在外戚、宦官和朝 官的三角斗争中迅速衰落，黄巾起义
