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1、监督管理责任若干问题研究 作者：董晓华 来源：中国检察官司法务实2017 年第 02 期 摘要：监督管理职责是指检察人员因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导 致司法办案工作出现严重错误而应当承担的相应司法责任。监督管理责任与办案责任既有联系 又有区别，其责任主体包括检察官、部门负责人、检察长和上级院。监督管理责任的调查和认 定应当由公正、中立有权威的惩戒委员会负责。责任追究程序主要包括立案、调查、申辩、做 出处理决定。 关键词：监督管理责任 办案责任 追究程序 2015 年 9 月底，最高人民检察院公布关于完善人民检察院司法责任制的若干意见 （以下简称若干意见）。司法责任制改革是司
2、法体制改革的基础性工程，是司法改革必须 紧紧牵住的牛鼻子。司法责任制对于推进检察人员分类管理，对于促进检察机关严格公正司 法，提升检察公信力，推动检察工作长远健康发展意义重大、影响深远。 若干意见指出人民检察院司法责任制的目标是做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。 改革后，检察官依授权依法独立决定案件，责任明晰。检察机关内部审批审核层级减少了，相 应地管理监督也会弱化。因此，若干意见规定坚持突出检察官办案主体地位与加强监督 制约相结合；坚持权责明晰，权责相当。建立健全与新的检察权运行方式相适应的检察业务 管理监督机制，做到授权与监督并重，既是司法责任制综合配套改革的内在要求，也是保证案 件质量，减
3、少和防范司法不规范、不公正风险的现实需要，更是优化检察管理，彰显改革效 应，提高司法公信力的重要保证。 若干意见对检察官办案责任的内涵、主体及形式有较详尽的规定，加之近几年许多政 策文件和理论研究文章的耳濡目染，办案责任已为检察人员所熟知。但监督管理责任的含义、 内容、形式以及如何追究等，尚未有规范文件或理论文章进行详尽的解读。笔者不揣冒昧，就 监督管理责任的若干基础问题进行探讨，以求教于方家。 一、监督管理责任与办案责任 关于监督管理责任，若干意见里定义为负有监督管理职责的检察人员因故意或重大过 失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误而应当承担的相应司法责 任。从现行法
4、律规定来看，检察官权力源于检察长授权，检察官在授权范围内可以独立对案件 作出决定并承担责任，但检察长依法履行对司法办案活动进行监督管理的职责，有权随时检 查、监督检察官的工作，有权变更、撤销检察官的决定；上级检察院也可以撤销和改变下级检 察院的决定。监督管理者不当地改变检察官的办案决定，或不履行应当履行的监督管理职责， 而导致错案发生的，应该承担监督管理责任。 为了对监督管理责任的性质有更深入的认识，笔者拟从监督管理责任与办案责任的关系展 开论述，包括区别与联系两个方面。 （一）监督管理责任与办案责任的区别 1.二者的责任主体不同。办案责任的主体是行使办案权履行办案职责的检察官，包括检察 长、
5、检委会委员、检察官、检察辅助人员；监督管理责任的主体是行使监督管理权履行监督管 理责任的人员，包括上级院、检察长、部门负责人和检察官等。两类责任主体性质不同、身份 不同，但在检察人员个体上有交叉。比如检察长亲自办案时，有可能成为办案责任的主体，当 其对检察官履行监督管理职责时，有可能成为监督管理责任的主体。 2.二者权力来源的性质不同。办案责任的权力来源是刑事诉讼法规定的检察权，以及检察 长授予检察官的办案权。监督管理责任的权力来源是根据我国检察机关的检察一体化原则， 由检察院组织法和检察官法规定的行政管理权。刑事诉讼法规定了检察院以及检 察长行使的办案权力，司法责任制改革后，这其中一部分权力
6、会授予检察官行使。而监督管理 者行使的不是办案权，是监督管理权。如检察长或部门负责人以检察官身份办理案件时，其行 使的是办案权，当其审核、审批或监督检察官办理的案件时，则行使的是监督管理权。我国检 察机关实行上级领导下级的体制，上级检察机关领导下级检察机关，检察长1领导检察官。 检察一体原则在检察实践中发挥着促进法律监督职能的充分履行，加强对检察权的监督制约等 重要功能。2监督管理人正当充分地履职，能够及时查漏补缺，避免错案的发生。如上级人 民检察院发现下级人民检察院对案件的决定有错误，可以指令下级人民检察院纠正错误决定， 或依法撤销、变更。监督管理权既是权力，也是职责，当监督管理者怠于行使或
