困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展

《困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展》由会员分享，可在线阅读，更多相关《困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展（13页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、重庆市检察机关第二届理论年会困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展刘昕 陈今玉 内容摘要：审判权与检察权是对立统一的矛盾体，民事行政诉讼监督的存废讨论 不合我国“议行合一”下形成的“一府两院”格局语境，目前检法两家存在互相抵触对 方，这种自我防御只是矛盾的对立性体现。形成审判权与检察权的协同性发展， 化两者的对立为统一，提高民行诉讼监督的能力和技巧，以程序正义为监督理念 引导审判权走向相对独立。完善民行诉讼监督程序，整合检察机关自身资源， 实现民行诉讼监督的可持续发展。关键词：民事行政 诉讼监督 程序正义 可持续发展十七大报告中提出：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。加强宪法和 法律实

2、施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法 制的统一、尊严、权威。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为， 建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正 地行使审判权、检察权。”而民行诉讼监督是依法治国的具体要求，通过诉讼监督 实现审判权定纷止争、促进和谐的价值是民行诉讼监督的价值期待。然而，司法 实践中的民行诉讼监督有必要进行反思和突围，寻找机制协调的支点。一、民行诉讼监督的现状：问题与障碍在我国，检察机关基于宪法赋予的权利对人民法院作出的生效民事、行政裁 判进行法律监督的历史已经或长或短地走过了几十年。同时，我国的社会经济 刘昕，南

3、岸区人民检察院检察长。 陈今玉，南岸区人民检察院民行科助理检察员。 顾培东学者认为：诉讼机制具有开放性的一面，故司法独立只是相对的独立。笔者认为作为司法权的具体 形式的审判权同样也具有相对性的特征。见顾培东：社会冲突与诉讼机制，法律出版社2004 年6月版， 第 187 192 页。 民事行政诉讼监督又称之为民事行政检察监督或民事行政法律监督。本文认为民行诉讼监督是一种动态的 监督，对法院的整个审判程序及程序所产生的实体结果进行监督。用民事行政检察监督并不能完整的概括检 察监督的含义，呈现的是一种静态的监督方式。故本文用民事行政诉讼监督，简称民行诉讼监督。 中国的民事行政诉讼检察监督制度建立于

4、 20 世纪 40 年代末 50 年代初。见杨立新：“民事行政诉讼检察监 督与司法公证”，载中国法学2000 年第4期第45 页。制度已从计划经济向市场经济转变，社会正处于转型时期。尽管这个转型时期的 长短目前很难作一个准确的界定，但转型时期所具备的社会特征已经表明我国正 处于这个转型时期的“阵痛”阶段。如果联系我国的法律监督的历史发展脉络来看， 有必要对我国的民事行政诉讼监督现状作一个梳理，以期发现个中的变化与存在 的问题。（一）现行民行诉讼监督的模式及其弊端宪法第 129 条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。 民事诉讼法第 14 条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法

5、律监督。行政 诉讼法第 10 规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。上述三部法律的 规定是检察机关有权对法院的审判进行监督的依据。我国的民行诉讼监督模式一 般称为事后监督干预型。同时，其固有的局限也是客观存在的。笔者认为，我 国现行的民行诉讼监督模式存在以下几个方面的弊端：1、事后监督模式与监督价值的实现相冲突立足于我国民行诉讼监督模式的特征，我国的民行诉讼监督主要是一种事后 监督，对法院作出的生效裁判进行有限的司法审查。这种有限主要体现在检察院 对法院的民行监督对象、检察院调查取证、检察院参与诉讼等方面的有限。由此 决定了民行诉讼监督价值的方向，目前，我国民行诉讼监督价值主要包括：保证

6、 法院正确行使审判权，维护法院裁判的司法权威，监督国家法律的统一适用，适 当参与诉讼维护公共利益等。但在司法实践中，现行的监督模式与监督价值发生 了冲突。主要表现为：检察院的抗诉破坏了法院裁判的既判力，影响了生效裁判 的稳定性，尤其是影响了我国法院裁判的域外效力，无限制的启动再审程序侵蚀 了裁判的司法权威，不自觉的干扰了法院审判权行使的节奏，抗诉所带来的负面 因素在一定程度上抵销了法律监督所产生的积极因素。2、事后监督模式与程序正义的实现相冲突程序正义的要求并没有涵摄在我国目前的民行诉讼监督模式之中，事后监督 模式主要侧重于实体的监督，对程序正义的关注是近几年诉讼发展的结果。“程序 汤维建 教

