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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。论税收征管体制的完善 【论文摘要】 :税收征管是税务管理的主要内容,是指税务机关按照国家税收法律、行政法规,行使征税权力,指导和监督纳税人正确履行纳税义务,进行科学、规范的征收、管理、监督、检查等一系列综合性专业活动。它是整个国家税收工作的核心与灵魂，是税收各项职能作用实现的载体和工具。当前，按照发展社会主义市场经济的总要求,我国正在积极建立统 一、公平、法治、开放的税制。为了保障新税制的有效实施,进一步加强和改进税收征管工作，适应加入wto和推进依法治税的需要,必须对我国现行的税收征收管理法律制度进行改革和完善,构建统 一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务
2、机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障,以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。【关键词】 ：税收征管法律制度、改革、内容、立法建议、依法治税 一,我国现行税收征管法律制度的现状,问题 我国现行税收征管体制的现状 (1)初步建立了税收征管法律体系。税收征收管理法通过后，国家和各地方又相继制定了与征管法配套实施的法规、规章和规范性文件，从而大体形成了以税收征收管理法为“龙头”和“母法”,以税收征收管理各专门法和单行法为重要组成部分的税收征管法律框架。表现在:第一，税收征管综合性方面，制定了税收征收管理法（2年)、税收征收管理法实施细则（国务院193年）、关于贯彻实
3、施税收征收管理法及其实施细则若干问题的意见(国家税务总局193年）、国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知（9年)、税收征管业务规程等。第二，税收征管体制方面,制定了国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（1993年）、国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知(199年）、国务院办公厅转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知(196年)等。第三,税务管理方面,制定了税务登记管理办法（国家税务总局998年）、发票管理办法（财政部年,经国务院批准）等。第四,税款征收方面,制定了国务院关于批转国家税务总局加强个体私
4、营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知（97年）、关于加强依法治税严格税收管理权限的通知（国务院1998年）等。第五，税务稽查和税务行政处罚方面，除了国家制定的行政处罚法（996年)，还制定了税务稽查工作规程（国家税务总局19年)、税务稽查工件报告制度（国家税务总局99年)、税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）（国家税务总局1996年）等。第六,税务争议的解决方面,除了国家制定的行政诉讼法(89年）、国家赔偿法（19年）、行政复议法（1999年),还专门制定了税务行政复议规则(试行)（国家税务总局99年）、税务行政应诉工作规程（试行)等。第七，税务代理方面，制定了税务代理试行办
5、法(国家税务总局1994年)等。第八，打击税收犯罪方面,197年通过的新刑法中专门涉及税收犯罪的就有1个条文，并在第三章第六节中单独规定了“危害税收征管罪”一节等。 (2）统一了内外税收征管制度。税收征收管理法第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理,均适应本法。”从而使我国此前内外有别的税收征管制度实现了统一,相对于企业所得税等少数实体税种现在依然实行的内外两套税法，在税收程序法上率先实现了“国民待遇”。这不仅有利于促进企业之间的公平竞争,也有利于扩大对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。（3)明确了税收立法权。税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规的权力，有关税
6、收立法权的分配问题是税权和税收法定主义的核心内容。税收征收管理法第3条规定；“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”国务院关于实行分税制财政管理体制的决定规定,中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一。这就形成了我国目前集中统一的税收立法权体制。 （4)赋予了税务机关必要的行政执法权。根据新时期税收征收管理的需要,借鉴国际上税收征管的通行做法，征管法设定了必要的税务行政执法权。表现在：第一,赋予税务机关采取税收保全措施和税收强制执行措施的权力。第二，将出境人员清缴税款制度扩大到适用各
7、种税。第三,明确了税务检查权的范围等。 （5)建立了对税务机关的执法制约制度。征管法规定税务机关不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征或者少征税款，并对征税权的委托做出严格限制。强调税务机关在实施税收保全措施、强制执行措施以及进行税务检查时，必须严格遵守法定的程序，履行必要的手续。对税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的,要给予行政处分等。 (6)对纳税人的合法权益提供了必要的保护。现行税收征收管理法在规定了税务机关的征税权力和纳税人的纳税义务时,也明确了纳税人享有的合法权益。主要表现在:第一,规定了税款延期缴纳制度。第二，建立了采取税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度。第三
8、,延长了纳税人申请退税的法定期间。第四,赋予了纳税人对复议的选择权等。 (7）建立了税收法律责任制度。征管法和刑法对偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为的构成要件和处罚标准都作了明确、具体的规定，为税务行政执法和税务司法工作的开展提供了法律武器。 (8）确立了税务代理制度 2.我国现行税收征管体制的漏洞,不足 （1)税收征管法律体系不够完善，法律效力有待提高。现行税收征收管理法作为综合性的税收程序法典,它不可能对税收征收管理的各个方面都作出详细、可操作性的规定；目前有关税务管理、税务稽查、税务代理等的规定都是由国家税务总局制定的部门规章，不仅法律效力不高,内容也不规范。应抓紧制定和完善专门