7、不当行使，且 和办案中的严重错误有因果关系时，即应当承担监督管理责任。 3.二者责任性质不同。办案责任是司法责任，而监督管理责任是行政责任。监督管理责任 虽然规定在若干意见里，作为司法责任的一部分，但严格来说，监督管理责任不是司法责 任，而是行政责任。但因其对案件处理产生了影响，一并作为司法责任追究。司法责任是指司 法责任主体基于其所承担的司法职责，因在履行办案职责时存在违法违纪的行为而应承担的法 律上的不利后果。司法责任是一种法律责任，不同于道义责任、伦理责任、政治责任等。3 只有在司法案件处理过程中，依据我国刑事诉讼法所设定的权限和程序，对司法案件处理作出 裁决才属于司法权，在行使司法权时
8、因故意或重大过失违反法律规定，发生严重错误，应承担 的责任才属于司法责任。4监督管理责任则是错误地运用行政管理权对案件产生改变和影响 而承担的责任。如检察长依法履行对司法办案活动进行监督管理的职责，有权随时检查、监督 检察官的工作，有权变更、撤销检察官的决定。当检察长滥用权力改变检察官正确决定，从而 产生错案时，则应承担监督管理责任。 4.二者目的不同。办案责任的目的是通过对办案检察官的错案责任追究，提高办案质量， 提升司法公信力。而监督管理责任则有双重目的。首先，监督检察官滥用办案权力。司法责任 制改革强调检察官独立的办案主体地位，赋予其较大的案件决定权。为防止权力滥用，必须加 强对检察官办
9、案的监督管理。如有迹象表明检察官违法办案的，检察长却不要求检察官报告办 案情况或采取其他监管措施，对于这种不履行或怠于履行监督管理而放纵错案的，要追究监督 管理人的责任，以此督促其勤勉认真行使监督管理权。其次，保障检察官正当、独立的办案 权。为防止监督管理权随意干預办案行为，对滥用监督管理权的行为要追究责任。如检察长随 意干涉、改变或撤销检察官的正当决定或无理由更换承办案件检察官，并造成严重错误的，要 追究其监督管理责任。 （二）监督管理责任与办案责任的联系 1.监督管理责任是对办案行为的监督管理。监督管理责任不是办案责任，但却和办案责任 有关联。这里的监督管理指的上级院对下级院、检察长或部门
10、负责人对检察官、检察官对检察 辅助人员办案工作的监督管理，包括案件实体和程序。但不涉及行政事务、党务工作或其他与 办案无关的行为；责任指的是因监督管理失职出现错案而承担的责任，责任的追究也紧密围绕 错案进行。所以，监督管理责任和办案行为及错案直接相关。 2.监督管理责任促进办案质量的提高。也许有人认为既然要突出检察官的独立地位，为什 么还要加强监督管理，其实这二者并不矛盾。检察官相对独立与检察一体化不是此长彼消的关 系，可以实现平衡甚至是同时加强。监督管理权行使正当，能够避免错案，防止不当的办案行 为；如果错误行使或滥用，则可能放纵错误的办案行为甚至产生错案。因此，强化监督管理责 任，一方面督
11、促监督管理者正当、及时行使监督管理权，实现对办案行为的监督约束，防止错 案；另一方面，约束监督管理者滥用权力，保护检察官正当的办案权，消除不必要的干扰。 3.监督管理责任和办案责任可以同时存在。监督管理责任和办案责任都源于办案错误，但 基于不同的职责和权力而产生，二者可以同时存在，同时追究。围绕错案，既可以追究办案人 的责任，也可以追究监督管理人的责任。如检察官因故意或重大过失而造成错案，对其可以追 究办案责任；与此同时，如果监督人也有故意或重大过失，且与错案有因果关系，可以追究其 监督管理责任。另外，办案责任可以跟监督管理责任有共同的故意或过失造成错案，如二者有 预谋地放纵犯罪；也可以出于分别的主观过错造成错案，如办案人故意放纵犯罪，而监督管理 者又因重大过失没有发现，及时纠正，导致错案既成现实。 4.追究监督管理责任和办案责任都要求行为人有主观过错，这是二者的共同之处。在认定 监督管理责任或办案责任时，都要求行为人在主观方面有过错，可能是故意，也可能是重大过 失。如果是因一般的轻微过失或客观原因、不可抗力而导致错案发生，都不能追究责任。 二、监督管理责任的表现形式