7、授认为我国的这种监督模式具有以下几个特征：第一、以国家干预为主，法制统一为辅，第二、 以实体监督为主，程序监督为辅，第三、以事后监督为主，事先监督为辅，第四、以职权监督为主，人权保 障为辅。见汤维建：“我国民事检察监督模式的定位及完善”，国家检察官学院学报，2007 年第1 期，第 6667 页。 汤教授认为：我国的民事检察监督模式存在以下局限性：1、干预而非保障，2 、监督而非参与，3、公权 而非私权，4、实体而非程序，5、外在而非内在，6、公诉而非公益。见前揭书第6768 页。的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。”而检察院对法院的 民行诉讼监督是对法院的法官在经过了程序之后

8、所凝固的实体结果进行重新解 封。由于程序的不可逆性，检察院的监督有其天然的局限性，对法院生效裁判的 监督在程序上就无法一一重现，法院因程序所存在的问题可以进行事后修补、完 善，在法院的庭审笔录中很难找到庭审程序进行时所遗漏环节的证据。这种局限 促使检察院的监督视角不是着眼于裁判的程序问题而是裁判的实体问题，从而在 监督模式与程序正义之间产生冲突。众所周知，诉讼发展到今天，程序正义的理 念事实上已经注入到公力救济机制的血脉之中了。民众对公力救济机制下经程序 所产生的实体结果保持了一个基本的判断标准：程序比实体直观，程序正义比实 体正义容易被感知，从正当的程序中产生的实体结果更具有折服力和亲和力。

9、3、事后监督模式引发检法两家互相抵牾 从民行监督检察权的运行来看，检察院的民行监督在司法实践中得到法院的 认可度并不高，甚至检法两家就此产生互相抵制。最典型的事实就是目前都在热 讨民事抗诉制度的存废问题，其中火药味最浓的莫过于检法两家之间对此的争论 。这种争论虽然不排除有部门利益因素存在，但检法两家之间因民行监督而产 生的隔阂与抵牾已是事实。这个事实反映了我国的民行诉讼监督机制已存在深层 次的问题，这些问题得不到解决，不利于民行诉讼监督机制的良性运转。首先， 民事诉讼是解决私权纠纷的，检察院的民事抗诉实际上是对私权纠纷的一种强力 介入。这种介入不仅打破了理论上“两造对立”格局，也打破了法院与当

10、事人之间 的等腰三角形格局，自然会迎来包括当事人在内的条件反射式的抵触。 其次， 检察院认为民行抗诉只是法律监督的一种方式，检察院对大量的民行申诉案件所 做的服判息讼工作也是一种监督，这种监督事实上是维护了法院的司法权威。法 院不能只看到抗诉所带来的“不悦”，更应看到检察院因做息讼服判工作所产生的作 谷口安平著（日）王亚新、刘荣军译：程序的正义与诉讼（增补本），中国政法大学出版社，2002年11 月，第2页。 最有代表性的观点见杨立新：“民事行政诉讼检察监督与司法公证”，法学研究 2000年第4期第4571 页，杨的论文主张要加强法律监督，拓宽监督范围。同时刊登的最高院副院长黄松有：“检察监督

11、与审判独 立”，法学研究 2000年第4期第7282页。黄的论文认为检察监督是对审判独立的一种干预，不利于审 判权的独立行使，有损司法权威，应该予以限制。持限制观点的还有景汉朝法官，见景汉朝等著：审判方 式改革实论，人民法院出版社 1997 版。 汤维建教授认为：作为私权主体并不希望自已的私人领域出现国家公权力的干预，当检察监督权对民事诉 讼进行介入与渗透时，会当然的遇到纠纷主体条件反射式的抵触。笔者对此观点非常认同，故借用此说法。 用。而法院对检察院所做的服判息讼工作并不认同，认为服判息讼是当事人的觉 悟，法院的裁判内容与裁判质量决定当事人是否服判息讼，而不是检察院的介入 决定当事人是否服判