9、的税收征管体制法、税务稽查法、税务代理法、发票管理法、税务争议救济法等。 (2）税收征管基础管理制度不够健全,税务管理存在漏洞和不足。表现在:第一,税务登记在法律上缺乏有效的制约机制，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，漏征漏管现象比较严重。第二，税务登记与纳税人银行存款之间衔接不够，不少纳税人在银行多头存款,税务机关难以掌握纳税人应税经营情况。第三,现有的发票管理规范不够健全,违反发票管理的处罚措施尚待完善。第四，纳税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实践中零申报、负申报增多;一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴等。 （3)税款征收、税务检查和税务行政
10、执法不够规范、有力和完善。表现在:第一,税收保全和税收强制执行措施的适用范围过于狭窄。第二，税务检查效力不强,没有对税务检查的法定程序作出具体、详细的规定,税务稽查法律地位不明确。第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全,尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定。 (4）法律责任不够严密、完善。罚款等行政处罚的幅度过大,没有规定下限，税务机关的自由裁量权过大；一些重要的征管法律规范没有“制裁”部分,税收征管实践中不少法律规定难以落到实处等。 (）税收征管法与相关法律存在一定的冲突。现行征管法实施以来,我国陆续制定了行政处罚法、行政复议法，修订了刑法、会计法等,现
11、行征管法需要与这些法律相衔接。例如，一些税务机构执法主体资格需要明确；征管法中的偷税概念与刑法中的规定存在差异,需要修改等。 (6)税务争议的救济和司法保障需要加强和改善。一方面，现行征管法给纳税人提供解决税务争议的途径和方法不够完善,影响了对纳税人合法权益的保护;另一方面,法律没有赋予税务机关打击税务违法犯罪行为的专门执法手段,没有建立税务警察、税务法庭等税务司法保障机关,税务执法手段的刚性不强等。 二,税收征管法律制度完善的必要性 完善税收征管制度,是适应新时代的需要。入世后,大量外资企业将在更广泛的领域进入我国,国内企业也将更多地走出国门,资本、技术、人员交流将更为广泛，现行针对跨国企业
12、和跨国经营活动的税收征管将面临巨大挑战，我们必须研究改进和加强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。 完善税收征管制度，是推行依法治税的需要。要是税收工作高效、有序进行，就必须贯彻依法治税原则，即：税收工作要完全建立在法律基础上，使税法得到严格执行和普遍遵守，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的健康有序、协调发展的局面,这也是税收征管工作的最终目的。依法治税作为整个税收征管工作的出发点,是建设社会主义法制国家的重要组成部分，是我国基本政治制度的必然要求，对于保证国家财政收入、调控宏观经济、促进公平竞争起着不可替代的作用。 完善税收征管制度,是保证新税制实施的需要。1994年,我
13、国进行了新一轮的大规模、全方位的工商税制改革,调整、规范了税制结构，初步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的,流转税与所得税并重、中央税与地方税既自成体系又有机结合，符合国际惯例的复合税制体系。但现行征管法和发票管理办法都是在税制改革前制定的,难以适应新税制和税收征管的需要。例如，征管法对发票、特别是增值税专用发票的管理需要进一步完善。 三,税收征管制度的原则 .依法征管原则。在税收领域，税收法定主义是税收和税法的最高法律原则,与税收史上的“无代表则无课税”思潮和“议会保留”密切相关。税收法定主义具体包括课税要素法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。可见依法征管原则是税收法定主义的重要
14、内容，它要求税务机关必须严格依据法律的规定征收,不得擅自变动法定课税要素和法定征收程序。坚持依法征管原则，要求有关税收征管的规则必须由国家的法律加以确定,要提高税收征管的立法层次。在税收征纳过程中，征纳主体的权利义务和征纳程序必须在法律上作出具体、明确的规定;没有法律依据，税务机关无权决定开征、停征、减税、免税、退税、补税。这是依法治税方针的必然要求,它有助于税收征管行为的法治化,减少税务执法的随意性,维护纳税人的合法权益。 2.效率原则。税收征管是国家组织财政收入的一项主要行政管理活动,因此，只有尽量降低征收成本，才能提高税收行政效率,充分实现税收功能。税收征管效率原则,要求国家征税应以最小
15、的税收成本去获取最大的税收收入,使税收的名义收入与实际收入的差额最小。坚持税收征管效率原则,要求我们在建构税收征管制度时,应考虑以下几个问题：第一,税收征管程序在明确、可操作的前提下，应尽量简化。第二，有关制度和模式的设计应多样化，以适应不同情况。例如，纳税申报就应允许采用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。第三,按照科学合理、统一协调的要求,建立反映税收征管客观规律的税务登记、纳税申报、税务代理、税款征收、税务稽查等现代税收征管制度。第四，积极应用现代科技手段。在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，要想提高税收征管的质量和效率,必须用法律手段推动征管方式从传统的人海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。为此,要大力实施科技兴税战略，在增值税征管中积极推行“金税工程”。 3.程序正义原则。程序正义是在法律活动中,为了保障当事人的基本人权和实现法治而必然提出的要求。它使程序法从仅仅作为实现实体法的工具地位中摆脱出来，赋予法律活动作为“过程”本身也同样具有独立价值。程序正义要求我们必须承认当事人在程序活动中享有基本的程序性权利,程序应当是在公开、公正、理性和效率的情况下进行的,这样才能鼓励当事人积极和“富有意义地”参与程序中的对话