12、息讼。（二）现行民行诉讼监督机制运行的障碍 如前所述，现行民行诉讼监督本身所固有的局限决定了其在司法实践中运行 中必然存在的障碍。具体而言，有以下几个方面：1、外部障碍（1）法院 在司法实践中，民行检察监督权与审判权并没有像法律规定的那样和谐共 生，相反，检法两家就民行诉讼监督常常互相排斥，挈肘频生。主要表现为：增 设抗诉案件再审改判必须经过审判委员会讨论决定的额外审理程序；对民行抗诉 案件的结案方式进行“技术处理”；如在再审庭审中要求当事人调解，调解成功后再 要求申诉人以撤回申诉为由终结诉讼。对民行抗诉再审案件形成“三不改”原则, 人为降低法院再审改判率，迎合法院系统内部的考核机制；对检察院

13、的抗诉进行 冷处理，先维持原判，然后法院自行启动再审程序进行改判。以上法院存在的问 题以“潜规则”的形式制约着检察院的民行诉讼监督。检法两家对民行诉讼监督明显的分歧还表现在最高人民法院以司法解释的 形式对检察院的抗诉权进行限制性规定。如下列情形检察院抗诉的，法院不受理： 人民检察院对执行程序中的裁定抗诉的；人民检察院依照督促程序、公示催 告程序和破产还债程序审理的案件进行抗诉的；人民检察院对诉讼保全裁定的 抗诉。上述司法解释的规定进一步缩小了民行诉讼监督的空间，并且由被监督机 关对监督机关的监督范围进行界定有违程序正当。（2）社会民众民行诉讼监督的案源主要是申诉人的申诉，申诉人对检察院的期待值

14、与信任 度决定了检察院的诉讼监督力度。但在司法实践中，检察院民行部门的受理案件 中申诉人主动申诉的比例不高。大部分案件来源于政府、人大、信访等部门的移 送。申诉人主动申诉比例不高的主要原因是绝大多申诉人不知道检察院有受理民 行案件申诉的职能，有一小部分是认为到检察院申诉成功率不高，不信任检察院三不改原则即能不改尽量不改,可改可不改一定不改，必须改的采取技术处理改。见王景琦 杨福珍:“2003 2006 年全国法院再审维持原判的民行抗诉案件复查情况分析”，民事行政检察指导与研究，最高人民检 察院民事行政检察厅编,中国检察出版社,总第 7集, 2008年1月版,第259 页。的诉讼监督能力。新民事

15、诉讼法生效后，检察院民行部门的申诉案源可能会出现 干枯的局面。2、内部障碍（1）检察院自身的硬件障碍“民事行政检察工作在执法理念、办案模式以及法律适用方面与检察机关的 侦查、批捕、起诉、刑罚执行监督等主导地位的工作内容有较大差别，在检察工 作的总体布局中体现出一定的特殊性和自身专业性。”尤其是民事法律关系的多 样性、复杂性，行政法律关系被告主体的特殊性，决定了民事行政检察工作的艰 巨性、长期性。而检察院在对民行部门的定位及人员的配置上与民行检察工作本 身的需要并不相适合。“这几年，民行干部整体素质有了较大的提高，但就全国范 围来看，民行干部队伍长期存在的民商法律专业不多、年龄结构老化、办案骨干

16、 流失严重等状况并未从根本上得到改变。民行检察队伍整体素质与民行抗诉工作 要求不相适应，专业化程度不高，业务水平参差不齐。”例如：在一些基层检察院， 民行科被视为“养老科室”、“退休人员休养站”。可以想像，在这种观念影响下建立的 民行部门是很难担当民行诉讼监督的重任。事实上，民行部门的人员配置更要考 虑人员的专业结构、年龄、综合素质等因素。我们知道，目前法院的民事行政审 判庭是进行了专业分类的，法官的配置也是综合考虑了专业知识等成分的。而检 察院的民行部门作为唯一对法院几个专业的民事行政庭进行法律监督的部门，在 人员的配置上应优化配置。因此，在法院的民事行政庭的法官配置已走向专业化、 素质化的背景下，检察院民行部门人员的配置不能再停留在原来的思维模式上，